我国预算执行调整制度

在预算法颁布之前，我国有关预算执行调整的规定仅限于宪法和有关组织法中的个别条款，导致实际工作中预算执行调整的现象很多，而预算调整审批程序却又很少启动。这种状况一直到预算法实施之后还在延续。这与我国现有法律、法规对预算执行调整的欠缺规定不无关系。我国现行法律、法规仅对预算执行调整的表述就有预算变更、预算调整、预算变动、预算改变等若干术语。至于什么是预算变更、预算变动、预算调整等，都没有明确的法律内涵和可操作的程序规定，因而，也难以规范各级政府预算的执行调整行为。

一、宪法及有关法律法规的规定

1、现行宪法的规定。宪法第六十七条列举全国人大常委会的职权中，规定了“审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。”这一规定明确了预算执行调整的三个要件：（1）预算调整发生在预算执行过程之中；（2）预算调整由政府编制调整方案；（3）预算调整应经全国人大常委会的审查批准。至于什么是预算的部分调整，宪法并没有做数量的直接界定。

2、现行组织法的规定。现行地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第四十四条顺应了宪法关于预算部分调整的规定，在县级以上地方各级人大常委会的职权中进一步明确：“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内预算的部分变更。”地方组织法的这一条文同样规定了预算部分调整的三个要件：（1）地方预算调整发生在预算执行过程之中；（2）预算调整应当由政府编制并提出建议；（3）预算调整应当经由人大常委会审查和决定。

值得注意的是，现行宪法和地方组织法对预算执行调整的名称并不一致，前者用的是“部分调整”，后者用的却是“部分变更”。对审批程序的用词也不一致，前者称“审查和批准”，后者称“决定”。预算执行中的“部分调整”与“部分变更”，“审查和批准”与“决定”之间，究竟是同一概念，还是有所区别？部分变更与部分调整是否意味着不论是收入变动还是支出变动，也不论是超收还是短收，都要经过县级以上人大常委会的审查和批准？法律在这方面的规定并不明确，理论界在这方面的研究也十分欠缺。

二、预算专门法律法规的规定

我国预算法在第七章专门对预算调整行为进行了规定。根据预算法第五十四条的规定，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准；县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。从制度上看，预算法的这一规定，与宪法第六十七条对预算执行部分调整的规定是衔接的，但与地方组织法第四十四条有关预算执行变更的提法却不尽一致。如果联系预算法第五十三条对预算调整的界定，即：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”预算法第五十三条的规定意味着，只有当预算执行中同时出现以下三个条件时，才需要编制预算调整方案，由县级以上人民政府报请同级人大常委会审查和批准，或者由乡镇人民政府报请同级人民代表大会审查批准：（1）预算执行中发生特殊情况；（2）需要增加支出或者减少收入；（3）收入减少或者支出增加导致原批准的平衡预算出现支不抵收，或者是原批准的预算中举借债务的数额增加。这时的预算执行调整只是预算执行部分变更的一种特殊情形。立法上的这种规定，给制度设计和实际工作带来以下困难：

第一，预算法第五十三条对预算调整的界定，显然排除了超预算收入的支出安排、预算经费执行的追减、预备经费的动用、预算经费在科目之间的流用、预算经费的划转以及预算预算执行扣押等预算执行中的部分变更行为。可是，第五十三条所在的预算法第七章，以及预算法实施条例第五章，都以“预算调整”命名，并相应规定了预算科目经费的流用、预算经费的划转、执行中上级政府的预算项目补助等预算执行变更的内容。如预算法第五十六条规定：“……上级预算拨款引起的预算变动，不属于预算调整”；预算法第五十七条规定：“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准”；预算法实施条例第六十二条规定：“各部门、各单位的预算支出，必须按本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经过本级政府财政部门同意。”预算法实施条例第六十三条还规定了预算划转的内容。显然，预算法对预算调整的定义与预算调整一章的内容是不相称的。(www.xing528.com)

第二，预算法第五十三条对预算调整的狭义定义，给预算程序的运行造成冲突。从预算调整所要达到的目标来分析，预算调整可能出现两种后果：一种是预算经过部分调整后，预算收支出现了不平衡的状况；另一种是预算经过部分调整后，仍然可以保持预算收支平衡。预算法第五十三条的规定表明，预算执行只要能维持收支平衡，政府就可以决定将执行中的超预算收入部分直接用于增列支出，无须向本级人大常委会提交预算执行的部分调整方案。这就必然会诱使政府在编制年度预算案时，故意低估收入预算，多留超预算收入的余地，便于在预算执行中争取更多的超收直接用于追加安排，以规避预算审批权，弱化预算的约束力。反之，只有当预算经部分调整后出现收不抵支的不平衡状态，或者中央政府需要增加发债规模时，才需要编制预算执行的部分调整方案报请同级人民代表大会或者人大常委会审查和批准。这又意味着，报请本级人民代表大会或者人大常委会审查和批准的预算部分调整方案必然是不平衡的。这与预算法第三条确立的地方各级政府预算应当收支平衡的基本原贝仅是抵触的，其结局必然使各级人大及其常委会处于一种两难选择的境地：要么不行使预算部分调整方案的审批权，要么就审查和批准一项收支不平衡的预算调整方案。

第三，预算法第五十三条对预算调整的规定，与全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》的规定不相一致。根据预算法第五十三条的规定，预算的部分调整只有涉及到预算收支总额的平衡与否时，才需要报请同级人民代表大会或者常务委员会审查和批准，预算科目经费的增减调剂，并无报请批准的规定。而全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》的规定中，又明确规定中央政府预算中用于农业、教育、科技、社会保障等科目经费的调减，都要经过全国人大常委会的审查和批准。

三、地方性法规的规定

为了弥补法律对预算审查监督规定的不足，近些年来，不少地方的人大及其常委会通过地方立法或者作出决定、决议的方式，对预算案的审查批准和预算执行监督进行规范，其中不乏对预算执行调整的内容。概括起来，有以下两种规定模式：

一是区别预算调整与预算变更。即对预算调整做狭义界定，在预算调整之外增列其他的预算变更形式，规定不同的预算程序。如河北省人大常委会1990年制定的《河北省预算管理暂行条例》，将预算变更和调整统称为预算变更，同时具体列出了预算变更的六种情况及其报请人大常委会备案或者审批的规定。其中，需要定期报请同级人大常委会备案的预算调整的是因上级政府的预算补助、行政区划变动、改变企业事业单位隶属关系引起的预算变动；要求事先报请同级人大常委会审查批准的则包括：（1）减少预算收入或者增加预算支出的狭义预算调整行为；（2）超预算收入的支出安排行为；（3）因重大经济变化或自然灾害影响预算平衡，需要减少支援农业、教育、科学支出或者增加基本建设、行政管理费支出的行为。山东省人大常委会1990年制定的《关于财政预算审批监督的若干规定》，也根据预算执行变化中的不同情况，对预算调整和预算变更分别作了规定。把预算执行过程中，由于上级政府预算的补助追加、追减，或者预算划转等原因而引起的预算变动，以及执行上级规定而发生的预算变动，都作为预算调整的内容，无须报请同级人大常委会审查批准，调整的结果由政府在年度预算执行和决算情况的报告中予以说明。对于各级政府在预算年度内，遇有实施重大改革措施或者发生特大自然灾害等特殊情况，必须对预算作部分变更的，须报人大常委会审批。在福建省人大常委会于2002年6月制定的《关于加强预算审查监督工作的决定》之中，既使用了狭义上的预算执行调整的定义，以保持与预算法第五十三条规定的一致性；又使用了广义的预算变更的定义，明确预算变更中的预算调整、超预算收入的追加支出要报经人大常委会审查批准，其他预算变更行为则只需要报告或者报备。《厦门市预算审查监督条例》也类似使用了预算调整与预算变更的定义。

二是概括规定预算调整。把预算法定义的预算调整以及其他各种预算变更方式，统一纳入预算调整的范围，都不要经过人大常委会的审查和批准程序。如全国人大常委会《关于中央预算审查监督的决定》的规定，以及该决定实施后一些地方人大常委会制定的预算工作规定，都没有规定预算经费追加等变更行为，需要运行预算审批程序的要求。相反，却把预算法明确由本级政府财政部门决定的部分预算科目经费的流用，如农业、教育、科技、社会保障等支出的调减或者经费流出，规定为需要报请乡镇人民代表大会或者县级以上人大常委会审查和批准。