我国预算执行制度完善建议

一、完善非税收入管理制度

（一）非税收入执行的特点

非税收入与税收收入同是预算收入的重要组成部分，但两者在项目设立、征收管理和使用上却存在很多差别。表现在：

1、税种的确立由全国人民代表大会或其常务委员会的法律决定，也可以经法律授权由国务院确立。而非税收入的设立却十分分散，如中央政府及其有关部门可以批准设立基金，省级人民政府或者其财政、物价管理部门可以批准设立行政性和事业性的收费，不论是基金还是收费都是按照收入项目逐个分散审批的。

2、税收收入的征收可以依据税收征收管理法和关税条例的规定，由专门的税务机关和海关负责征收。而非税收入的执收依据多由财政部门或者财政会同有关部门专项规定，没有专门规范非税收入解缴、征管行为的行政法规，存在应征不征、收多缴少、该缴不缴和监管部门不作为的现象。

3、税收收入征收具有相对的稳定性，且没有特定的用途规定。而非税收入因涉及罚款、没收、收费、国有资产出让等多项内容，涉及成千上百个项目，具有征收方式的复杂性，收入增长的不固定性。非税收入中的相当一部分还具有使用上的定向性，具有明确的使用方向，要求专款专用。

（二）统一非税收入管理制度

非税收入作为一种客观存在，是我国预算收入的重要内容。根据我国经济发展情况和收入分配格局，以及政府经济调控职能的需要，非税收入占预算收入的比例不可能在短期内改变。即使把某些基金调整为税收，作为非税收入的国有资产收益、行政性收费、罚没收入、社会保障基金等将长期存在，占预算收入的比重还可能继续提高。因此，要从非税收入的特点出发，借鉴税收征管的有效措施，完善非税收入的管理制度。

1、非税收入执收的主体。为了便于非税收入的规范管理，同时考虑非税收入执行的特点与现状，在确立非税收入执行主体时，既要强调财政部门为非税收入的统一管理部门，改变财政部门的综合机构为非税收入管理机构；又要结合实际，确立非税收入执行手段的多样性，进一步明确非税收入的执收主体为财政部门（物价部门）的前提下，可以实行财政机构查账直收，也可以委托业务部门代征自缴或者业务部门代征、财政监缴；对于依托财务指标取得的非税收入，可以全权委托税务机关代征。

2、非税收入执收的原则与基础。非税收入的执收应当按照依法、公正、简便的原则进行，执行主体应按规定的范围和幅度执行收入，减少征收中的随意性和不公平的歧视。同时，要健全非税收入执行的基础规范，明确非税收入的执收主体的权利与义务，建立非税收入单位的登记、申报和缴纳制度，健全非税收入凭证的印制、领取、使用、开具、保管、缴销，以及账簿保管、会计处理等制度。

3、非税收入执收的手段与减免制度。针对不同收入的特点，明确执收部门可以采用的执收方式、执收程序和管理行为，授予执收主体一定的执收强制权、保全权、处罚权和相应的救济手段，明确减征、免征和缓征非税收入的条件、程序与限制；对于应征不征、应缴不缴的，要规定具体行政处罚措施，以维护非税收入的征管秩序。

二、完善国库出纳制度(www.xing528.com)

我国现行的政府出纳制度始行于建国初期。1950年，政务院发布了《中央金库条例》，确立我国的国库体制为代理制。1985年，国务院重新修订了《国家金库条例》，进一步确定人民银行经理国库制，并规定了国库的组织机构、职能任务和业务的操作规程等。但是，随着专业银行商业化的推进和人民银行职能的调整，对商业银行在收纳和拨付国库资金时的截留、占压等行为缺乏规范，国库资金汇划渠道不畅，周转环节多、速度慢，影响财政资金使用效益。需要借鉴其他国家国库管理经验，重新审视并构建我国的国库法律制度。

1、尽快制定国库法，加快制定国库收入管理办法、国库支出管理办法、国库支票管理办法、国库会计核算办法，以及相关的行政事业单位会计制度等，为国库收付制度改革提供法律保证。

2、分解国库管理与国库经理的职责，明确财政部门为国库管理机关，负责国库的管理职能;将国库资金的收纳、报解、支出、核算等职能，委托中央银行或商业银行代理。针对国库资金调度规则不明、调度责任欠缺的问题，强化国库管理机关的资金调度责任，明确国库资金调度的依据、条件和范围。禁止无法定预算的库款拨付，禁止将库款调用于政府职能范围之外的事项。

3、建立国库单一账户体系，以国库单一账户集中反映全部财政性资金的收支及余额，国库分类账户反映支出部分的预算执行情况，逐步实现预算收入集中入库和预算支出的集中支付，合理确定财政直接支付和授权支付的界线。

三、完善政府会计制度

因为政府会计制度的缺失，政府部门不能提供全面反映其收支的综合会计报表，导致政府的负债、政府的投资、政府完整的收支活动无法在政府预算中反映。因此，要加快建立政府会计制度，充分其独特的功能价值。

第一，有利于对政府的全面监督。实行政府会计制度以后，政府要全面核算其收支和资产负债。审计机关就可以通过政府会计的核算体系，来了解和全面掌握政府的经济活动，并对其进行审计监督。这就可以改变目前审计机关经常遇到的，政府部门不能或者是无法提供全部经济活动资料，不能总体把握其财务收支的总体情况和资产负债情况的局面，从而极大地提高审il•监督的完整性和有效性。

第二，有利于决算审签制度的真正落实。政府部门不能提供全面反映其收支的会计报表，所能提供的只是其为满足预算管理需要而编制的就单项预算资金所编制的单项预算收支报表，没有一个统一反映其全部收支的会计报表。在这种条件下，对报表签署审计意见，就存在许多困难。如不明确对那个报表签署意见，签署意见如何表述，审计机关如何对所签署的意见承担责任等。只有实行政府会计制度，才能有一个统一的、全面反映政府收支和资产负债的财务报告体系，审计机关才能在全面审计的基础上，对其发表意见。这样报表审签制度才能真正发挥作用。

第三，有利于审计机关对权力的制约和监督。审计对权力的制约与监督，首先是对政府权力的监督。从经济权力角度来看，政府权力包括：预算资金的分配权，国有资产的占有、使用和管理权，政府收入的分配权，政府其他资源的分配和使用权，政府负债的优先支付权等等。而要对这些权力进行监督，就要有一个能够反映这些权力行使情况的载体。实行政府会计制度，建立政府财务报告体系，将提供一个能较全面地反映政府经济活动的核算和报告资料。

建立政府会计制度，是一场关乎政府的公开透明、政府管理方式和预算管理制度的变革。这一制度的建立将是一个复杂的系统工程，既有技术层面的问题，也涉及到部分政府及其部门的利益，必然会遇到一些困难和阻力，需要多方的努力才能实现。

仅对非税收入、国库出纳和政府会计制度提出完善建议，并不意味着我国现行与预算收支相关的税收征政管理制度、政府债务制度、国有资产管理制度和政府采购制度就十分完善。只是预算执行过程涉及的许多制度，远不如预算关系可以用宪法法律关系来可以阐述，它们往往涉及行政、民事和经济的法律关系，现实中已经有一些比较成熟的著述，在此，不再也不宜重复。