我国预算制度的立法回顾

一、民国时期的预算制度立法

（一）民国行宪中的预算制度变迁

1、宪法大纲与十九信条。清光绪年间，宪政编查馆考察各国宪政后，曾拟就并提交了“宪法大纲”。宪法大纲虽然只有二十三项，却规定了许多预算条款。如大纲赋予清皇帝的财政大权包括：（1）财政紧急权。如大纲第十二项规定：“在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必须之财用，惟至次年会期（9-11月），须交议会协议。”（2）皇室经费自主权。即第十三项规定的：“皇室经费，应由君上制定常额，自国库提取，议院不得置议。”清代资政院作为我国旧时立法机关的雏形，由钦定议员和民选议员组成，具有“……议决国家预算、决算、税法与公债之权。但须‘请旨裁夺’，见之实施。”资政院议决的《十九信条》，确立了先有预算后有支出的预算原则。《十九信条》的第十四条规定：“本年度之预算，未经国会议决，不得适用前年度预算；又预算案内规定之岁出，预算案所无者，不得为非常财政之处分。”即使是皇室经费，《十九信条》的第十五条也明确规定：“皇室经费之制定及增减，依国会之议决。”可见，皇室经费“议院不得置议”的特权也不复存在。

2、临时政府组织大纲。辛亥革命发生后，南方各省代表联合会于1911年10月10日在武昌召开第一次会议，议决通过了《临时政府组织大纲》共二十一条。依据“组织大纲”的规定，1912年1月28日成立了一院制的参议院，并由参议员实际上也是全院委员，组成常任委员会及特别委员会，负责包括审议财政议案在内的重要事项。根据“组织大纲”的规定，财政及其他重大议案须经参议院三读程序才能议决，除非有政府的提案要求或者议长、议员的提议，且得到了多数人的同意，才可以省略三读程序。“组织大纲”特别就参议员公费及旅费，参议院议长、副议长的津贴费，参议院秘书厅经费及守卫经费，以及参议院的杂费及预备费，等等作了四个款目的规定。

3、临时约法。1912年3月11日，参议院公布了《临时约法》，接着又根据《临时约法》的规定改选了参议院。《临时约法》第十九条规定的参议院的预算职权是：（1）“议决临时政府之预算、决算，调查临时政府之出纳”；（2）“议决全国税法……”；（3）“议决公债之募集，及国库有负担之契约”等三项职权。根据《临时约法》第五十三条的规定，参议院于1912年9月25日公布各省第一届议会组成的议员名额表，同时规定了省议会的十二项职权。其中涉及预算制度的有五项，即：第（2）项“议决本省预算及决算”的职权，第（3）项“议决省税及使用费、规费的征收……”的职权，第（4）项“议决省债之募集，及省库有负担之契约”的职权，第（5）项“议决本省财产及营造物之处分及买入”的职权，第（6）项“议决本省财产及营造物的管理办法”的职权。新国会组织法通过后，遵循原议院法的规定，参议院共设立13（股）个常设委员会，其中财政股审查委员15人，预算股审查委员23人，决算股审查委员11人，审计股审查委员5人。众议院也设常设委员会13个，其中预算委员49人，决算委员49人，财政委员25人，审计委员15人。国会的职权中共有七项是两院各自拥有的职权，其余各项包括法律案、财政案、弹劾案及其他承诺事件的议定，必须以两院的一致意见为成立的前提，只是预算、决算案应先经过众议院的议决同意。

4、中华民国宪法。1923年颁布的《中华民国宪法》，规定了有关国会的职权二十六项，与此前《临时约法》规定的参议院职权相似。只是这时的国会是两院制，临时约法时参议院（实为民国议会）的预算职权已为两院所共享且几乎平等。《中华民国宪法》赋予国会有关预算的职权有四项。其中，宪法第一百一十一条的第五项规定：“议定募集国债及缔结增加国库负担之契约。”第一百一十条的第六项规定：“议定直接有关国民负担，惟众议院有先议权之财政案。”第一百一十二条的第七项规定：“议定预算案惟先由众议院议决，参议院修正或否决，须求同意。如不同意，原议决的预算案即为预算。”第一百一十四条、一百一十八条和第一百二十条的第十二项规定了“众议院追认或否认预备费之支出及财政紧急处分，并可以否决决算案”。在国会的二十六项职权中，财政权多属于众议院，监督权多属于参议院。

（二）民国时期的预算专门立法

民国时期的预算立法大约经历了三个时期。—是萌芽时期，即国民政府定都南京以前的1911-1927年间。二是整理时期，即南京国民政府成立到预算法公布前的1927-1937年间。三是法制时期，即预算法公布后至解放前的1937-1949年间。预算法演进的三个阶段具体情况是：

第一，萌芽时期（1911年-1927年）。我国至清季预备立宪，即试办各省预算。宣统二年（1910），度支部拟订的度支部订定《预算例言》二十一条，并附以表册，通行京城内外的各衙门，并依式填报。这一年秋，该部编制了《宣统三年总预算书》，提交资政院议决颁行，是我国办理预算的开始。我国专门预算法规的制订，始于民国三年，即1914年10月2日公布的会计法。该法的第二章名为预算，共五条（第六条至第十条），分别规定了预算程序、预算结构、预备经费以及政府的发债等制度。该章第六条规定：“岁入岁出总预算，应于上年度提交立法院”，第七条规定“岁入岁出总预算，分经常临时二门”，第八条规定：“预算中应设第一及第二预备金”，第九条规定：“支用预备金，须于次年度立法院开会时求其承诺”，第十条规定：“政府于必要时，得发行短期国库券。”这是我国最早的预算立法。

第二，整理时期（1927年-1937年）。南京国民政府成立后，为了实施预算制度，财政部把编制预算作为整理财政的首要任务，很快就拟定了《十六年度预算编案例言》十一条，于1927年7月13日以国民政府令颁布施行。1928年，财政部又拟就了会计法草案，其中的第二章仍为预算，但内容增加到八条。1930年2月26日，国民政府颁布《十九年度试办预算章程》共四章五十条。1931年10月，新设立的主计处将《十九年度试办预算章程》加以修改，由国民政府于1931年11月2日以《预算章程》及《办理预算收支分类标准》颁行。其中，《预算章程》共四章十一节六十四条，第一章为通则，内分纲要、编制和计算三节；第二章为国家预算，内分编审的程序及时期、预备费、预算执行和预算未成立时的救济等四节；第三章为地方预算，内分四节，各节名称同第二章；第四章为附则。内容比试办预算章程的规定更为详细周密。

1932年4月，当时的立法委员卫挺生、陈长衡、王用宾、冯兆异和黄序鸩起草了《主计法第一编预算草案》，拟文提会公决。预算立法案的要点是：（一）中央及地方预算每一会计年度办理一次。这一规定延续了《国民政府十九年度试办预算章程》的有关规定。（二）预算年度每年七月一日开始，这条规定也延续试办预算章程第二条的规定。（三）各机关的分预算及分概算，由其机关办理岁计事务的人员，在其所在机关长官的指挥依法办理。政府的总预算及总概算，由主计处负责办理。此条规定延续了已经实施的《国民政府主计处组织法》第一、六、十二、十三条的规定。（四）岁计局对于总概算及总预算的数额，各机关办理岁计事务人员对于各机关的分概算及分预算各数额，应签注意见，说明应修正的数额。这也是主计处组织法第六条第九款的规定。（五）国民政府及五院各概算的概数，及国民政府全民总概算的总数，均由国民政府委员会核定。（六）国民政府编定预算（此点是根据《中华民国训政时期约法》第七十条的规定）。（七）预算案由行政院会议议决，提出于立法院（此点根据《国民政府组织法》第二十四条第二款）。（八）预算案由立法院议决（同上第二十七规定）。（九）中央审定各省及直隶于行政院之市的预算，省审定县及隶属于省的市级预算，保持与现行《国民政府监督地方财政暂行法》的规定相衔接。（十）订定含有专卖及特许性质的契约，经营专卖或独占事业，征收赋税捐税或其他有强制性的收入，都需要依法办理。

提请审议请求书的内容是：“查本院自成立以来，财政委员会曾经设计编定各种重要的财政法律，其一部分计划，已次第实现。惟已经通过之各种财政法律，多系组织法性质，非另定程序法，各关系机关难以行使职权。而主计制度，事属新兴，整顿财政，更为基本，尤非制定程序法不可。挺生等为应此切急需要，因起草主计法典，内分预算、统计、会计、决算四篇。兹主计法第一篇预算，已起草完成，谨依本院组织法第二十二条之规定，将该草案一百一十条清缮成册，请编入议程，提交大会公决。”

当时的立法院第一百八十三次会议讨论了这一草案，之后又将草案交付财政委员会会同罗鼎、史尚宽、刘克俊、黄右昌、郗朝俊、蔡琼、程中行、史维焕、朱和中等委员审查。财政委员会经过十多次的审查讨论，按照多数委员的意见，决定将法典形式的《主计法》按篇拆分为若干单行法。其中第一篇的预算内容相应改为《预算法》，立法要点增修为十二项。主要是：（一）各级政府预算，每一会计年度办理一次，以延续国民政府21年11月公布的《预算章程》的有关规定。（二）预算年度每年七月一日开始，至次年六月三十日止，以延续《预算章程》第三条的规定。（三）年度预算中属于中央收支的，称国家预算；属于省及省以下各级政府收支的，称各级地方预算。国家及地方预算各分为：（1）总预算；（2）机关别预算；（3）基金别分预算。预算各按其性质分为经常、临时两门。（四）国家预算由国民政府编定公布，以延续临时约法第七十条的规定。（五）机关别及基金别分概算、分预算，均由驻在机关办理岁计事务的人员，在该机关主管长官的指挥下依法办理；政府的总预算及总概算，由主计处岁计局办理，以延续《国民政府主计处组织法》第一、六、十二、十三条的规定。（六）主计处岁计局对于总概算及总预算的各数额，各机关办理岁计事务人员对于机关别、基金别的分概算、分预算的各数额，均要签注意见，并说明应修正的数额，以延续主计处组织法第六条第九款的规定。（七）国民政府主计处编成年度总概算书，附具说明，提请国民政府委员会核定。（八）各机关依核定的概算数，编制各类分预算，送交主计处汇总成总预算案，呈请国民政府交行政院提出于立法院。（九）预算案由立法院议决。（十）各机关各类分概算，应于每年度开始八个月以前送达主管汇编机关;总概算案应于每年度开始六个月以前核定；总预算案应于每年度开始三个月以前提出立法院；议决总预算案，应于每年度开始15日前公布。（十一）各省及直隶于行政院的市的预算，由中央审定；各县及隶属于省的市的预算，由各省审定。（十二）分预算可以设总额1%至2%的预备费，总预算可以设3%-5%的预备费。

立法院经过一读、委员会审查和二读会后，对修正案进行逐条讨论，省略三读程序通过了预算法全案，国民政府于1932年9月24日公布了预算法。这是一部府较为完备的预算单行法，共九章九十六条，附件十一种，各章依次是通则、预算的筹划、概算的编拟及核定、预算的拟定及核定、预算的审议、预算的执行、追加预算及非常预算、地方预算及附则。不过，预算法第九十六条规定的施行日期却要“以命令定之”。

第三，法制时期（1937年-1949年）。由于1932年9月24日公布的《预算法》，没有直接规定施行的日期，实际上形成了法律搁置，没有交付施行。此后，立法院经征集各机关意见，提出修正稿，经原起草委员会与各机关主管人员多次研究重订，形成修正预算法，于1937年4月27日由南京国民政府公布，全文修改为八章八十九条，附件二种。修订后的预算法除合并了第二章与第三章的规定之外，其余章节并无变化，生效日期也确定为1938年1月1日。南京国民政府还于1938年9月23日公布了预算法施行细则共六十二条，使预算法的体系更臻完整。后因抗日战争持续，制定1940年的政府预算时，才按预算法规定的程序进行。

1942年9月10日，国民政府修正了预算科目实例，内分某机关岁入来源别预算科目实例、某机关岁出用途别预算科目实例、国家岁入来源别预算科目实例及国家岁出政事别预算科目实例。为了应对形势的变化，国民政府于1943年7月15日颁布了《战时国家总预算编审办法》十六条。同年7月23日，又颁布了《战时营业预算编审办法》共九条，以及《战时县市预算编审办法》共十五条。

1948年5月27日，国民政府的预算法再度修正公布，全文缩减为六章六十四条，即第一章通则、第二章预算的筹划拟编及核定、第三章预算的审议、第四章预算的执行、第五章追加预算及特别预算，第六章为附则。

由于预算法制尚处于萌芽状态，预算即使交付立法机构审查，也大都原案通过，预算执行效果也可想而知。

（三）民国时期的决算专门立法

民国决算法律制度的演进过程与预算法的演进过程比较相近，大约可以分为三个阶段：

第一，萌芽时期（1911年-1927年）。民国元年，当时的财政部曾制定了“办理临时决算例言”五款，1914年10月又制定了“元二两年度决算办法”共七条。当年10月2日，《中华民国会计法》公布，其中的第五章即为决算章，但总共只有二条。此后，直到国民政府成立，都没有颁行有关决算的法规。

第二，整理时期（1927年-1938年）。国民政府成立以后，为了统一会计规则，于1927年7月28日公布了会计则例，1928年3月略加修改后，设立专章规定了会计报告的编制事宜。同时，拟订了“决算章程”二十三条，明确规定了决算由财政部编制。1928年的会计法草案中，第五章也专门规定了决算制度，但只有三条。1930年，国民政府在颁布预算章程时，同时颁行编制决算的章程十六条。1932年冬，决算章程又与预算章程同时修订，称“暂行决算章程”，共五章二十三条，各章依次为通则、编制方法、国家决算编审的程序及时期、地方决算编审的程序及方法、附则等。自国民政府成立后到1938年8月9日决算法公布之前，有关决算的规定或散见于其他法规章程之中，或仅有法令的规定，尚无决算单行法。

第三，法制时期（1938年-1949年）。1937年的预算法公布以后，国民政府又于1938年8月9日公布了决算法，定于1941年1月1日起施行，以保持与预算法实施时间的统一。决算法共分四章三十二条，各章依次为通则、决算编造、决算审核、附则等。这是我国第一部决算单行立法，也从法律上确立了决算体制。决算法公布后，为配合所谓宪法的实施及预算法的修正，1948年5月27日，决算法又与预算法同时修正公布，同时施行。修订后的决算法共四章二十九条，较前减少三条，其中第一章为通则、第二章决算的编造、第三章决算的审核、第四章为附则。(www.xing528.com)

（四）民国时期的地方财政监督立法

民国时期对地方财政监督的立法，始于1928年冬天召开的全国财政会议。这次会议的第三次大会议决由财政部负责拟定监督地方财政的法案。财政部很快拟就了《监督地方财政条例草案》，并附立法理由书。理由书大致是：“考之环球各国，法兰西为共和先进，中央虽然予地方自治团体以莫大的权力，但于地方财政，仍然由中央加以严密之监督。英伦三岛财政部对于各级地方财政，初虽放任，近亦负指示监督之责。环顾我邦，内外财政，经纬万端，全局统筹，宜循转辙。……而中央对于地方财政，必须加以综核之重要理由，可析为下列之四者：一是明瞭各地财政；二是统计全部财政；三是实行内外合作；四是解决内外纠纷。”经过行政院提经第11次会议议决通过后，国民政府将此案提交立法院。立法院于1929年2月提交第十一次会议议决后，交付财政委员会会同经济委员会审查。

两个委员会的审查结果认为，中央政府确有监督地方财政的必要性，表现在：（1）地方税权问题。即中央对地方税的开征与停征应有监督权，以限制地方随意新创或者举办新税，命令地方及时废除应废的税种、税目，以免地方擅自设立苛捐杂税。（2）地方发债权问题。即中央对地方政府可否发行债券，发行何种债券，须有监督权，以统一发行公债的一般标准，体现公债的政策导向，以免地方滥发新债。（3）地方支出规模问题。中央对地方预算的支出规模应有监督权。如果急进的地方行政长官，过量创办地方新政，使地方负担太重，人民不胜其任，中央应可予以限制。如果是落后的地方行政长官，遇有地方应办之事，因循不办，中央应可督促进行。

审查结果还对草案提出了四点修正意见。（1）主张中央与地方财政权限采均权制度，凡全国一致的，归中央；因地制宜的收入，归地方。在这一原则下，各级地方政府在其范围内，可以进行全权处理。而原案的缺点是中央财政过于集权。倘若照原案实施，地方可以自行处理的财政事项不多。所以，修正案在肯定中央有监督地方财政必要性的同时，授予地方自行处理地方财政的一定权力。（2）按照《国民政府组织法》的规定，预算案应归立法院议决。所以，本修正案虽然把预算的审核权划归财政部，但预算案的议决权仍然归立法院。（3）原案第六条和第八条的规定，形成了对各级地方政府所办公共企业或事业的不当干涉，超过了监督地方财政的范围。因为，企业或实业有无浪费现象，应归监察院监督，不属于本条例的调整范围，所以删除。（4）鉴于当时中央与地方，以及地方各级政府之间的财政关系尚未完全确定，监督地方财政的条例必须等将来再行制定，所以本案改为暂行条例。

立法院第十六次会议将该审查修正案提付二读，标题修正为《国民政府监督地方财政暂行法》。修正通过第一条，删去第二、六、七、九条，原第三、四、五、八条除依次递改外，大致无异议通过。原第十条改为第六条后修正通过。二读完毕，主席咨询省略三读程序，将全案交付表决，大多数委员赞成，并通过了暂行法，于1929年4月8日公布。暂行法全文共六条，规定了省及特别市编制的预算、决算，新设税目、提高税率，以及募集公债的，应呈报财政部审核、立法院议决或者监察院查核；县及普通市编制的预算、决算，以及增加税种税额或者募集公债的，则应当呈交财政厅审核、省政府议决，或者转呈备案。

暂行法施行三年后，由于情况发生了变迁：一是主计处已经成立，全国预算决算审核由财政部移交主计处，原暂行法规定的程序及与之抵触的条款均应分别删订。二是原有制度虽然规定了地方政府新辟税源的法定程序，但执行中却曲解法令，巧立名目，人民多次申请制止。所以，需要在暂行法之内严加限制，以杜绝越轨行为的再次发生。三是《约法》颁布后，约法明确规定地方课税应以法律划分确定，暂行法应根据《约法》列为专条。四是应在暂行法中补充规定，各地方财政的盈亏及收支状况，应由各省、市依权限报财政部，以便统一规划整理。1932年8月，财政部起草了暂行法的修正草案，呈请行政院转咨立法院审议。

行政院在审查过程中，制定了五项修正原则：一是各级地方的财政监督，除法律另有规定外，其财政行政的监督机关为财政部。二是各省及隶属于行政院的各市，新设税目、增高税率、发行公债，应依法令的规定。三是各省、市、县不得举办有《约法》第六十二条规定各项弊害的捐税。四是中央与地方课税的划分，应依《约法》第六十一条的规定，由法律规定。五是各省、市、县的财政情形及收支状况，除依法报告各监督机关之外，应分别报请财政部查核。这一修正案由立法院第二百零一次会议二读通过。

二、新中国预算制度立法的概述

（一）四部宪法对预算制度的规定

1949年9月全国人民政治协商会议第一次全体会议，选举产生了中央人民政府委员会和政务院，通过了具有临时宪法性质的《中华人民共和国共同纲领》。共同纲领明确新中国要“建立预算制度，划分中央与地方的财政范围”。新中国成立后，毛泽东同志曾经言简意赅地指明了预算与国家政策、政府活动的紧密联系。1949年12月2日，毛泽东在中央人民政府委员会第四次会议的讲话中说：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”从1954年新中国的第一部宪法诞生起，先后四部宪法都对预算制度作了制定。

1、1954年宪法。1954年宪法有关预算制度的条文包括：（1）第二十七条关于全国人民代表大会职权（十四项）的第（十）项规定，即：“审查和批准国家的预算和决算。”（2）第三十四条关于全国人民代表大会“设立民族委员会、法案委员会、预算委员会……”的规定。（3）第四十九条关于国务院职权的第（七）项规定，即：“执行国民经济计划和国家预算。”（4）第五十八条关于地方各级人民代表大会在本行政区域内的职权规定，即“……审查和批准地方的预算和决算。”第七十条第二款有关民族自治地区自治财政权的规定，即：“自治区、自治州、自治县的自治机关依照法律规定的权限管理本地方的财政。”1954年的地方组织法是我国第一部具体规定地方各级人民代表大会性质、组成、任期、职权以及议事程序等方面内容的基本法律。这一法律的第六条规定了地方各级人民代表大会可以在本行政区域内行使职权的第（四）项规定：“审查和批准预算和决算”。此外，一届全国人大及其常委会还决议通过了《国家经济建设公债条例》，通过了关于《国家预算决算暂行条例》等继续有效的决议等。

2、1975年宪法。1975年宪法对全国人民代表大会职权的规定没有采取分项列举的方式，全国人大审查批准政府预算的职权与全国人大的其他职权，都规定在第十七条之中，即：“……批准国民经济计划、国家预算和决算”。宪法第二十条则增加了国务院有编制政府预算草案职权的规定，即“……制定和执行国民经济计划和国家预算”。宪法第二十三条则规定了地方各级人民代表大会和它产生的地方各级革命委员会在本地区内，具有“审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算”的职权。

3、1978年宪法。1978年宪法第二十二条分项规定了全国人民代表大会的职权。这一条的第十项规定了全国人民代表大会的预算审查批准职权，即：“审查和批准国民经济计划、国家的预算和决算”。宪法第三十二条第（五）项把“编制和执行国民经济计划和国家预算”规定为国务院行使的职权。1979年制定的地方组织法第七条第（二）项规定了地方各级人民代表大会具有“审查和批准本行政区域的国民经济计划和预算、决算”的职权。1979年7月，根据宪法修改的决议和地方组织法关于县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会的规定，为适应这一需要，地方组织法第二十八条第（四）项规定了县级以上地方人大常委会的预算职权是：“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域国民经济计划和预算的部分变更”。这是我国法律对地方预算执行变更制度的第一次规定。

4、1982年宪法。《中华人民共和国宪法》第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”；第六十二条规定了全国人民代表大会的十五项职权，其中第（十）项职权为“审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”；第六十七条规定“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中必须作的部分调整方案”；第八十九条规定了国务院行使“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”的职权；第九十一条规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门及地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督”；第九十九条规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”；第一百一十七条规定“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用”；第一百二十二条第一款规定“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业”。与前几部宪法相比，1982年宪法对预算制度的规定有一些明显的变化：一是增加“预算执行情况的报告”为各级人大审查批准的对象。二是删除了各级人大对决算进行审查批准的规定。三是规定了预算收支的审计制度。到目前为止，1982年宪法已经数次修改，但都没有涉及预算制度方面的规定。

（二）新中国的预算单行立法

1、《国家预算决算暂行条例》及《国家预算管理条例》。建国以后，中央人民政府政务院第九十四次会议，于1951年7月20日通过并公布《国家预算决算暂行条例》，对政府概算、预算和决算的定义，预算决算的分类、组成体系，预算的编制、核定、执行，以及决算的编造和审定等，都做了具体的规定。尽管此后的四十年间，我国先后制定了四部宪法，但国家预算制度的单行立法却一直没有实现，这个暂行条例一直沿用了四十年。为了解决预算管理权责不明、预算审核不严格、预算执行不认真以及预算监督不力等问题，1991年10月，国务院发布了《国家预算管理条例》，在规范预算行为、加强预算管理、严肃财经纪律方面作了一些规定，同时废止了1951年的《预算决算暂行条例》。但是由于该条例是一个行政法规，在权责问题上只能规定各级人民政府、各主管部门以及各单位的预算管理职权，不可能规定各级权力机关的预算管理职权及其对政府预算行为的监督和制约，从而在一定程度上弱化了预算的约束力，没有从根本上解决预算管理软化的问题。同时，由于该条例是在党的十四大确立建立社会主义市场经济体制之前制定的，大部分条款还受到计划经济体制的影响。

2、预算法及其实施条例。党的十四大以后，随着社会主义市场经济体制的建立，预算制度建设在更高层次上得到了重视。为强化预算的分配和监督职能，加强宏观调控和对预算的管理，保障经济和社会的健康发展，在总结预算单行条例实施的基础上，1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，从1995年1月1日起施行，同时废止了1991年国务院发布实施的《国家预算管理条例》。这是我国建国以来颁布的第一部预算单行法，标志着我国的预算管理工作在法制化、规范化、科学化的轨道上又迈出了重要的一步。预算法的主要内容是：（1）明确了各级人大的预算管理职权。（2）明确了我国预算的组成。即我国预算分为中央政府预算和地方政府预算。（3）理顺了政府预算编制、审批、执行、调整、监督和决算的程序。（4）确定了分税制的预算管理体制。1995年11月，国务院又颁布了《中华人民共和国预算法实施条例》和《中央预算执行情况审计监督办法》。

3、收支划分和预算外资金管理规定。政府之间的收支划分制度，是预算制度的重要内容，绝大多数国家的宪法把财政收支划分的职权，揽在民意机关的名下。我国的财政收支划分还没有上升到立法的层面来考虑。实际工作中，财政收支划分往往被财政体制所替代，一般由行政机关决定。即使在现行的预算法中，全国人大也把财政收支划分的职权授予国务院行使。为此，国务院于1994年1月下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，改革原有的地方财政包干体制，明确事权划分，界定各级财政的支出范围；统一划分税种，建立中央税收和地方税收体系；逐步实施较为规范的税收返还和转移支付制度，健全和强化了预算约束。至于预算外资金管理立法，我国的预算法仅在附则中，规定了各级人民代表大会对其监督的职权。此前的预算外资金管理，主要依据1986年国务院下发的《关于加强预算外资金管理的通知》和《关于批转财政部等部门清理检查预算外资金意见的通知》。同年9月，国务院发布并实施了《关于加强预算外资金管理的决定》，为预算外资金管理提供了依据。与之相适应，财政部也于1996年先后制定了《预算外资金管理办法》、《关于加强乡镇预算外资金管理的通知》、《关于印发中央预算外资金财政专户管理暂行办法的通知》等文件，逐步加强了预算外资金的管理。

4、预算审查监督的单行立法。1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，提出编制部门预算和单位预算的要求，对报送全国人大审查批准的预算草案的内容和时间也作了明确规定。决定第一次明确要求政府提交人大审查的政府预算收支总表要做到：“科目列到类、重要的列到款”；对于重要预算科目，如“中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障科目预算资金的调减，须经全国人民代表大会常务委员会审查和批准”。决定还针对预算监督的突出问题，规定了审查监督的办法。决定是全国人大常委会改进和加强预算审查监督的主要依据。2000年12月，国务院下发了该决定的贯彻意见。

5、有关预算、决算的年度决议。近些年来，全国人大及其常委会在批准政府年度预算、决算草案的决议中，常常附带提出了对预算编制、预算执行和预算管理的一些要求。如1999年6月，全国人大常委会在批准1998年中央决算的决议中，要求国务院切实加强预算管理制度的改革，改进预算编制办法。同时要求国务院将二十九个所属部门2001年的预算草案提交全国人大审议，并提出对部门决算实行审计和审计长审签的要求。实践证明，2000年中央预算的编制比往年提前了两个月，九届全国人大三次会议审议的预算案已经包括中央4个试点编制单位的部门预算。2000年8月，国务院向全国人大常委会提出了增发五百亿元国债用于增加固定资产投入和2000年中央预算调整方案的议案。全国人大财经委在议案的审查报告中，建议全国人大常委会批准国务院的方案，并针对国债安排使用中的问题，提出了控制开发项目、制止不合理的重复建设等建议。2001年6月，全国人大常委会关于批准2000年中央决算的决议中，又对国务院提出了“切实加强财政投资项目的监管，……确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金按时足额发放……”的要求。这种附带实体规范的预决算决议，在地方人大及其常委会的工作实践中也存在。如2001年河南省人民代表大会关于批准预算的决议中就提出：“改进省级决算编制工作，积极推进国库集中支付和政府采购制度的改革。……妥善解决干部教师的工资发放。”这些决议内容，在某种程度上具有规范预算行为的法属性。

6、预算制度的地方立法。随着预算法的实施，特别是《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的颁行，地方各级人大及其常委会也加强了预算审查监督的建章立制工作。据不完全统计，自1998年以来，中国已有28个省、自治区、直辖市制定了预算审查监督的条例或者决定，超过十个省制定了预算外资金监督管理的条例。没有立法权的一些地方人大常委会也根据工作实际，制定了关于预算审查监督的决定或者规则，从而大大推进了我国的预算法律制度建设。

此外，无论是全国人大及其常委会的立法，还是地方立法，都规定了不少有关政府收支规范的预算条款。一些配合政府预算法律制度实施的规定，如有关会计核算、金库管理、国家债务管理、国有资产管理、审计的法律、法规，也相继续实施。这些都对我国预算法律制度的完善，起到了积极的作用。