预算权的法律配置-《预算法律制度论》

一、预算权及其分工配置

（一）预算是权力的体现权力对应于power—词，意指“能力”，表明对一定事物或一定行为的支配性。我国的学者认为，权力是一方凭借其所能控制和支配、同时又是对方必需的某些公共资源和价值，而单方面确认和改变法律关系、控制和支配他人财产或人身的能量和能力。从这个意义上说，公共资源和价值既是权力的对象，又是权力的载体，同时也是衡量权力大小的量角器。政府预算形式上表现为一个与政府基金收支相关联的表式，本质上却隐含着政府强制征集、支配公共财政资源，并对政府支出的优先顺序进行配置的决策过程。因此，政府预算的成立过程，实际上就是国家政治权力的运行过程。为了使政府预算的有效运行有个良好的制度基础，并确保政府预算决策所需的透明度，必须设计好政府预算权力合理分工与有效行使的制度框架。

（二）预算权的分工配置所谓权力分工，是指按照一定的标准和原则，对不同的国家机关所享有的职权范围及权力限度进行法律上的界定，以保证各个国家机关既能各司其职又相互配合。权力分工作为历史发展的必然产物和政治文明的标志，其实质在于对权力进行分散配置并加以限制，从而积极打造有限政府、守法政府和责任政府。

政府预算的权力包括预算编制权、审查批准权、执行与调整权、决算核销权，以及执行的审计监督权。这些权力不能由几级政府中的某一级，或者同一级政府中的某个人、某一机构所垄断。这是公共财政原理的一个核心命题，更是政府预算制度设计必须解决的一个基本理论问题。预算分权就是通过在国家政治权力机构之间，以及其与各预算单位之间合理配置预算权，从而实现两个基本目标：一是要形成一种财政分权结构，以有效地制约权力，防止滥用权力；二是要形成一种相互制衡与协调的运行机制，以实现预算的目标。在现代政府预算体系中，预算权是沿着两条路径进行配置的：一是纵向配置，即收支在各级政府之间的划分；二是横向配置，即预算权在政府各有关机构之间进行划分。

二、预算权的横向配置

（一）权力的横向配置

权力的横向配置，即处于同一层次的国家机关之间的权力划分。早在古希腊时代，亚里士多德就将国家职能分为议事、行政、审判三个方面，并将之确定为一切政体必备的三个要素。在资产阶级革命时期，英国的启蒙思想家洛克在其《政府论》下篇中，把国家权力分为立法权、执行权和联盟权三种；法国的孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中把国家权力分为立法权、有关国际法事务的行政权和有关民事法规事务的司法权。孟氏不仅提示了较科学的政治分权理论，而且还提到了权力的制衡。在“三权分立制衡”理论的指导下，资产阶级国家建立了自己的政治体制，其中尤以美国的三权分立制衡最为典型。我国现行宪法也规定了国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关各自的权限范围，并规定其成员不得互相混淆，体现了权力分工理论在实践中的应用。不过，与西方国家不同的是，我国的政治构架中的各个国家机关之间并非都是独立的关系，有些是从属与分工并存的关系。具体地说，人民代表大会是国家权力机关，行使最高国家权力；国家的行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督。行政、审判、检察机关之间则是彼此分工制约的关系。

（二）预算权的横向配置

预算权的横向配置，就是有效地将预算权在立法机构、行政机关、司法机关、政府财政职能部门和财政职能部门内部各组织机构之间进行分配，以形成一个相互制约的运作系统。预算权的横向配置主要是设计好预算成立的主要程序，并在不同的环节设置各种职能不同的组织机构来行使预算权力。目的是为了实现政府预算工作在职责分工的基础上，建立权力、利益与责任的联系机制，从而形成一种预算责任制。从主要国家或者地区的预算分权制度来看，预算编制权和预算执行权一般由行政机关行使；预算审批权、预算执行监督权和决算审批权，一般由立法机关所有；预算执行审计权，则有归属于立法机关、独立的审计机关或者司法机关等各种模式，个别国家的审计权仍然由行政机关控制。通过宪法或者专门的立法来规范预算程序及其各个组织机构的职责权限，既是这些组织机构有效发挥作用的基础和前提条件，也是评价预算权配置效果的一个重要方面。

预算权在立法、行政、司法机关科学配置后，在特定机关的内部还需要进行再分工。此种分工也包括纵、横两个方面的权限划分。如预算编制权在行政首长与预算主办机关、各预算部门之间的配置，预算审批权在议会两院之间、议会与其委员会之间、议会内部各委员会之间的配置等。可以说，严格的内部职权划分也是预算权分工配置能否得以实现的一个基本前提。这部分的分工，笔者将分别在预算编制制度和预算审批制度中做进一步的阐述。

三、预算权的纵向配置

（一）权力的纵向配置

权力的纵向分工，指中央政府与地方政府之间，地方各级政府之间的权力划分。在这个问题上，地方主义的权力来源理论认为，地方是组成国家的基本单位，国家权力是由地方和人民赋予的，因而凡法律没有明确规定属于中央政府的权力，原则上由地方政府和全体人民保留。而国家主义的权力来源理论则认为，国家权力由人民直接赋予，地方权力是从国家权力中派生出来的，因而凡法律没有明确规定的权力，地方不得行使；权力归属不明时，原则上由中央确定。在我国，中央和地方的权限范围，是在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，由宪法和组织法来划定的。

（二）预算权的纵向配置预算权的纵向分工，实际上是政府的收入决定权与支出决定权在各级政府之间的划分问题。在多级政府与多级预算的政府体制下，预算权的纵向分工，往往是通过立法或法律规定的形式来规定。但是，在非联邦制国家，下级政府与上级政府在课税权、支出责任划分与转移支付等方面普遍存在着相互之间“讨价还价”现象。不过，上级政府往往会以指令、命令的形式来限制或约束下级政府的预算权，下级政府只能也必须按照上级政府的指令或命令来执行。政府之间的预算收支分权，主要涉及以下制度内容：(www.xing528.com)

第一，合理划分政府之间事权。政府之间的事权配置是各国宪法规范的主要内容，但不同政制下的政府之间事权划分的原则并不一致。一般说来，联邦制下的中央政府事权是由法律明示的，法律没有规定归属中央政府的，应视为各邦政府的保留职权。相反，单一制下的中央政府事权是概括的，除了法律授予地方政府的事权之外，政府的事权保留在中央政府。但是，不论是哪一种政制，各级政府之间的事权总是在宪法上做适当分工的。诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的责任，通常由中央政府承担；而具有某一地区特定性质的事项，则划归地方政府完成。大量具体的、地区性的事务也多由地方承担，中央一般不直接参与，也不随意干预。

第二，合理划分政府之间收入权。收入权是一级政府财政权的重要内容，没有自主收入权的一级政府，其职能往往是不完整的。要在各级政府之间划分不同的收入，通常的做法是：凡是与宏观经济稳定和收入再分配职责密切相关的课税权，流动性税基的课税权，以及容易导致税收负担地区转嫁的课税权，一般划归中央政府；其余收入权则可以划归地方政府。为了平衡配置各级政府之间的收入权，一些收入种类还可以按比例由各级政府共享。

第三，制定和实施中央对地方的转移支付。转移支付是中央对地方进行财政制衡最常用也是最有效的手段。政府之间的转移支付大致由两部分内容构成：一是以促进基本公共服务的地区均等化为目标的均等化转移支付；二是围绕中央政府的特定政策目标实施的专项转移支付。前者构成了转移支付体系的核心，后者则是辅助。

为了适应政府之间财政转移支付工作的需要，许多国家在财政部内部设置了专职处理政府之间财政事务的机构。如美国联邦预算管理局设有专门机构，协助州和地方政府协调它们之间在预算问题上的关系。加拿大财政部专门设有联邦省关系和社会政策局，负责全面管理或协助其他部门管理某些联邦与省之间的财政支出事项；其下设的联邦省关系处负责联邦与省的事权划分，并在此基础上制定联邦同省的税收协议、联邦转移支付、省级之间财政和经济的协调等政策。德国联邦财政部长主持的财政计划委员会，承担了协调联邦、州和地方政府的预算与财政计划的责任，并可以提出相应的建议。联邦财政部还设立了由23名科学家组成的科学顾问委员会，为联邦财政部长提供专业咨询。联邦德国的财政部还设有同欧盟、各州和地方的财政关系司。

四、预算权的冲突协调

（一）预算分权与冲突

虽然各预算组织之间的预算分权是必要的。但要完全将各种预算权力分割开来是不现实的。实际工作中，履行同一预算职责的不同主体之间，如预算程序运行中各机构之间、各机构内部各职能部门之间，必然要发生不同预算权之间的相互依存和相互制约。而预算分权与制约的存在，往往又会产生权力运行中的种种冲突。这些冲突表现在：

第一，在某一预算程序结束前。在预算编制结束前，预算主办机关要对特定的计划项目或者预算建议进行成本效益评估。评估结果必然会在不同的主体之间产生不同的损益，从而导致利益冲突的发生。在预算审查结束前，不同委员会对项目预算案可能提出项目保留与删除、经费削减还是删除的不同修正意见，这时也会产生不同委员会之间的利益冲突。

第二，在预算制约功能启动时。分权的动机是排除因职能交叉而引发的纠纷，但制约的存在却使拥有或掌握权力的一方总是产生控制被制约一方的动机。在预算程序中，每一个预算组织在一定程度上都享有对被制约组织的“否决权”或者垄断权。如果预算参与者都能有效地发挥其制衡作用，或者制衡机制是有效的，那么，协调就显得十分必要。如果缺乏必要的协调机制，就会影响预算程序的运行效率。

（二）预算分权冲突的化解

解决冲突的目的，是想在分权与制约之间寻找某种“平衡”。换言之，就是要形成某种解决冲突的机制。各国预算制度之所以不完全相同，重要的原因之一就在于各国处理预算分权与制衡机制或者制度安排是不相同的。

第一，平行磋商机制。所谓平行磋商机制就是要求各预算申请者和预算职能部门，先就其预算建议本身加以组织协商，充分吸收各预算权力机构和专家的意见，在预算审核和批准前取得内部的协调，从而减少预算过程中的冲突与矛盾。因为，预算建议的审查评价是一项十分专业的活动，预算权运行中涉及的各个主体，特别是民意机关的绝大多数成员未必都具备这方面的专业修养。如果缺少专家的参与，往往难于确保预算程序运行的必要效率。

第二，否决制约机制。否决机制建立在预算权的分工与制约的基础之上，一般通过两种具体方式来实现:一是按照下级服从上级的行政层级关系解决矛盾与冲突，即上级可以否定下级的预算决定或者建议。如我国预算法第六十五条规定：“国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第六十四条规定报送备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其它不适当之处，需要撤销批准该项决算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定；经审议决定撤销的，该下级人民代表大会常务委员会应当责成本级政府依照本法的规定重新编制决算草案，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”二是按照投票表决或者在投票表决的基础上建立某种权力平衡的机制来解决。如在美国，立法机关虽然拥有收支项目的决定权，但总统却拥有否决权；立法机关如要否定总统的否决权，则要得到组成人员三分之二的绝对多数同意。其他一些国家的首相或者总统虽然没有这种权力，但矛盾与冲突也是通过立法机关的表决机制来解决的。