秦制的结构和特征-社会变迁中的治民与民治

1．3　秦制的结构

秦以咸阳为中心统一中国后，原来诸侯割据的国家组织机构已不能适应新形势的需要，于是，秦始皇就在原有政权机构的基础上建立了一套大一统的封建国家统治制度。

秦制的根本特征是确立了至高无上的皇权。殷周及春秋战国时期，最高统治者一般都称为“王”。秦王嬴政统一六国后，认为自己德高三皇，功过五帝，于是便把这古代最尊贵的三皇五帝称号合二为一，号称皇帝。自此，皇帝就成为封建国家最高统治者的称号，也是至高无上的皇权的代表。且皇权世袭，子孙继承。在皇权之下，设三公九卿，组成中央政府。但大事最终由皇帝裁决，公卿由皇帝任免，使国家军政大权集中于皇帝一身。

秦制的另一特征是国家实行郡县制。始皇26年（公元前221年），初灭六国时，“分天下为卅六郡”，此后随着边境开发和郡治的调整，秦末增至40余郡。郡设郡守，是一郡的最高行政长官，掌全部政务，直接受中央政府管辖。郡辖若干县，万户以上设县令，万户以下设县长，县令、县长执掌政事。县辖若干乡，乡以下有若干亭，亭以下有若干里，里就是村落。各级设置是：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫职诉讼、收赋税，游徼循禁盗贼”（《汉书·百官公卿表》）。里的头人为里正，大概相当于村长或村民委员会主任。乡、亭、里等低级官吏虽不由皇帝或官府任命，但按规定却要由地方推择当地富庶人家的适龄人员充当。并须经官府认可，类似于现今的村长虽由村民选出，但规则由上级政府制定，最后还须上级部门认可。(www.xing528.com)

皇帝制、三公九卿制和郡县制，构成了一套严密完整的封建地主阶级的政治统治体系。在中国2000多年的封建社会中，这一制度绵延不断。就郡县制而言，若按人口论，秦之县并不比今天的乡大。但秦在乡之下置吏众多，这从“汉承秦制”中可见一斑。汉代农村的基层组织过去人们提及较多的是正史中的乡、亭、里体系中的“里”制。近年来根据出土资料和文献校勘，又对与“里”平行的“社”、“单”之制有了较多的认识。据认为，里、社、单都是同级范围并往往同名的基层设置，常常并称为“里社”、“社单”、“里单”等，当时一“里”必相应设立一“社”一“单”，里为行政组织，相当于现在的村民委员会，设有里唯（里魁、里正）、里父老、里佐、里治中等职；社为祭祀组织，为当时的意识形态系统（可否比为党支部！？），设有社宰等职；单为民政社会组织，功能最复杂，设职也最多。出土官印可证，上述三系统设员不下20个，而汉之一里有户仅数十，可见当时的村级组织官员是相当庞大的。

这些基层组织靠什么养活？汉代的乡、亭两级组织，史籍明载多为“常员”，基本上是由国家财政供养。至于里一级组织则主要是自筹费用，包括征收的“社钱”和“敛钱”、购置的“客田”收入等。但并不能说，只要不是国家直接开支养活的组织便是民间“自治”组织，关键要看其赖以筹资的权威资源何来。由上述可知它筹资的权力主要来自国家行政的权威，故这样的基层组织有如专制皇权这一血液循环系统中的毛细血管。正因为此，大共同体的吸取能力便可膨胀得无边无际。秦王朝动员资源的能力确实惊人，2000万人口的国家，北筑长城役使40万，南戍五岭50万，建始皇陵70万，还有直道、驰道的浩大工程和阿房宫的惊人规模……全国徭役和兵役人数当在200万以上，这在整个世界历史上恐怕也是绝无仅有的。