秦都区村民自治制度的实践分析

秦都区村民自治制度的实践分析

本次对农村基层民主制度建设（主要是村民自治）状况的抽样调查采取非概率抽样和概率抽样相结合的方式进行。前者主要体现在区、乡（镇）的抽取上，保证调查的典型性和代表性；后者体现在村和农户的抽取上，遵循随机原则。

将试验项目确定在陕西省咸阳市秦都区，是经过认真调查和比较分析的。秦都区作为中国第一个封建王朝——秦王朝建都之处，是中国封建制度的发源地。而现今，无论是在经济发展还是改革力度、广度方面，都走在陕西省的前列；在农村基层民主制度建设方面，也进行了局部试点。选择秦都区作为对象研究农村基层民主建设状况，有助于我们更深刻地了解中国社会政治体制的历史演变。

对乡（镇）的抽样考虑了不同地域的经济状况和交通便利程度。秦都区大致可划分为三个不同区域：渭北黄土原区，包括PL乡、MZH镇、SZ镇三个乡（镇）；渭河南区域，包括FD镇、FX镇和DT镇三镇；咸阳市中心区，包括GD镇、MQ镇和WB镇三镇。其中被抽取的是SZ镇、DT镇和MQ镇。

对村的抽样，除DT镇的HXB村因进行过第四届村委会换届选举试点而进入样本外，其余为随机抽取，每乡（镇）抽取三个村。对农户的抽取采取分层抽样法，按样本村各村民小组户数占全村总户数的比例给各小组分配样本户名额。每村样本户数选定30户左右，具体户数按村的大小调整确定。

由于我国农村基层民主制度建设以村民为主体，以村民自治为主要内容，村委会是村民自治的组织和工作机构，在自治的实际运作中处于特别重要的地位，因此，本次秦都区农村基层民主政治研究借1999年村委会换届选举为契机展开。本文将对村民自治的实践活动进行具体描述和定量分析。

一　对分析所依据材料的说明

对样本户的调研以问卷形式进行，作为本文分析基础的是五个村的165份问卷（见表1）。

表1　各村抽样状况

表中所列的三个镇分别属于秦都区三个不同区域，可用来作横向比较；后三个村都属于秦都区经济发展水平较低的SZ镇，对这三个村进行问卷分析，有助于了解经济落后地区建设民主制度的特殊困难。

本课题组于1999年8月进行实地调研之后，秦都区按照陕西省的统一部署，于10月～12月根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）集中进行了村民委员会的换届选举。表1所列的五个村，除HXB村之外，其余四村都列在换届选举范围之内。换届选举的相关统计资料也是本文分析的参考材料。

二　村委会换届选举过程分析

1．选举委员会的产生

选举委员会（以下简称选委会）是主持村委会选举的工作机构，它将履行职责到新一届村民委员会召开第一次会议时止。选委会的宣传、组织等工作对于民主选举的质量十分关键。按《陕西省村民委员会选举办法》规定，选委会应“由上届村民委员会或者乡（镇）村民委员会选举工作指导小组召集主持村民会议或者村民小组会议推选产生”。从表2所列的五个村的实践（其中后四村指的是第四次换届选举）看来，尚有所不同。

表2　选举委员会的产生

选委会委员产生的组织者是村党支部或村支书，选委会主任都由党员担任。

2．选民登记

选民登记过程也是选举的宣传和动员过程。《选举办法》规定，“选民名单应当在选举日的二十日前张榜公布”，以便于进行资格审查和对公布的选民名单有异议的情况进行处理。从调查情况看，各村从开始登记到张榜公布大多只用一两天就完成了，有的村甚至开始登记的当天就张榜公布，显得过于仓促。

3．候选人的产生

按照《选举办法》，“提名候选人应当召开村民会议或者村民小组会议进行”，“由选民直接提名”。根据1999年8月问卷调查表明，关于候选人产生方式一题，只有HXB一个村，候选人是由村民推荐的（94．29%的村民选择这些）；其余四村的优势答案都为“乡镇提名”，选择“村民选举”的只占16．67～26．67%。这些村在1999年第四次村委会换届选举中，按《村组法》的规定，在候选人提名上采取了无记名投票、填提名表等方式，基本贯彻了民主原则。

按《选举办法》，“村民委员会实行差额选举”，村主任、副主任候选人“应当分别比应选名额多一人”，委员候选人“应当比应选名额多一人至二人”，当被提名的候选人多于正式候选人人数时，应先进行预选。调查结果表明，各村虽然都出现了被提名人数多于正式候选人的情况，但均未进行预选，而是按被提名次数的多少，按职务数加一人的办法，将得票最多的人确定为正式候选人。

4．选举过程

村委会选举一般都采取了一次投票选举村主任、副主任和委员的办法，选举程序比以前更加规范，但仍存在不符合《村组法》规定的现象。

（1）本届选举有较高的参选率。表3所列的情况表明在按《村组法》进行村民直接选举以前的村委会换届选举中，四个村的参选率都较低。由于村干部提供的关于前次选举参选率的数据存在夸大失真的情况，我们采取以下方法衡量参选率：问卷中对于“你村现任村干部是怎样产生的”一题回答“村民选举”和“乡（镇）提名候选人，村民选举”的村民，我们认为他参加了选举；回答“乡镇任命”和“不知道”或“不清楚”的村民，认为没有参选。用前者所占被访村民的比例大致可衡量出参选率，将这一结果与四村按《村组法》进行的换届选举的参选率进行比较，可发现参选率有了极大提高。这说明后一次选举的宣传、动员、组织工作取得了成绩。

表3　前后两次选举参选率之比较

对照两次选举，以前的换届选举参选率低的村，在第四次村民直选的换届选举中或者换掉了村主任、或者村主任以较低的得票率再次当选（后文另有详述），说明高参选率是选出村民满意的干部的必要条件，也说明了选举的组织、动员工作的重要作用。

（2）关于治村演说。此次依法进行的换届选举，候选人都在选举日发表了治村演说，而此前进行的选举，均无此程序。

（3）选举程序还不完全合法。调查结果表明，HXB村40%的村民认为选举过程完全合法，40%的村民认为由于未设秘密写票间等原因，选举过程不完全合法；其他四村中，有两村100%的村民认为前次选举过程不合法，另两村只有8．6%和13．8%的村民认为合法，比例极低。这四村在1999年举行的第四次换届选举中也仍存在程序不完全合法现象。总体来说，在选举程序上存在的最明显的问题是设中心投票站和秘密写票处的做法未得到很好的贯彻。《选举办法》中规定，“人口较多或者居住分散的村，可设分会场和投票站”，“对不便于参加选举大会的选民可以设立流动投票箱”，说明流动票箱是针对村民中的特殊人群而设的，但在实际选举中，各村或有几个村民小组就设几个流动票箱，或有几个村民小组就设几个分会场，降低了中心投票站的作用。《村组法》确定的关于选举程序的其他原则基本上得到了执行。

（4）存在得票率低于50%而当选的现象。按《村组法》规定，候选人的当选遵循“双过半”原则，即“有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选”。《选举办法》规定，“获得过半数选票的候选人人数多于应选名额时，以得票多者当选”，少于应选名额时，应另行选举，符合“双过半”原则，方可当选。两次投票后，当选人数仍不足应选名额时，不足名额暂缺，所缺名额择日再选。在实际选举中，各村皆以得票多者当选。

表4　得票率与村民满意状况

①满意程度的衡量采取以下方法：选择对选举结果满意的村民占被访村民的比例

②由于村干部在6月初刚刚上任，而且村委会成员5人中，在换届中有3人是新当选的，因此有部分村民回答：‘刚上台，工作情况还看不出，”对干部工作不满意或不太满意的村民只占25．71%。

表4所列的五个村中，有两个村的村主任以未过半的得票当选，但由于与50%极为接近，也得到了承认。

5．宗族势力在选举中仍有一定影响，上级干预是影响公正选举的主因

在“宗族势力”、“上级干预”、“村民素质高低”、“选举程序是否合法”四种可能对公正选举产生影响的因素中，“宗族势力”的影响力排第二。由于男性被提名的比例更高，他们对这一因素的感受也更深。据HXB村一位村小组长说，这次选举，若凭能力，他本可以进入村委会，但本村以史姓为主，他不姓史，只被选为村民小组组长。课题组另一项研究也表明，多姓的大村由于没有突出宗族势力，宗族对选举的影响较小；而存在两个或一个大姓的村，宗族影响较为明显。

被调查村民认为以上四种因素中，最有碍选举公正性的是“上级干预”。未按《村组法》进行的选举之所以被村民普遍认为不合法，最重要的原因在于存在上级干预，而“未设秘密写票处”等程序上的问题的重要性还在其次。

6．选举产生村民代表的工作应加强

只有38．79%的村民认为村民代表是选举产生的，其余村民都回答“干部指定”（41．82%），或“不知道”，或“无村民代表”。由于村民代表在包括民主选举在内的自治活动中起着重要的作用，保证其产生过程的民主性是村民自治的重要一环。

三　换届前后村民委员会班子比较

比较前后两届村委会，可以看到以下情况：

1．依照《村组法》进行换届选举产生的新一届村委会，成员结构发生了变更

从村主任的选举情况看，对原选举结果不满意和对干部工作不满意的村，原村主任或以较低得票率当选，或在再次选举中未被选入村委会。课题组赴秦都区调研之时，HXB村已按《村组法》进行了选举，村民对选举结果满意程度最高（62．86%），对干部工作不满意或不太满意的比例最低（25．71%）。在其余几村中，PD村村民对选举结果满意程度最低，在换届选举中，村主任和副主任都发生了更换，其中新的村主任以超过另一候选人26．69%的得票率当选。在DW村，由于村民对选举结果的满意程度（43．33%）较高，原村主任在换届选举中以60．07%的得票率再次当选。CT村和NSZ的原村主任在换届选举中虽都以接近50%的得票率再次当选，但与另一候选人得票率的差额较小。从更广的范围来看，村民对未按《村组法》进行的选举结果和村干部工作的满意程度越低，当选村主任在换届选举中被更换的概率越大，或仅以小差额（与另一候选人的得票率相比）和低得票率得选。民主选举后，村民对新班子的满意程度都有所提高。

2．换届后，村委会成员年龄有所降低，文化程度略有提高

表1所列的五个村中，依法选举后村委会成员换届前后的平均年龄从43岁降至40．8岁，其中村主任的平均年龄从44．2岁降至41．2岁，下降了3岁。这一趋势与课题组另一研究结果相同，即秦都区村委会成员发生变更的79个村中，村主任平均年龄由换届前的45．1岁降为换届后的41．9岁，下降了3．2岁。

从文化程度看，表1的五个村换届前后有3人文化程度有所提高，其余不变。20位当选村干部的文化程度以初中、高中为主，分别占25%和70%。这一趋势也与课题组建立在更大样本基础之上的另一研究结果相同。

换届前后村干部在年龄和文化程度上的变化趋势是村民对村干部应具备条件的看法的一种反映。80．61%的村民认为村干部要有能力带领群众致富，69．09%的村民认为村干部要有文化、懂科技。66．06%的村民认为应对村干部的年龄和文化程度作一具体规定，因为“年青的和文化素质高的人接受新事物快，为大家服务、带领村民致富的能力强”；26．67%的人认为不必作具体规定，其余村民认为年龄和文化程度的选择应因村而定。但大家都赞同年龄、文化程度对干部能力存在影响。

四　村民选举中的个人决策分析

1．带领群众致富的能力是村民选择村干部的主要标准

在选举中得到更多体现的是政治热情和经济理性，而非政治理性调查表明，村民所进行的民主选举投票，实际上是一种经济选择。80．61%的人认为”有能力带领群众致富”是当干部的首要条件，而对干部人品的要求、科技文化素质及民主意识等条件都排在其次，其中只有46．66%的村民将“民主意识强”作为村干部的主要条件。相应地，“为村民服务”和“带领群众致富”成为村民对村干部主要任务的定位。这就产生了以下结果：

第一，每一个村民的选举与自己新增经济利益的期望直接地发生联系，贫户和贫村对村干部带领群众致富能力的要求和期望尤其显高。对干部满意程度的衡量也与在此干部“带领”下，自己经济状况的可能改变的程度直接相关。有一位村民在解释对干部不满的原因时说得很直接：“家穷，没钱，干部不关心。”同时，在村民会议上，也以讨论经济问题和各户问题为主，而对政治、政策问题，公共事务和公益事业的讨论很少。

第二，候选人提名广泛程度高，且经济发展水平越低的村，候选人提名越广泛。由于候选人的提名与村民的经济利益直接挂钩，在各自的信息限制下，广泛的提名这一现象不难理解。经济发展水平较高的地区，村民依靠村干部带领而致富的愿望表现得并不那么强烈，而更注重村干部对公共事务、公益事业的管理能力，对集体经济的组织能力。由于关系到个体经济利益的“个性选择”少了，候选人提名的集中率就相对较高。据课题组另一项研究表明，秦都区94个村共提名村委会成员候选人7255人，占选民总数的10．04%，其中村主任候选人提名人数为1889人，占选民总数的2．61%；平均每个村提名村委会成员候选人77．2名，提名村主任候选人20．1名。秦都区三个区域中，以市中心区经济状况最好，渭河南区域次之，原区的三个乡（镇）相对落后；与此相对应，三个区域村主任候选人提名数占选民总数的比重，以原区最高（39个村平均为3．31%），渭河南区域次之（29个村平均为2．26%），市中心区最低（26个村平均为2．17%）。

第三，出现“能人”村治模式，文化程度高、家庭收入水平高的“能人”最受村民瞩目。村民迫切期望那些在闯荡市场经济“江湖”中崛起的经济能人，能带领他们迎接市场经济的挑战，走上富裕的道路。NSZ一位26岁的高中毕业学生被选入村委会；CT村未按《村组法》要求选出的村主任，虽然有村民反映存在违法贿选行为，但在重新选举中仍然再次当选，就是因为这位村主任承包村上砖厂多年，搞得不错，是个能人。

第四，选举中村民自主选择“当家人”决策方式改变了农村权力的社会基础，在“能人”村治模式产生的同时，出现了村主任中党员人数大幅度下降的现象。课题组另一项研究表明，在79个发生变动的村委会主任中，党员人数从换届前的43人下降到22人，减少将近一半。若加上连任村主任中的34名党员，则140个村中，党员村主任占40%（共56人），比换届前少了15%。应当承认，这种下降是值得深思的。

第五，村民一味注重村干部带领群众致富的能力（80．61%的村民认为这是当干部的主要条件），而忽视民主意识（只有46．06%的村民认为这一点重要），在缺乏民主监督机制的情况下，容易产生村务少数人说了算的现象，使村委会在村民自治中的作用发生异化，导致民选村干部权力过大，以至于发生村民利益受损的现象。在农村，作为村民自治重要内容的民主决策、民主管理和民主监督的进展水平相对于民主选举来说还很低。民主选举是农村基层民主建设的关键内容，但不是全部。民主选举结束了，也不是民主的完结，还有民主决策、民主监督、民主管理，这三个民主都需要以制度化的形式付诸实践。

村民，尤其是贫困农户，把民主选举看做传递其经济要求的政治手段，把村民自治简单地看做致富的手段，反映了其政治理性还处于较低水平。这与农村集体经济和公共事业发展水平低、农村经济还较落后有很大关系，应当对其进行基本的民主教育。

2．存在对违法贿选行为表示接受的现象

全部村民都可以区分“合法竞选行为”和“违法贿选行为”，但还有7．88%的村民明确表示，若有利益，就会违心地投行贿者的票。了解了村民在选举中的个人决策方式，对这种现象的出现就不难理解。在选举结果与个人经济利益发生直接关联时，面对贿选行为的村民面临一种权衡：不投贿选者的票，选自己中意的精英分子可得的利益之期望和接受贿选者给予的好处，违心投票可得的利益之比较。民主意识强的村民自然会抵制贿选行为，但民主素质较差的村民在眼前利益面前便可能接受贿选行为。这说明提高村民民主意识、增强其政治理性，对村民自治是很关键的。

3．愿意参加竞选的村民比例较低，存在候选人退出竞选的现象

只有37．58%的村民愿意参加村干部竞选，43．64%的村民不愿意，其余村民对竞选村干部的兴趣也不大，认为无所谓。愿意参加竞选的村民，也以带领群众致富为主要动机（占68．48%），只有17．58%的村民认为这是证明自己能力实现自我价值的一种方式。

村中许多人不愿参与竞选，一些候选人退出竞选，以及村主任候选人退而竞选委员的情况，与村民选择、评价村干部的标准和村干部竞选动机有关。即使是村中的“精英”、“能人”，带领大家致富也要承担很大的成本和一定的风险，面对村民的迫切希望和对干部工作进行评价的经济准则，被选举者若觉得得不偿失，就会退出选举（由于只有极少数村民将当好村干部作为实现自我价值的方式，因此所能承受的成本和风险水平必然较低）。

4．村民在选举过程中基本上是根据平时对候选人的了解自主决策

调查资料显示，76．97%的村民是按平时对候选人的了解来投票的，只有1．2%的村民依据候选人的竞选演说投票，其余村民把两者结合起来考虑。

在未按《村组法》进行选举的过程中，由于未设秘密写票处，存在“干部看着写”、“干部指导着写”的情况，一些村民怕报复，投了违心的选票。有一位村民说：“只要不侵犯我的利益，别人怎么投我就怎么投，但这不代表我的真实意愿。”在此后的换届选举过程中，这种情况有了改善。

在选举中，绝大部分村民都选择自主决策，表现出较高的民主参与热情，但仍有5．45%的村民以家长的选择作为自己的选择，显示出对村务的冷漠态度；1．2%的村民先与家人商量，再作出选择。

综上所述，村民的个人决策方式对村民自治的影响既有积极方面，又有消极方面。一方面，由于将村委会选举结果与个人的经济利益直接相连，在选举过程中表现出很高的参与热情，体现为高参选率和高自主决策率；另一方面，一味注重干部带领群众致富的能力，选出经济能人，而对其民主意识重视不够。村民固然可以自由地选出自己中意的“精英”人物，但若仅限于此，忽视其后的民主决策、民主管理和民主监督，就使“精英”人物对村务进行控制成为可能，有可能导致少数人说了算。可见，提高村民民主意识，不仅对于提高其政治理性极为关键，也是保证当选村干部民主意识、保证村委会在村民自治中发挥应有作用的关键。

五　村委会与村民利益关系

特定经济发展水平和民主意识水平决定的个人决策方式，产生了上文分析的多重结果，使得村委会与村民利益关系呈现出以下特征：

1．对村干部权力的大小存在两种不同的评价

让自己评价自己的权力是大了，还是小了，对村干部来说是一个较为敏感的话题。选择“刚好”和“具体问题具体对待”的村干部占到41．67%，远远高于村民的比例。而认为干部权力过大的村民占到63．64%，过小的只占11．52%，都与村干部的比例相去甚远。这说明目前的农村治理中，存在干部对村民利益的侵犯，村委会的法定职权与其在实际中行使的职权可能有一定差距。由于目前农村中的特定性别角色，男性村民是更加“外向型”的，对村务的关注程度更高，对这种差距的体会也更多，因此男性村民中认为村干部权力过大的比例高于女性，而认为过小的比例低于女性。当然，这些现象也是村民自治处于初级阶段的一种反映。

表5　村干部和村民对村干部权力大小的评价^①

①表中所列数字为持各种看法的人占调查人数的百分比。(www.xing528.com)

②考虑到某村五位村干部由于未讲明的原因全部回答“过大”，认为村干部权力过大的实际比例还应更低。

2．大多数村干部面对村民迫切的致富愿望，有力不从心之感

66．67%的村干部感到“想服务、没实力”是村委会最难办的事，41．67%的村干部对“发展集体经济”感到困难，而像“收取提留”、“计划生育”等传统村治模式下村干部的主要任务，在现在的村干部看来，已不怎么困难了。

3．村干部和村民对影响村民自治的最主要因素看法不同

村干部认为村民素质高低是村民自治的关键，村民认为上级干预是依法自治的障碍（72．73%），而村干部对上级干预的危害的评价就低得多（37．5%）。这暗示着：民主选举产生的村委会一旦得到确认后，其权威的保持在相当程度上还与基层政权存在依赖关系。此外，村干部的工资标准也是由乡（镇）决定的。

综上所述，村委会在满足村民致富需求方面感到力不从心，其在实际中行使的职权与法定职权的差异又使村民感到村干部权力过大，自己利益受到侵害，后一现象的出现与村委会权威的维持方式有关。

六　村民自治中的民主决策、民主管理与民主监督

如前文所述，如果缺少民主决策、民主管理和民主监督，即使是民主选举产生村委会，也可能导致少数人说了算的结果，使村民自治流于形式。那么，实际情况如何呢？

1．村民自治中的民主决策

实行民主决策，按照有关法律法规，应在农村设立村民会议或者村民代表会议，研究决定村中大事和群众共同关心的问题，按多数人的意见做出决定。

课题组调查表明，农村村务决策的民主性较差。46．67%的村民说村中大事是由村党支部和村委会开会决定的，26．06%的村民认为村中大事由少数村干部（如村主任或村支书）说了算，另有4．85%的村民不知村务如何决定，这三者加起来已达到77．58%。有一些村民还反映村中不开村民大会，由于村民代表约一半是干部指定的，代表会议进行决策的民主性也大打折扣。

说村中从不开会是不符合实际情况的，但开会所讨论的事少，就是村民自治中决策民主性低的体现。对于土地承包方案这样的大事，是开会讨论的。民主选举也必须通过村民会议进行，其他诸如提留统筹款的收交和使用、集体经济收益的使用、公益事业等村中事务很少通过村民会议决策，而由少数人说了算。更有23．03%的村民根本不知道开村民会议都讨论什么事，更别说参与决策了。村干部误工补贴（即其工资）标准等问题，更是并非如《村组法》上规定的那样由村委会提请村民会议决定，而是直接由乡（镇）决定。只有14．55%的村民知道村主任的工资，而且并不是通过村民会议知道的。

也就是说，村民会议不是讨论由《村组法》规定和村民会议决定的涉及村民利益的事，而是讨论村委会、党支部认为必须要讨论的事。村民由决策的主动者变为被动者，民主参与热情受到影响。

民主决策并不仅仅终结于开村民会议，若村民会议的决议不能得到很好落实，民主决策就流于形式了。调查结果显示，村民会议的决议落实情况并不乐观：41．82%的村民认为有部分落实，认为能落实的村民仅占13．94%。这种现象警示村委会的工作亟待依法加强。

2．村民自治中的民主管理

民主管理是发动和依靠村民，共同管理村内事务，维护村内秩序。主要体现在两个方面，通过村民会议或村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理；全体村民结合本地实际，依法讨论村民自治章程和村规民约，加强村民的自我管理、自我教育和自我服务。不管从哪一方面来衡量，民主管理还有很长的路要走。

我们先从村民1998年一年内参与村民会议、村民代表会议和村民议事会的情况来对民主管理作一描述。

表6　村民对村中会议的参与情况

表７　村民代表会议的代表产生方式

调查表明村民对村里的会议参与程度很低，有42．42%的村民说村里根本不开会，个别村民反映，即使开了会，也是形式。对村中事务有意见时，村民一般只是在私下议论，而没制度化的途径进行表达。缺少对村务管理的直接参与，使村务民主难以体现。

对于这种现象出现的原因，村民认为是“不敢开，怕人提意见”；干部也有苦衷，会议难召集，难以进行高效的民主决策。可以说，民主管理的现状是村民和村干部两个方面民主意识的具体反映。

那么，有关村规民约的情况如何呢？除了个别村干部（16．67%）外，大部分村干部都说本村的村规民约是经过村民会议或村民代表会议讨论通过的；但绝大部分村民认为未经过讨论，这种回答上的反差可以用村民会议的参与程度低和村民代表的产生方式并不完全合法来解释，说明民主管理还处于较低的发展水平。

3．村民自治中的民主监督

民主监督是村民通过村务公开、干部述职、民主评议等形式对村中重大事务的进展、村委会的工作和村干部行为进行监督。86．67%的村民认为，即使是民主选举选出的村干部也有必要进行民主监督。关于民主监督的方式，限于目前农村自治处于初级阶段，村民认为最可行的还是村务公开。

表8　监督干部的最有效方式

说明：这一问题并非严格限制为单项选择，因此四种方式所占百分比之和大于100%，但从这些比例的大小可看出村民对监督方式有效性的评价。

对于“村干部述职”，大多数村民认为不大有用。一方面，由于村民会议和村民代表会议的作用并未得到很好发挥，完全意义上的述职工作并未能很好开展（只有6．06%的村民说村民会议或代表会议上，干部进行过述职）；另一方面，村民还是认为仅凭干部“口说”，不一定靠得住。这反映了农村民主决策和民主管理工作的薄弱，村民对村务的参与程度低，“不知道村干部做了什么，怎么做的”，这也使民主评议工作的开展缺乏基础。

问卷调查表明，69．7%的村民认为村民有权罢免不称职村干部，23．64%的村民认为村民无此权力，另外6．67%的村民不知自己是否有此权力，说明《村组法》的宣传和普及工作还未做到家，相当一部分村民对村委会作为“群众自治组织”的性质还不清楚（只有27．88%的村民了解村委会的性质），不了解村干部的权力来自于村民，村民有依法罢免不称职村干部的权力。有些村民说：“要是有这种权力就好了。”当听到课题组成员告诉他们确实有时，村民都十分高兴，认为这可以构成对村干部的最大威慑。但同时，村民又不认为自己独立地拥有这种权力，因为“这得乡（镇）同意”。有的村民反映，由于乡（镇）权力过大，这种权力名有实无，认为这种方式在目前农村不实际。认为村委会是乡（镇）政府认可或派出机构的观念还存在于许多村民脑中。

对于村民认为相对有效的“村务公开”，其效果如何，村民对公开内容有异议时，又会是何种态度呢？

表9　村民对村务公开的真实性和公开效果的评价

表10　村民认为村务公开内容有问题时的态度

调查结果显示，村民对村务公开的态度是比较冷漠的，在村民看来，村务公开更像一种花架子，是给人看的，而不是一种监督村干部的方式。之所以认为这种方式“有效”，只是相对于其他监督方式的现实性和可行性而言的。

据调查，虽然存在10．3%的村民认为未实行村务公开，其实每个村都设了村务公开栏，有的村还搞得很漂亮。但为什么村民对此反映冷漠呢？这部分村民大概是由于对村务不太关心，因此不知道村务公开的事，这从另一角度反映了村民对村中事务的民主参与程度。

首先，许多村把村务公开当做一种活动，而非村民自治过程中的一项制度。搞一个像样的村务公开栏成本不大，但架子好看，又显得民主，许多村用此来应付上级检查。

其次，公开的内容并不是村民关心的热点。村组干部分工等内容占去很大版面，而财务收支、建设项目、农民负担等与农民切身利益相关的问题不作详细公开。

第三，即使对财务收支等问题作以公开，也是数据公开多，相关说明少。加上财务问题很少在村民会议上讨论（只有15．76%的村民说村民会议和代表会议上讨论过财务问题）。许多村民认为财务公开是做好了账让人看，看也看不出问题，不如不看。

第四，主动公开少，被动公开多，而且以事后公开为主。不利于村民参与民主管理和实施民主监督，村民处于被告知者的地位，民主参与热情受到抑制，限制了村务公开作为一种民主监督方式的作用。

综上所述，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节对于村民自治来说是不可偏废的，各环节的有效进行是相互依赖的，缺少任何一环节，或任一环节薄弱，都可能引致村民自治的形式化。调查表明，农村的民主选举工作做得比较好，但民主决策、民主管理、民主监督还很不令人满意。

七　村民自治与经济发展水平的关系

在调查过程中，我们发现，无论是一个村内的较贫户和较富户之间，还是较贫村与较富村之间，民主意识和民主实践方面都有差别。基本可得出这样的结论：富裕比贫困更适合成为民主建设的沃土。

首先，富户比贫户的民主意识更强。我们借用课题组在DT镇XZR村的几项调查来说明这一问题。把家庭年人均纯收入在一千元以下者看做贫户集合，把人均纯收入在二千元以上者归入富户集合。在被调查的34户中，富户有5户，贫户有15户。在关于“若愿参加干部竞选，主要动机是什么”这一问题的回答中，富户中有3户认为是为了证明自己的能力，实现自我价值，而贫户中只有3户出于此动机，他们更注重村干部带领大家致富这一点。当问及村干部应具备的主要条件时，富户有2户将民主意识“强”包括在内，而贫户中只有4户，比例显著低于前者。如果从需求层次这一角度来看的话，贫户与富户处于不同的需求层次，他们的日常精力分配和追求的主要目标是不同的。贫户要求村干部带领大家致富的愿望更迫切，但他们自身又不愿当干部（15户中仅有2户表示愿参加干部竞选），他们所希望的是选出一个能带领自己迅速致富的能人，而对干部的民主意识要求不高，对村民自治中的民主决策、民主管理和民主监督也缺乏积极性。富户在这方面则表现出较高的民主意识和政治理性。由于处在不同的需求层次，富户容易将“参政议政”作为自己生活的一项重要内容，而对“少数人说了算”也更加难以容忍，表现出的是对参与公众活动本身成本收益的权衡，这有利于自治活动的健康开展。

其次，富村村民比贫村村民的民主需求更显著。这直接表现为富村的民主参与积极性更高。表11所列的五个村中，CT村地处市中心区，集体经济在五个村中发展情况最好，工农业总产值和人均收入在五个村中都为最高，我们将它作为富村；PD、DW、NSZ三个村地处原区，以种植业为主，人均耕地比其他两村高出许多，经济发展水平较两村低，将三村平均状况作为贫村；HXB村居中。

表11　富、中、贫村民主参与积极性的比较

①其中PD、DW、NSZ三个村的比例分别是28．57%、40%、25%。

②其中PD、DW、NSZ三个村的比例分别是20%、16．67%、5．56%。

村民会议是民主决策、民主管理、民主监督得以开展的重要途径，对村民会议的关注程度和参与率大致可作为各村民主建设状况的粗略代表。由表11可以看出，富村比贫村显示出更高的村务关注程度和民主需求。相应的，对于村中重大事务，贫村中说由村委会说了算的村民比重高于富村。此外，我们还发现，较富裕的村，村民对村务公开看出问题后的态度更加积极些；较贫困的村，更多的村民表现出不管或私下议论的消极态度。有意思的是，我们在PD村和DW村同时发现了一种后来被戏称为“午夜选举”的现象，即两村未按《村组法》设置票箱和收集选票，挨家挨户地敲门征求选民意见，正在鼾睡中的村民不愿起床，就全权委托票箱负责人填写选票。在PD村，票箱负责人是村支书的侄子，一人填写了几乎全部选票。但事后并未有人对此事公开提出异议，要求重新选举。

再看富村与贫村的民主意识。课题组在问卷中设计了六道题考察村民民主意识，答对一题得一分，总分六分。得分最高的是CT村（平均3．69分），最低的是DW村和NSZ村，与CT村相差近1分；在对村干部的要求方面，CT村将“民主意识强”包括在内的村民比例最高，知道村委会性质、村委会与乡（镇）政府关系及村民有权罢免村干部的村民比例也最高，远远大于DW村和NSZ村的相应比例。以现金收入占年纯收入的比重和村子的商品化程度衡量，原区的三个村中以PD为最富，在其他条件相似的情况下，PD村在民主意识和《村组法》知识方面比其他两村显著为多，民主参与意识也更强。

表12　富村、贫村民主意识比较

富村与贫村在民主意识和民主需求上的差别，也可用富户与贫户对民主的不同态度的原因加以解释。需要补充说明的一点是：集体经济对于一村的自治发展水平也十分重要。从调查的情况看，农村集体经济发展水平还比较低（它的一个表现就是只有3．64%的村民说村民会议讨论过集体收入分配问题），使许多村民基于“村中事务与我无关”的想法而对民主建设采取消极态度。虽然由于所掌握资料的有限性，我们难以对集体经济与村民自治的关系作出定量分析和具体描述，但我们仍猜想，CT村在“民主意识测试”中得到最高分，恐怕与其集体经济的发展状况不无关系。

八　村文化与村民自治

由于所采样本过小，且样本中各村皆属秦都区，在村文化方面难以作出明确区分，因此不易对村文化与村民自治的关系作出定量分析。但根据问卷统计结果还是发现了以下特征：信息来源渠道多、对新闻节目关注程度高的村，民主意识更强，对《村组法》了解也更多，其村民对村务公开的态度更加积极，村民会议的参加率也略高。各村在外职工、军人和学生的比例与衡量村民民主意识的指标值之间没有明确的相关关系，村内村民与在外人员之间的信息交流很少，主要是经济上的联系（如在外打工者寄钱回家）。若以现金收入占年纯收入的比重和买卖商品的主要地点是本地集市还是咸阳市或西安市来衡量各村参与市场的程度，并没有发现其与衡量民主意识的各项指标之间有相关关系。这一方面可能由于村民对现金收入、纯收入和买卖商品主要地点的评价标准难以一致；另一方面也说明各村村民市场参与程度还都处于较低水平。

此外，我们发现，对于富村，衡量村民民主意识、参与程度、法律意识、政策意识的各项指标值都偏高，或至少没有出现较低指标值的现象；而对于较贫村来说，各项指标值上下变化很大，没有明确规律可循，有的指标值甚至高于富村，而有的指标值却低至零。

九　文化素质较高的村民在村民自治中的作用

调查表明，文化素质较高的村民，其法律意识、政策意识、民主意识、信息来源渠道、对国家事务的关心程度都高于村民平均水平，但对于村民自治的态度比较冷漠，并非积极参与者和农村民主建设的主力军，尤其是年龄低于30岁的村民。我们把进入样本的165位村民中高中或高中以上文化程度的村民选出，得到表13。

表13　样本中全体村民（165人）与高中及高中以上文化程度村民（24人）相关指标比较^＊

续表13

＊　表中前四项以平均分表示，后九栏以百分数表示。平均分的得到方式与本文第七部分所述的考察民主意识的方法相同。

从表中可以看出，文化素质高的村民给人以“纸上谈兵”的感觉，他们的民主、法律、政策意识，信息来源渠道都多于村民平均水平，但这些并未对他们参与村务的愿望和实践起到显著激励作用。由于文化素质较高，他们中未看过村务公开栏的比例低，但看出问题后的态度并不显得积极。可以说，他们在村民自治中并未显示出突出作用，对民主决策、民主管理、民主监督各环节并未进行积极参与，有点“两耳不闻窗外事”的味道。但我们也发现，这部分人这几项指标值的大小与民主意识、参与程度等呈正向关系。

十　村委会实际职能与法定职能的比较

《村组法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，它在村民自治中起组织、协调、沟通等作用，向村民负责，为村民服务。在调查中，我们发现村委会在实际中行使的职能与其法定职能还是有一定差距的，这些差距在上文的定量分析和具体描述中曾有多处涉及，概括来讲就是：村委会传统职能痕迹未消，法定职能行使不足。

虽然在1982年通过的宪法中，已明确了村委会是农村基层社会的群众性自治组织，从而指出了农村社会管理实行村民自治的基本方向。但在传统压力型体制对中国权力结构的影响下，村委会退化为基层政权的派出机构，成为“准政府”，其首要职能是执行上级命令，完成上级任务，由乡（镇）政府任命，对乡（镇）政府负责，从乡（镇）政府领取工资。正因为村委会的传统职能，使43．03%的村民至今还认为它是基层行政组织，7．88%的村民认为它是乡（镇）政府派出机构，只有27．88%的村民知道它是村民自治组织。对乡（镇）和村上布置的任务，大多数村民采取无条件执行或多数人执行就执行的态度，以“息事宁人”，即使有些任务是没有法律、政策依据的。

对于法定职能的行使，村委会在调解纠纷、维护治安等方面做得较好，在解决问题的方式、方法、态度上也有了很大改进，但在组织村民民主决策、民主管理，接受村民民主监督，共同办理本村的公共事业和公益事业，发展集体经济，宣传法律、法规、政策等方面尚有差距。当然，造成这种差距的原因是多方面的，既受经济发展水平的制约和组织与协调成本的限制，又与村民个人决策方式和村干部民主意识、个人能力等因素有关。

在调查中，我们也看到，村干部为村民服务、带领群众致富的愿望还是很强烈的，但他们也发出“想服务，没实力”、“想大干一番，却面临许多限制因素”的感慨。希望在包括基层政权、村委会、村民等多方面的共同努力下，这种情形可早日得以改变。

十一　妇女在村民自治中的作用和地位

在农村，妇女的大部分时间是在家庭范围内度过的。在政治上，妇女在社会化过程中被确认为一个相对被动的角色。调查结果显示，妇女在村民自治中的作用和地位显著低于男性，她们不仅在民主意识等方面弱于男性，在“参政议政”的兴趣方面也同样如此。许多妇女认为自己“不懂”，也不想“劳那份神”。

表14　男性、女性在村民自治中作用的比较

续表14

表14所示的数据是对48位女性村民和117位男性村民对于问卷相关问题的回答作以处理得到的。在数据处理过程中，我们发现，不仅在样本总体上存在表14所示的特征，而且每一个样本村的男性、女性村民的相关数据都呈现出此特征，说明女性在村民自治中的作用弱于男性是一个普遍现象。由于在村民自治活动中的参与程度低，对于影响村民自治健康开展的宗族势力等因素，女性的感受远不如男性为深，而对选举程序合法性等较为显见的问题则有比较清楚的认识。

从调查中我们发现村民代表、议事会成员、民主理财小组成员中几乎没有女性。课题组另一项研究还表明，此次换届前后，村委会中女性成员比例由26．6%（140人）减至25．6%（135人），这种状况是在《村组法》中有“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”的要求以及多年来各村都配有妇女委员主管计划生育工作的约定俗成下才有的结果。显然可以看出妇女在村民自治中的地位依然不高。