抗日战争时期国民党政府推行的新县制

2．3　抗日战争时期国民党政府推行的“新县制”

在实施《县组织法》的几年中，国民政府对加强中央控制和提高行政效率的需求压倒了推行地方自治的热情，遂使在以后几次对《县组织法》的修改中，都对地方自治的实施不断延后。在1931年和1932年（民国二十年和二十一年）的两次全国内政会议后，更使地方自治的原则发生了变化，认为县级组织主要是行政单位，作为自治单位则是次要的内容。在县级以下的其他层次上自治职能受到更紧的约束。与此相适应的是行政运行机构进行了重大调整：一是将县、区、村、闾、邻五级结构改为县、乡两级，取消闾邻基层组织而代之以保甲制度；二是裁局改科，即把县政府中的专门局裁撤，将其职能并入县政府中的相应科。这种改变加强了县长对公共事务的权力，也强化了国民政府对地方的控制。但到1939年（民国二十八年），由于日本帝国主义的全面侵略，被迫迁都重庆的国民党政府不得不重提实行地方自治，颁布《县各级组织纲要》，推出了“新县制”方案。

“新县制”的提出，一是由于抗日战争全面爆发后给中国政府带来的财政危机，实行“新县制”除了有利于强化中央政府控制，增加国家财政收入外，县政府还被认为有可靠的地方基础，并有自治结构，从而能提高地方政府的效能并博得民众的支持。二是出于国民党政府与其主要对手中国共产党进行政治斗争的需要。国共分裂后，中国共产党的主要活动从城市转移到农村，发动农民进行武装斗争，建立革命根据地，使国民党受到了严重威胁。于是，国民党一方面集中力量进行军事“围剿”，另一方面则通过保甲制度加强对农村及农民的控制。在国共合作以后，打起“新县制”这面地方自治的旗帜，就是作为与共产党争夺农村的一个武器。三是“新县制”也是国民党政府进行国内民主改革的一项举措。在全民抗战的旗帜下，各种政治力量在担当抗日责任的同时，也强烈要求国民党政府进行国内民主改革，“新县制”遂成为国民党政府应付民主改革要求的一种手段。

“新县制”是以保甲制度为基础的地方自治原则设计的，县为地方自治单位，县和乡（镇）为法人，保甲为乡（镇）内的编制。由保民直接选举保长，各保直接选举乡（镇）民代表，由乡（镇）民代表选举乡（镇）长和县参议员。各乡选举产生的县参议员与依法成立的职业团体代表产生的参议员共同组成县参议会，采取了区域代表与职业代表并行的议会制度。地方自治机关分为议事机关和执行机关，县参议会为议事机关；县政府为执行机关；乡（镇）民代表会为议事机关，乡（镇）公所为执行机关。县有独立的财政，乡（镇）也有固定的财政收入。“新县制”对自治财政有具体规定。(www.xing528.com)

《县各级组织纲要》规定，县以下为乡（镇），乡（镇）之内编制为保甲，县之面积过大或有特殊情形者得分区设置。区之划分以15～30乡（镇）为原则；乡（镇）之划分以10保为原则，不得少于6保，多于15保；保之编制以10甲为原则，不得少于6甲，多于15甲；甲之编制以10户为原则，不得少于6户，多于15户。

1941年（民国三十年），陕西省政府下发《陕西省各乡（镇）自治工作暂行实施纲要》，把自治事项分为“管、教、养、卫”四项内容，包含了几乎全部的地方公共事务，既有促进地方发展的功能，又有提供公共福利的功能，还包括警察、防卫、税收等公共管理的功能，把地方的经济、政治、军事、管理等职能统一起来，试图以一种新的行政社区取代传统的自然社区。