预算法律制度论-预算案审议

一、预算案的审查与审议

在预算审批程序中，审查与审议这两个术语的使用频率很高，且常常被混用，有必要先对这一组术语的法律内涵作出界定。

（一）审查与审议的联系

审查是指有关机构本着既有的职权，就特定的事项进行调查核实并提出结论的过程。审查处于议案送审后、表决前、审议中的环节，是通过对议案进行事前的研究、调查，提出意见，供审议机关组献员参考的麻审议则是合议制的机关棉账就特定的议事项进行的亂议论,以及决定通过或者否决议案的活动。审议需要法定人数的参与才具有法律效力'在审议议案前，由一个处于超脱地位的专门机构对进行审查，协助议事机关解决议案中的有关问题，有利于审议的顺利进行，进行正确的决策。

从审查与审议概念的内涵上看，审议与审查都有审核的内涵，审查与审议的进行都离不开三个构成要件。即：审查与审议的对象，审查与审议的主体，以及审查与审议的基准。其中，审查与审议的对象应是一致的，不外乎是议案形式的完备性、议案内容的合法性、可行性和科学性。审议与审查都是立法的程序，前者为外部程序，后者为内部程序；审查在审议过程中进行，审查为审议服务，审议具有审查的内涵；审议侧重于对一定事项的评价，审查侧重于为得出结论而进行调查与核实，其性质和作用比较接近于审核。

（二）审查与审议的区别

1、权源不同。代议机关审议议案的权源，各国的宪法一般都有明文的规定，但审查议案的权源并不一定直接体现在宪法上。T依法理的解析，法律在赋予表决机关立法权、预算权和监督权的同时，允许其设立各种委员会，当然就附带有含蓄的调查权和核实权。所以，审查是审议的附随权力，是宪法赋予代议机关各种职权的附随权和含蓄权，它无须宪法的直接规定即可获得。但是，为了明确并保障代议机关的这种权能，代议机关通常在议事规则中规定委员会的审查权。

2、主体不同。审查属于预算审批的内部程序，由代议机关的内设机构如委员会或者小组进行，委员会就某一议案或者议程听取报告、说明，进行讨论、if价、调查、表决等整个程序的总称即“审查”。审议则是代议机关组成人员的活动，表决机关的全体会议和分组会议听取议案或者议案事项的说明、报告，并对案件进行讨论、表决等一系列行为的程序，称为“审议'审议常用于本会议，审查常用于本会议设立的临时或者常设委员会。日本的国会法明确规定，对于处理议案及其它案件的议事程序，在院会即本会议为“审议”，在委员会称之为“审查'

3、意义不同。审查作为审批的内部程序，是保障法案质量的工作措施；审议则是预算审批必须履行的法定步骤和最后环节。议案可以不经审查直接交付审议，但议案未经审议，不可赋予法的效力。

4、组织不同。审查不需要严谨的法定人数，可以由委员会或者小组进行，也可以由个别人或者少数人进行；审议则需要有法定人数的参与才能启动，审议结果才具有法的效力。

5、方式不同。审查是一种具体的工作方式，具有较强的技术性，可以通过听取情况介绍、调阅文件、查看实物与现场，或者通过召集论证会、听证会、协商会等方式进行；审议则指组成人员以会议的方式对议案的内容进行评价决策，提出删除、增加、修改或者调整议案内容的意见，以至于表决通过或者否决议案的过程。日本的法律规定，预算案向众议院提出时，议长应把它委托给预算委员会审查，之后交由众议院全体会议审议。同时强调，预算案的审查必须召开公听会听取意见。

二、预算案审议范围的分类

（一）政策审与科目审

从理论上看，预算案由类、款、项、目、节等要素构成，法律案由篇、章、节、条、款、项、目等元素构成。法律案可以依法律规范的元素逐条进行审查与审议，预算案审议当然也可以依节、目、项、款、类的收支科目分类，从低到高逐级逐个科目地进行。但是，由于政府支出所提供的公共产品并不以效率为全部目标，对预算案的审议，既可以从宏观的角度，就政府预算收支的总规模、结构及其对社会资源配置的影响，使用机会成本分析法进行政策方向的评价；又可以从微观的角度，就预算案内的每一方案或者每一个项目支出预算的必要性与可行性，使用成本效益分析法进行科目可行性的评价。

1、科目审。即对预算案的每一个科目逐个进行公开审核，提出审议意见。科目审的理论依据是，政府财政资源的公共性，决定了政府的经费支出不能如同企业经费的运用以追求利益的最大化为目标，应该以政府履行公共职能的需要为依托。科目审，体现了政府的职能与开支责任，可以有效保障预算的有效执行，避免经费的浪费。

2、政策审。即对预算案是否体现政府施政政策保持与政策配合的情况进行审议，提出审议意见。政策审的理论依据是，科目审可能干涉行政机关的预算编制权和执行权，主张摒弃细化审议科目的做法，给予行政机关支用经费的斟酌裁量权，以保障政行为的经济与效率。

笔者认为，预算审议的目的在于显示预算审批程序内在的协调价值和妥协机制，对预算案进行政策审还是科目审，或者兼采政策审与科目审，应当根据特定的社会历史条件而定，绝对区分预算案的政策审与科目审的做法并不可取。因为，预算规模由收支科目构成，政策计划要靠科目经费去实施，如果代议机关明知政府的政策不当，却只对政策本身评头论足，而对相应的科目经费视而不谈，那么，政府仍然可以毫不困难地去实施原有不当的政策。在议事效率不高，民意代表选区利益倾向明显，代议机关组成人员预算专业水平有限，审批机关幕后专业人员不足的情形下，应把预算案的科目审与政策审结合进行，并以科目审为主，以利于国家政务的推行。当代议机关组成人员的民主议政意识较强，预算审议的专业性、规范性可以得到保障，即在立法权强势的情况下，可以仅对预算案进行政策审，以提高审议的效率。

（二）全面审与局部审

理论上，代议机关或其委员会可以对预算案的收入科目与支出科目进行审查或者审议。只有这样，才符合预算审查与审议的原始初衷，才含謎到事前控制行政的目的。但是，由于预算案所列的款项科目极为繁杂，受程序运行时间和专业水平的限制，对所有的收支科目都进行审查，显然是不可能的，因此，预算案审议存在着对所有预算科目逐的全面审与对部分预算科目进行审议的局部审两种模式。

1、全面审。即对预算全案的收入科目和支出科目，不论有无法律规定，均予以审查或者审议。采全面审的目的，在于加强代议机关对政府财务的控制。但是，由于各级政府的预算事项所包容的范围太广，预算全案往往要包括少则几十个，多则数百成千个的预算子案，涉及人员经费、公用经费、专项经费和营业经费的收支，全面审不仅忽视了与预算收支有关的既有法律规定的独立性，而且会浪费代议机关的时间与精力，使代议机关或其委员会不能集中精力对变更或新设的收支科目进行严密的重点审查或者审议。

2、局部审。即对预算案中部分收支科目或者内容给予审查或者审议。对于预算案中具有法律根据的各项财务收支科目，如税收收入、资源出让收入、行政罚没收入，以及法定机构编制内的人员经费支出、公用经费支出，有法律保障的公民基本权支出等，在各该法律、法规修改前，一律承认其有效，而不作重复审查或者审议。对上述科目的当年变更部分，以及上述科目之外的其他收支湘则要逐一加以审查，其中，收入部分或者审议拟变更或者拟新设的收入科目；支出部分重点审议与审议拟新设或变更的支出科目。局部审既可以节省预算案审查或者审议的时间，以便集中精力对重点科目进行审查或者审议；同时，又可以尊重其他有关财政收支法律的规定，使之不至于因预算审查而引发法律的过多修改。但是，局部审的必要前提是，各级政府之间的事权与财权划分应当相对清晰稳定，各级政府的机构、编制、人员、职责应当法定化。否则，预算案的局部审将无所依托，预算案的审查与审议就会流于形式。(www.xing528.com)

（三）合法审与合理审

1、合法审。即对收支科目与预算安排的合法性，以及预算与法律的协调情况所进行的审查或者审议。由于政府的职责是法律赋予的，预算案的安排应当服务于法律的实施和政府的公共事项。因此，对于年度预算案，代议机关或其委员会首先要对预算案编列项目的合法[生进行审查或者审议。法律对预算项目及其支付标准、金额已有明确规定的，预算案应按照法律规定的项目和经费数额予以编列；法律规定了预算项目，但没有明确支付标准的，预算案应当编列项目，并以职责的完成为前提，结合财力的可能合理安排其经费。法律在预算编制完成后审批前，对预算支付义务规定新项目的，政府应就预算案提出修正案，增列预算项目，安排合适的预算经费。预算在执行中因法律的修改而增列预算项目的，应当在执行中提出补充预算案。行政机关未将法律规定的支出项目编进预算，或者将法律没有规定的支出项目编进预算，属于行政机关在预算编制上的违法失职。相反，立法机关将执行法律的预算项目删除，使法律无法执行；或者通过无法律依据的预算项目，使预算的执行将导致违法，则属于立法机关的违法失职。

2、合理审。即对合法的预算收支科目的内涵及经费安排的合理性进行的审查与审议。主要是，对于符合政府供给范围或者法定要求的预算科目，也要根据预算书所列预算数额的说明，验算其所列金额是否合理，是否符合预算增加经济与效率的目标，其预算经费的总体配置功能是否合理或者扭曲，收支之间是否保持平衡或者把握合理的赤字。对于特定计划项目，还需要在成本评估后，着重审查或者审议其合理性。

（四）年度审与跨年审

1、年度审。预算案是政府的年度收支计划，其编列的计划项目和经费科目原则上以年度为限，不应有超越年度开支的项目存在。因此，预算案的审议范围仅限制于预算年度的收支科目，对于已经编列的跨预算年度的预算项目，也只审议需要当年执行的部分|预算制度确立这种规范的目的，在于保障资金使用的效率，避免因预算安排的欠周到、不科学造成的资金浪费，但也存在着欠缺对预算安排的动态规则，无法保持预算项目实施的连续性等不足。

2、跨年审。作为预算年度原则的例外，预算实际工作中经常出现两种超过一年期限的预算项目。（1）在编制年度预算的同时，编制了三年或者五年的滚动项目预算。代议机关在审议年度预算案时，同时要确认超过一年期限的收支计划，即滚动预算。需要明确的是，代议机关确认的跨年度预算，只是年度预算编制时的一种参考，目的在保障预算编制的科学性和施政工作的连续性。至于三年或者五年滚动预算中已经拟列的预算项目，如果确定在某一年度实施，该预算项目{乃然需要在年度预算中予以体现，否则则不生法定预算的效力。（2）在编制年度预算中，统筹考虑了今后若干年预算经费的可能，安排了需要执行一年以上时间才能完成的预算项目。这时的预算案，实际上是确立了一项跨越若干预算年度的预算项目及其总体概算，需要在本预算年度及今后若干个年度预算案中分期继续编列其经费。对这继续经费的审议，应当受项目计划实施进度的约束，不宜脱离项目工作的进度，予以增额或者减额，以提高资金的配置效益，避免预算与法律冲突的产生。

在日本，明治宪法就规定了预算年度原则例外的继续经费。该法第六十八条规定：“根据特殊需要政府可以预先规定年限作为继续费，请求帝国议会赞助。”日本国宪法和初期的预算专门法律却没有规定继续费。1952年，日本在修订财政法时规定了继续经费，日本的《地方自治法》在第二百一十二条有关地方公共团体的预算中，也规定了继续经费制度。不过，日本财政法对继续经费的规定是有一定限制的。表现在：（1）把设立继续费的范围，限定在“国家对工程、制造及其他事业须经数年完成的，在有特别需要时规定经费总额及年度分摊额，事先由国会作出决议（依照预算），根据其决议规定可以分数年支付”，以此承认了继续费制度。⑵把继续费可以支用的年限，限制在“从该会计年度以后的五个年度以内。”°除非国会以预算的程序，通过继续延长其年限决议的。⑶把继续费生效的条件规定为事前经过决议，事后可以重新审议。如财政法第十四条第二项明确规定：“国会在继续费成立后审议会计年度的预算时，并不妨碍对于该继续费的重新审议，这既是立法对继续费滥用的警惕，又解决了继续费制度存在的合宪性问题。

三、预算案审查的组织

不论是采三读会制的英国、美国、德国和印度，还是采一次审议制的日本和法国，预算案的审议过程都会有代议机关内的各种组织的参与。这些组织可以是代议机关中的党团会议、政党组织、常设或者特设的委员会与小组，也可能是诸如论坛之类的非正式组织和诸如立法、预算、图书信息方面的咨询研究机构。不过，委员会始终是代议机关职权行使必不可少的组织。

（一）委员会制度

不论是一院制的国家还是两院制的国家，也无论是院会中心主义的立法机关还是委员会中心主义的代议机关，都会通过健全常设或者临时的专业委员会制度，赋予委员会行使对议案进行审查、辩论、修正并报告结果的职权。因此，代议机关的委员会始终是议会决策的中枢，是利益集团、行政机关和公众等议会外各种势力接触并影响议会及其决策最关键的环节。美国总统威尔逊在一百年前曾说过：“国会召开院会时，只不过是在民众面前走秀，委员会才是国会运作的重心。”这话入木三分地提示了美国的国会委员会在立法决策过程中所扮演的角色，也在某种程度上反映各国代议机关委员会在立法程序中的地位与作用。

1、委员会的功能。代议机关最重要功能在于彰显立法权的存在与作用，委员会的角色设定来自代议机关赋予的责任与使命，是本会议的委任机关。委员会功能体现在：（1）分工职能。即通过设置不同的委员会，对代议机关不同t顿的工作内容进行适当的专业分工，经由委员会对议案的先期审查与过滤，提高全体会议审议议案的效率。（2）专业功能。即通过委员会的工作分工，使各委员会发挥专业所长，对议案内容进行专业审查，去芜存菁，提高品质。政府预算的功能及专业性更需要具有专门知识和工作经验的人员进行事先审查。如果没有事先深入的审查，就把预算案直接交由全体会议审议，那么只能是浪费时间，议而不决，或者决而不力。

2、委员会的种类。早期的委员会多是因议程需要而临时设立，依议程的结束而自动解散的。但是，代议机关的委员会制度发展到现在，专业咨询作用和工作分工价值不断加强，成为政治制度运行中不可或缺的一个因素。现行各国代议机关的委员会种类主要有：（1）常设委员会，主要是专业委员会，负责对法案或者议案进行经常性的审查。⑵特种委员会，如代议机关中的程序委员会、纪律委员会和修宪委员会等，主要负责会议程序的安排和其它特定问题的审查。⑶非常设委员会，包括为处理临时或专门性问麵设立调查委员会，需要两院就有关共同决定的问题成立的联席（协商）委员会，以及旨在拟定一个能为双方所共同接受的议案调解委员会等。

3、委员会的组织。委员会由委员、负责委员和协助委员会运作的幕僚三种要素构成。委员会的组成方式概括起来有三种：（1）自由登记方式。这种方式可以淡化党团对委员会的支配权力，体现了一定的形式公平性。但不利于形成委员会的专业性。（2）依政党比例分配名额。这种组成方式便于将利益团体的代表集中到特定委员会，并为特定利益集团而发言，把本会次的矛盾提前为委员会内的矛盾，减少全会失败的可能。（3）选举或者任命产生。这种组成方式体现了委员的代表性，但淡化了委员的专业要求。

为了便于委员会工作的开展，在设置委员会规则时，一般要确定一人或者数人为委员会的负责人，负责召集会议、决定议程，并将审查情况向本会议作报告。

（二）预算审查的委员会

预算审批权作为各国议会的重要职权之一，委员会的把关和辅助显得更为需要。因此，各国立法机关都为预算工作设立了常设或者临时的委员会，如财政委员会、预算委员会、廳兑委员会、筹款委员会、收入委员会、拨款委员会、账目委员会、财务委员会、财经委员会等等。具体到不同的国家和地区，有的代议机关常设专门委员会，负责对财政法案进行经常性的审查；有的只设立临时委员会，以应对议程运行的需要。有时两院还要成立联席委员会、协商委员会或者全院委员会，以协商决定一个共同可以接受的方案等。委员会经由代议机关的交付程序，取得全体会议的委托，承担预算案的审查工作。预算审查常设委员会的形态是：（1）设立多个专业委员会，分别对预算案的不同内容进行审查。（2）设立多个专业委员会，对预算案的不同内容分别进行初步审查，而后由一个常设的专业委员会进行综合审查。（3）设立一个专门委员会，在专门委员会之下设立若干个专业审查小组进行审查。如在美国，国会的预算委员会要分成十三小组对拨款法案进行细腻的听证；在德国，联邦预算案于一读会经由联邦财政部长提出报告后，即交给由各种政党的党团工作小组所推荐的报告人组成的预算委员会加以审查，报告人在实际讨论中彼此地位相等，可以平等地取得各该部门的相关资料，并进行理性分析，一读完成后，即将预算案交付一个委员会或者数个委员会审查，涉及面比较大的预算案，经过审查委员会的提议或者程序委员会的提议，也可以组成联席委员会进行审查。

我国预算法规定预算案审查与审议程序包括：（1）对预算案主要内容的初步审查。主要是在各级人民代表大会召开前，由设区的市人民代表大会设立的专门委员会或者其常务委员会主任会议指定的工作委员会，不设区的市、县（区、旗），由人大常委会负责对政府编制的预算案的主要内容进行初步的审查，并将初步审查意见印发人大代表。（2）人民代表大会会议对预算案的审议。主要是通过分代表团或者代表小组，也有的地方人大组成预算专业审议小组，对预算案或其部门预算子案进行审议，提出意见。（3）预算审查专门委员会的审查结果。主要是对代表们在审议中对预算案提出的各种意见进行审查，提出采纳、部分采纳、不予采纳或者暂不予采纳的结论及理由，形成审查结果报告，经主席团同意后，将审查结果报告人民代表大会。

（三）预算审查的辅助机构和幕僚人员

因为预算工作的专业性强，情况复杂，在委员会之下，往往还会专门设立各种的预算助理机构，以辅助委员会的工作。有的国家于国会之内设置阵容强大的研究咨询机构和其它辅助性的工作机构，如美国国会的会计管理总局设立于1921年，1933年时已有顾问5000多人，其职责主要是负责审查联邦行政机关的财务支出情况，协助国会有效行使预算权；设立政府部门的财务会计总则，提供财务方面的法律咨询，处理对政府滥用经费的指控；应国会的要求进行调查研究，监督国防部使用经费的情况，揭露采购国防产品中的舞弊行为。美国国会的预算局创建于1974年，1993年时已有雇员2000余人，其主要职责是评价不同支出方案的经济后果，对各种政策草案的成本提出意见，使国会在辩论总统报告和经济政策时，有独立可靠的信息来源。在我国，台湾地区的“立法院”就专门设立了服务于预算审查工作的预算咨询中心，并聘用若干专业人员提供咨询服务。