人民公社时期的乡村管理体制

3．5　人民公社时期的乡村管理体制

1958年8月17日，在毛泽东称赞“人民公民好”以后，中央政治局扩大会议讨论了在全国建立人民公社的问题，决定把各地成立不久的高级农业生产合作社，普遍升级为更大规模的、政社合一的人民公社。随后，中共中央做出了《关于在农村建立人民公社的决议》，中共八届六中全会通过了《关于人民公社若干问题的决议》，先后对人民公社的性质、规模、体制、生产和分配方式等做出原则规定。

咸阳县紧跟中央的部署，是年8月21日就拟定了《中共咸阳县委关于建立人民公社的计划》，并立即组织实施。到8月26日，全县在175个合作社，平均每社157户的基础上，建立了四个人民公社，平均每社6891户，其中最大的8100多户，44000多人，最小的5600多户，31000多人。另有74户单干农民也一跃加入人民公社，使加入人民公社农户占到全县农户总数的99．9%。秦都小社并大社随之转为人民公社的步骤与其他地方大致相同，首先由各小联社选出大社的管理委员会，搭起架子，统一规划部署工作，同时把小社改为工作区或生产队，原来的生产组织和管理制度暂时不变，一些需要调整和解决的问题并起来后逐步进行，基本保证了农业生产的稳定。但也有一些初级社是一步进入人民公社的，步子太快就形成了更多的遗留问题。

1958年小社并大社转为人民公社，在所有制关系上使原有的集体所有制程度提高了，并增加了若干全民所有制的成分，且实行政社合一体制；在分配制度上实行“各尽所能、按劳分配”，大部分公社在消费品分配上采取农村工资制与供给制相结合的方式；在管理体制上实行统一领导，分片管理的制度。公社的管理机构一般分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）和生产队三级，生产队是基本劳动组织单位。公社化初期，人民公社设民兵团，管理区设民兵营，大队设民兵连，生产队设民兵排，生产劳动搞大兵团作战，实行“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”，试行“吃饭不要钱，干活不计工”。这些做法违背了客观规律，造成了巨大损失。咸阳县1960年粮食总产量5106．5万公斤，比1956年下降了19．7%；农业总产值2107．6万元，比1956年下降了13．7%。

迫于当时农村的形势，1960年11月，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即12条），对迫切需要解决的12个问题作了重要指示，规定农村人民公社实行三级所有，队（这里指大队）为基础是现阶段人民公社的根本制度，因此必须加强生产队的基本所有制，生产队是基本核算单位；同时坚持生产小队的小部分所有制；允许社员经营少量的自留地和小规模的家庭农业；有领导有计划地恢复农村集市；从各方面节约劳动力，加强农业生产第一线；坚持各尽所能，按劳分配，供给部分和工资部分三七开；少扣多分，尽力做到90%的社员增加收入；安排好粮食，办好公共食堂，认真实行劳逸结合，等等。指示信认为，一平二调的共产风严重破坏了农业劳动生产力，必须坚决反对，彻底纠正。应当说，中共中央的“指示信”，对于扭转当时农村的混乱局面，起到了积极作用。(www.xing528.com)

1962年8月，中共八届十中全会讨论通过《农村人民公社工作条例》（即60条），对农村人民公社的性质、规模、机构、职能、生产、分配等进行了比较系统的阐述和规定，实际上也勾勒出乡村组织的轮廓：农村人民公社是政社合一的组织，人民公社的各级权力机关是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。公社社员代表大会就是乡人民代表大会，公社社员的代表就是人民代表大会的代表。管理机构是社员代表大会或社员大会，采取不记名投票的方式选举产生。人民公社的规模为一乡一社，实行各尽所能、按劳分配的原则，基本核算单位是生产队（这里指小队）。生产队范围的土地都归生产队所有，劳动力由生产队支配，生产队的牲畜农具，公社大队都不能抽调。生产队实行民主办队，生产和分配的一切重大事情，由生产队社员大会讨论决定。社员家庭副业是社会主义经济的必要补充，公社应允许和鼓励社员利用剩余时间和节假日发展家庭副业，增加社会产品和社员收入。人民公社根据规模大小和党员多少设立党委会、总支部委员会或支部委员会；生产大队根据规模大小和党员多少设立总支部委员会或支部委员会。他们是党在农村中的基层组织，是农村工作的领导核心。咸阳根据“12条”和“60条”精神，将原来的4个人民公社划分为16个人民公社，落实了“三级所有，队为基础”的体制。这里需要明确的是，“12条”和“60条”都讲“队为基础”，但前者的队是生产大队，后者的队是生产小队。咸阳从这时起确立了生产小队基本核算单位的地位，而且长期不变。

但是，文化大革命运动，把本来就已经脱离实际的人民公社推向极端。一是阶级斗争扩大化，使乡村管理体制受到严重破坏。1969年1月29日，《人民日报》刊登上海工人造反司令部《展开夺权斗争，把革命农民运动推向新高潮》的通告，曾一度使乡村基层政权陷入瘫痪。直到3月7日，中共中央发布《关于农村生产大队和生产队在春耕期间不要夺权的通知》，才使农村的混乱局面得到遏制，但人民公社和生产大队的管理委员会均被革命委员会所替代，农村民主管理名存实亡。二是不断割资本主义尾巴，搞穷过渡，使队为基础的核算体制不时受到冲击，社员自留地和家庭副业受到限制。三是平均主义盛行，按劳分配受到影响，社员的物质利益被忽视，再次挫伤了农民的生产积极性，农村社会经济停滞不前，甚至出现倒退现象。

全国解放后，农村基层组织的变化主要受制于整个社会经济体制的变迁。按照当时的思想认识，要建设社会主义国家，国家在政治制度上就要从新民主主义制度过渡到社会主义制度；在所有制关系上，就要由生产资料私有制转变到生产资料公有制；在经济体制上，就要由市场经济发展为计划经济；在分配方式上，就要由实行按要素分配转化为按劳分配。与此相适应，农村经济组织也就由以家庭为单位过渡到以集体为单位。家庭也就由过去生产和消费相统一的单元变成一个单纯的消费单元。从生活来源上讲，人们对集体的依赖更多，因而对基层组织的民主政治建设更为关注。