村民自治制度：近三年取得巨大进展

6　基本认识与结论

经过近三年的实践，村民自治制度取得了很大的进展，特别是在村民直接选举村委会成员的环节上，基本是按照民主制度的原则进行的。这就为农村民主制度建设奠定了一个基础。农村基层民主制度建设的一个关键是村民的民主意识和维护自身权利意识是否有所提高，因为只有接受了民主制度的村民才是农村基层民主的真正基础，民主制度才能在农村扎根。

村民自治制度唤醒了中国农民的自主意识，使其开始认识到自己也可以掌握自己的命运。村民自治的核心是村民对村进行自我管理，因此村民的自主意识就是重要的基础。村民自治制度的实施，开始唤醒村民在长期处于被管制状态中沉睡的自主意识，使他们开始成为自己的主人。这一点可以从村民委员会换届选举竞选的激烈程度中得到验证。那些积极投身到村委会主任职位竞选中的村民，尽管抱有这样或那样的个人目的，但这些目的都是自我意识的结果，而不是受控于他人的行为。

在选举的过程中，村民对选举的关心程度与其对选举结果的预期呈正相关关系。在那些希望通过选举改换村委会班子的村，村民的参与程度最高，因为竞选的双方都极大地动员支持自己的选民。如在MQ镇CT村，因为村民对直选前的村委会不满程度较高，不少村民迫切希望通过村民直选更换村委会班子，所以村民在村委会换届选举中的参与程度异常的高。在提名候选人、听竞选演讲、投票、看统计结果等过程中，这个村的村民参与程度都高于其他村。相反在那些对现任村委会班子满意的村，由于对预期已经基本确定，所以村民除了在参加投票的环节有较高的参与外，对其他环节的参与程度相对较低。

到2001年，村民第一次直接选举的村委会已接近一届任期，村民对他们自己选出的“当家人”是否满意呢？我们的调查发现，有21．7%的村民对村委会的工作是满意的，同时有35．7%的村民不满意，处于中间状态的占到43．6%，呈现略向不满意方面偏斜的正态分布。

村民对村委会工作的满意程度主要受到村经济发展状况和村委会处理村务的公正性的影响，而与村民参与村事务、村决策及村民负担没有多大的联系。调查表明，村经济发展与村民对村委会的满意程度相关系数达到0．9124，为高度相关；村委会处理村事务的公正性与村民对村委会满意程度的相关系数达到0．9083，也是高度相关；而村民参与村事务的民主决策程度和村民负担与村民对村委会的满意程度的相关系数分别为0．2743和0．0428，表明相关程度不高。从这一方面可以看出，村民更多的是从与自己直接相关的实际利益出发对村委会工作进行评价。作为村民，他们希望有一个能够为自己谋取利益的村委会，而自己并不愿为村公共事务付出太多的成本。这一点可以从村民在平时对村事务的态度中看出来。我们以村民在选举中提名候选人与对村事务提出意见或建议两个方面作为评判的标准，凡有这两方面活动的村民被判定为对村事务积极者，有一项活动者为一般，没有任何一项活动者为消极，结果是：积极者占16．7%，一般者占33%，而消极者占50．3%。即有一半的村民对参与村事务持消极态度。这是在推进农村基层民主制度中的一个亟待解决的问题。

通过三年来对秦都区农村基层民主建设的调查研究，我们得出了以下基本认识与结论：

6．1　村民自治制度的实施标志着中国的政治制度开始从“治民”向“民治”转变

秦汉以来的中国封建制度是一种皇帝权力至高无上的专制制度。在这一种制度下，中央政府通过郡县制对基层进行管理，在农村实行乡里制度对农民进行控制。这个制度经过上千年的实施，形成了东方专制政治制度的文化积淀：大量分散的、自给自足的小农经济成为它的经济基础，传统的儒家文化成为它的思想意识基础，中央集权的政府、郡县制和乡里制度构成了它的社会组织基础。在这种文化中村民自治缺少其“草根性”。中国封建制度历史中，统治者与老百姓的关系，实质上是统治与被统治的关系。上个世纪初的“辛亥革命”推翻了皇帝，但并没有彻底结束中国的封建统治，“民生、民主、民权”虽然提出来了，但却并没有实施，统治者与老百姓之间统治与被统治的历史关系没有改变。新中国建立后，人民成了国家“主人”，但由于实行计划经济和千百年来形成的历史文化积淀，人民怎样具体行使自己当家作主的权利还没有找到有效的实现形式。

农村改革以来，随着农户经营主体地位的确立和市场关系的发展，农民基于维护自身经营自主权和经济利益的需要，开始了寻求自己直接行使当家作主权利具体实现形式的积极探索，推动了乡村管理体制的创新和演变，由此真正开启了中国由“治民”到“民治”的历史性转变进程。“治民”与“民治”代表着两种截然不同的政治体制，“治民”是代表专制政治体制的概念，“民治”则是民主政治体制的概念。中国农村改革开放以来乡村管理体制演变的历史，我们认为就是伴随着经济体制上由计划经济到市场经济的转变，从“治民”向“民治”转变的历史。这是我们在本课题研究过程中得出的最基本结论。

6．2　中国的村民自治制度建设是一个长期的过程，需要在实践中逐步完善和发展

中国的国情决定了中国的政治体制改革和民主制度建设必须在保持社会稳定的前提下进行，从“治民”到“民治”的历史转变必须稳步推进。中国的政治体制改革和民主制度建设将是一个十分漫长的过程。中国经济体制改革经历了20多年的努力才基本确立市场机制在资源配置中的主导作用，那么，现代民主制度的确立可能至少需要30年、50年，甚至更长的时间。对此要有足够的思想准备。任何急躁和冒进都有可能导致这一进程的倒退，甚至是灾难性的后果。中国的国情还决定了中国的政治体制改革和民主制度建设同经济体制改革一样，只能先农村后城市，只能自下而上，只能走“渐进式”道路。中国农村基层的民主政治建设目前尚处于初始阶段，还很不完善，还有这样那样的问题。这些问题都是前进过程中不可避免的。对这些问题，只能通过发展的办法去解决，而不能以此作为否定民主建设的理由。推进中国农村基层民主政治建设，县级是关键。必须着力培养一批具有现代民主意识的县级领导干部，特别是主要领导干部。乡镇一级既是最直接的推动力量，又是阻碍力量。作为推动力量，在很大程度上是被动的；作为阻碍力量，是来自于权利失落后的本能反应，反而是主动的乡镇政府在上一级行政的压力下，对村民委员会有一种行政控制的需求，希望它能够在自己的控制之下，为自己分担行政压力。因此对村民委员会的选举特别关注，希望听从乡镇政府指示的人当选；希望村民委员会能够比较自愿地承担更多的行政任务。所以施加自己的影响，帮助自己认为合适的人选当选。村级直选后，形成了乡村两级的不同管理体制，这种状况长期下去对村级民主建设的发展和完善将极为不利。因此，必须把乡镇一级的民主政治建设和直接选举适时提上议事日程。

6．3　农民曾作为中国经济体制改革和市场经济发展的第一推动力而载入史册，现在又将以其人数众多而成为中国民主政治建设的关键

中国改革开放的历史进程充分表明，没有农民，就没有中国的改革开放；没有农民，就没有中国的市场经济。农民是中国改革开放和市场经济的第一推动力。与中国以前的历次社会变革相比，农民在推动中国社会生产方式发生质变的过程之中，不仅极大地改变了自己的经济地位，而且更加具有长远意义的是他们自身也获得了新生——终于摆脱了几千年来自然经济、半自然经济落后生产方式桎梏下旧农民的形象，脱胎为市场经济新时期充满活力和创造意识的新农民。与20多年前相比，他们不再是自然或半自然经济条件下自给自足的农民，不再是一生被拴在土地上的农民，不再是一个愚昧无知、逆来顺受的农民。20多年的改革开放使中国农民经历了千百年来所没有过的市场经济洗礼，从而使中国农民的内涵发生了质的变化，呈现出一些新的本质性特征。现在的中国农民，首先是一个市场主体。他们有自身独立的经济利益和经营自主权。他们的生存方式、生活方式发生了从来没有过的革命性变化。过去的农民是为了满足自身的生存需要而生产，现在的农民作为一个商品生产者，则是为了满足别人的需求而生产，即为“卖”而生产。生产的目的不再是产品的使用价值，而是其作为商品的价值。其次，作为市场主体，农民追求基于维护自身合法经济利益的政治民主权利意识大大增强。不再是过去政府说什么就做什么，干部让干什么就干什么；不再逆来顺受，一味忍让，行为的独立性大大增强。这是改革开放20多年给中国农民自身带来的最大最为本质性的变化。

新时期农民的本质特征决定了政府与农民“打交道”的时候，必须尊重农民的经济利益，必须尊重农民的经营自主权，必须尊重农民的政治权利，按照平等的原则，以服务的方法、示范的方法、引导的方法、教育的方法、商量的方法办事，再也不能以“救世主”的身份，“为民作主”的架势，用上级对待下级、官对民的传统方法处事。但是，在现实当中，一些政府工作人员，特别是与农民直接打交道的相当多的基层政府的工作人员，并没有清醒地认识到这一点，依然信奉“民可使由之，不可使知之”的愚民政策，代替农民决策，强迫种什么，不种什么，侵犯了农民的经营自主权；违犯党的政策，向农民乱摊派，加重农民负担，侵犯农民的经济利益；工作方法简单粗暴，以权压人，甚至动用专政手段“教训”农民，侵犯农民的政治权利。在这种情况下，已经成为市场主体的中国农民再也不可能像过去那样逆来顺受，他们依据《村组法》赋予的权利，在中央的支持下，通过村民直选的方式选择“当家人”，自己当家作主，就成为一种历史的必然。(www.xing528.com)

从一定意义上说，市场经济就是民主经济。在市场经济下，经济资源的配置由市场决定，公民在这方面的机会和权利都是平等的，每个人或经营者都有独立的经济利益，这就从根本上使他们有了追求政治权利的动力。在计划经济体制下，经济资源的配置权被政府控制，人们没有独立的经济利益，从而就没有追求政治权利的冲动。与城市居民家庭相比，中国每个农民家庭都通过实行家庭承包经营制度发育成为独立的市场主体，经营自主权实现程度与其家庭的经济利益直接相关，这就决定了他们比起城市居民，有着更为强烈的追求政治权利的动力。这种城乡差别，使得中国农民在20多年前充当中国经济体制改革的“先锋”之后，20多年后又成为中国政治体制改革的“先锋”。

民主是公民作为国家“主人”的最基本的权利。是否实现自己的这种政治权利，除了国家的制度环境因素，更加起决定作用的是经济利益。独立的经济利益是追求政治权利的根本动力。那种认为中国农民素质差，中国目前还不具备推行民主政治建设的基本条件的传统观点已经被实践证明是不能成立的。而在一些习惯于“为民作主”的政府官员来说，坚持这一观点实际上是变相反对村民直选的一种“借口”而已。当然，公民的素质与民主建设有一定的关系，但不是决定是否实行民主的必然关系，与之相关的只是实现民主的具体形式。

从实际情况来看，现在让农民直接选县长，未必能选出好县长。但在基层，在一个村子内，村民之间的信息是完全对称的、公开的，谁为群众办事不办事，谁有能力谁没有能力，互相都“心中有数”。这也是决定实行基层民主一般都能保证选出农民中的“精英”的重要条件。中国农民素质确实需要提高，但识别一个村的“当家人”的基本素质目前已完全具备。以农民素质低为由否定村民直选也是站不住脚的。

6．4　中国的基本国情决定了中国的民主政治建设进程只能走“农村包围城市”的道路

在中国这样一个十几亿人口的国家，无论搞什么改革，必须首先保证稳定，没有稳定什么都搞不成。这是一个最基本的前提。经济体制的改革是这样，政治体制的改革也是这样。如何在保持稳定的前提下推进改革？“渐进式”的改革方式几乎是惟一的选择。“渐进式”改革的基本特点，一是由下而上，二是由点到面，三是先易后难。这种改革方式使决策者对某些具体改革引起的不可预料的后果能够予以控制，即使是出现了最坏的结果，也能把它控制在一定的范围，以便对改革方案进行修正和完善，保证整个改革事业的稳步推进。应该说，这种改革方式是由执政党发起和领导的改革，是明智的选择。中国的改革与前苏联的改革出现的不同结果充分说明这一点。

改革先从农村开始，走“农村包围城市”的道路，这是在中国推行改革的一种必然选择。因为这种改革符合“渐进式”改革方式的基本要求。中国经济体制改革的成功实践证明了这是一条规律，政治体制改革也必须遵循这条规律。中国的民主政治建设先从农村基层开始，实际意味着中国70%左右的人口的经济利益和生活方式已经与民主政治建立了直接联系，使得民主政治在中国社会扎下了根，从而对中国的政治体制改革产生决定性作用。

6．5　把村级民主的发展完善与推进乡镇民主结合起来，建立以合作为基本特征的新的乡村管理体制，已是大势所趋

村一级实行村民直选后，自然产生了乡村两级管理体制不协调的矛盾，客观上要求把二者结合起来，同时推进。在开始的时候，我们不可能在这两个层次同时推进；在村级已经实行村民直选之后，则不能使二者长期背离，双轨运行。这就如经济体制改革过程中计划与市场并存的“双轨制”一样，在一个时期出现，不可避免，但不能长期并存。对此，我们必须有明确的认识。

在村一级，民主建设发展和完善的重点有两个方面，一是规范村民直选的具体程序，提高村民直选的质量，真正保证村民直选按照《村组法》规定的原则公开、公正进行，确保选举结果与大多数村民的真实民意相一致；二是下功夫探索在村民的日常生活中，怎样保证村民民主决策、民主管理、民主监督权利的具体实现。直选是民主的首要内容，但不是民主的全部。民主不是“一次性”的，而应该是公民日常生活中的重要内容。民主选举的重要目的就是使公民获得民主决策、民主管理、民主监督的权力，而不是通过选举把这些权利“委托”给当选者。

在乡镇一级，除了按照《村组法》规定的“指导关系”的定位，转变观念、转变工作方法，同时继续发挥好乡镇人民代表大会制度的功能外，就是积极进行乡镇直选的试点，从根本上解决实行村民直选后乡村两级“双轨制”的问题。关于有人提出进行乡镇直选试点“违法”的问题，我们认为，应该客观地认识这一问题。改革本来就意味着对原有的制度，包括法律的突破，不然就不叫改革。改革一般总是在原有的制度、法律还继续存在的前提下，首先在一些局部进行突破，取得成功后在面上推广，然后再来修改原有制度、法律。从这个意义上讲，改革的过程实质上就是在原有法律基础上创新的过程。我国经济体制的改革过程是这样，政治体制的改革过程也只能是这样。这种创新行为与其他违法行为有质的区别，不应混为一谈。那种企图先修改制度、法律，再来进行改革实践的设想，只能是一种设想而已。

6．6　实行村民自治，推进农村基层民主政治建设，必须依靠党的领导，其中县级领导是关键

“推进农村基层民主政治建设会削弱党对农村基层的领导”。这在当前已成为反对农村基层民主建设的一个最响亮的理由。在实际当中，新当选的村主任和村委会成员中，共产党员所占的比例确实是下降了。我们认为，民主与党的领导从根本上是一致的，而不是对立的。正确认识这一问题，需要澄清认识上的几个误区。第一，搞民主决不是不要共产党的领导，而是共产党作为代表中国最大多数人民的根本利益的执政党，适应市场经济发展的内在要求，与时俱进，主动改革党的领导的实现方式，把过去传统的“代民作主”改为引导和依靠群众自己当家作主。第二，接受党的领导，跟共产党走，这已成为中国农民坚定的政治信念。农民对政治权利的追求是出自于维护自身合法的经济利益和经营自主权的需要，而不是出于其他什么政治目的。这就使得农民对政治权利的追求有一种内在的约束机制，即以拥护共产党的政治领导地位为前提。因为他们获得的经济民主权利是从共产党推行的改革中获得的。第三，不能把党员在村主任和村委会成员中的比例变化看成党在农村基层领导地位和作用提高或下降的标志。如果仅以此为标准，就会得出党的领导与农村基层民主政治建设是对立的错误结论。党员候选人的落选绝大部分是“个人原因”。其中的一些人的所作所为说明他们已经不是一个优秀的共产党员了。他们的落选，对个人是一种最有力的教育，同时说明党是代表多数群众利益的，更加得“民心”。第四，村民委员会换届选举过程，始终处于县乡两级党委的领导下，县乡两级党委和政府、人大是具体的组织实施者。在村一级，从秦都区来看，负责选举组织工作的选委会的产生，有58个村（占51．8%）推选会议是由党支部召集的，推选的选委会中都有党员参加，100个村的选委会主任由党员担任。这是在没有明确规定的情况下自然形成的结果，说明党在农村基层长期形成的领导地位从总体上是不可动摇的。第五，村党支部组成人员产生过程中出现的“双推制”，说明村民直选与农村基层党内民主是一种互动的关系，直接推动了农村基层党内民主，这是党的农村组织主动适应农村基层民主政治建设的趋势，实现党对农村基层的领导方式的一大改进。党支部在村级各种组织中处于核心地位，与全体村民的利益直接相关。“双推制”使得全体村民对党支部人选有了参与权，这意味着党的农村基层组织领导人，由过去的主要依赖上级决定，改变为更大程度上依赖党员群众的民主选择，依赖基层党组织所要代表的占农村基层绝对多数的非党群众的“民意”，从而加强了党在农村基层的领导地位的群众基础。这不是削弱而是加强了党在农村基层的领导地位。

县是我国行政体制中功能完备、相对独立的层次。不论是经济体制改革和县域经济发展方面，还是政治体制改革和基层民主建设的推进方面，县一级都有很大的主观能动性。因而，县级领导，特别是主要领导的素质对一个县的经济和政治发展都起着决定性作用。在第四次村民委员会换届选举中，凡是县级班子和主要领导民主意识强的地方，就能严格按照《村组法》组织实施选举，村民直选进行较为顺利。否则，“自选动作”就比较多，由此带来的问题也比较多。乡镇一级民主建设，包括实行乡镇直选是农村基层民主建设发展的必然趋势。这主要靠县一级来推动。因此，必须着力培养一批具有现代民主意识的县级领导干部，特别是主要领导干部。