村民自治组织结构与运行规则

4．5　村民自治的组织结构与运行规则

村民自治的主体是村民。村民只有以一定的组织为依托才能行使其民主权利。村民会议、村民代表会议和村民委员会便是村民自治的基本组织结构。

村民会议是农村中参加人数最多和最能体现直接民主的组织形式。《村组法》规定：“村民会议由本村18周岁以上的村民组成。”陕西省的《实施办法》指出：“村民会议对本村事务具有最高决策权。”《村组法》规定村民会议的职权包括：村民会议有权选举、罢免村委会成员；村委会向村民会议负责并报告工作；涉及村民利益的重大事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可实行；村民会议可以制定和修改村民自治章程和村规民约，等等。《实施办法》则具体规定了村民会议的10项职权，概括起来大致包括决策权、立约权、任免权和监督权等四个方面。《村组法》规定：“召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2／3以上的户的代表参加，所做决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。”村民会议由村民委员会召集，若有1／10的村民提议，也应当召集村民会议。《实施办法》规定，村民会议一般半年举行一次。(www.xing528.com)

村民代表会议是村民会议在特定条件下的补充形式。由于我国农村具有人口多、居住分散、流动性大及村民素质差异较大等特点，使得村民会议往往难以召集或者效果不理想，于是在实践中出现了村民代表会议这一替代形式。《村组法》规定，村民代表会议可以讨论决定村民会议授权的事项。这说明，在村民会议授权范围内，村民代表会议具有决策权，是实施民主决策、管理和监督的有效形式，是代行村民会议部分职权的日常决策机构。陕西省的《实施办法》规定：“村民委员会对涉及村民利益、村民关心的重要事项和村民会议授权的事项，应当召集村民代表会议进行讨论。”《村组法》规定，“村委会召集村民代表大会，村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或由各村民小组推选若干人。”据此精神，《实施办法》规定，在人口较多或居住分散的村，可以建立村民代表议事会制度；村民代表按村民每5户至15户推选一人，可以自愿联户推选，也可以按居住地划分户数推选；或者由各村民小组推选若干人。村民代表任期与村民委员会相同。村民代表人数一般不少于20人，村委会委员、村民小组长不得兼任村民代表。村民代表议事会一般每季度召开一次，根据需要或者5名以上村民代表提议，村民委员会就应当召开村民代表议事会议。从实践情况看，村民代表会议具有召开方便、内容具体、参加人员稳定和实际效果良好等特点而越来越受到村民的欢迎。

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是村民会议和村民代表会议的常设工作机构和执行机构，是联结国家行政管理和村民自我管理的纽带和桥梁。《村组法》对村民委员会的职权作了一些原则性的规定，《实施办法》做了具体的概括，主要有：办理日常村务，协助村民发展集体经济；召集村民会议及村民代表会议，并执行其决议；协助完成政府布置的任务，向政府反映村民的意见、要求和建议；教育、督促村民履行各项法定义务，遵守村规民约及村民自治章程；完成法律、法规赋予的其他职责。《村组法》规定，村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会成员由村民直接选举产生。陕西省《选举办法》明确规定，村委会选举要依照建立选举机构、选民教育和选民发动、进行选民登记、候选人提名、确定正式候选人、投票选举等程序进行。村民委员会可以根据需要设立人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会、计划生育委员会、社会福利委员会等专门机构，人口少的村庄可以由村委会成员分工负责这些工作。根据《村组法》，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。村民小组在村民委员会的领导下办理本组事务，执行村民会议、村民代表会议的决议，完成村委会布置的任务，是联结村民与村委会的桥梁和纽带。