国库集中支付制度-用心求索　用脑理财

第三节　国库集中支付制度

国库集中支付制度是财政的基本制度之一，是政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障，是加强财政资金管理、提高资金使用效益的根本性措施，是完善社会主义市场经济体制，健全公共财政框架体系，从源头上预防和治理腐败的一项重大财政改革。截至2008年6月底，区级有384家预算单位纳入国库集中支付改革，占应改革的80%，其中，一级预算单位78户，二级单位306户。实行国库集中支付的资金有工资、政府采购资金、农村义务教育资金和部分专项资金以及授权支付的公用经费，累计支付资金10.90亿元。19个市县区已全部进行改革试点，并建立了国库集中支付网络。中卫、平罗等市县将全部预算单位纳入国库集中支付，实现了所有单位纳入集中支付网络。市县通过集中支付的资金73.89亿元，其中直接支付58.59亿，授权支付15.30亿，比上年同期增加42.10亿元，其中直接支付35.53亿元，授权支付6.57亿元。

一、国库集中支付改革的主要成效

一是建立了科学理财和依法理财的观念。在推行改革中，狠抓了国库集中收付制度的建立，制订了一套规范的资金支付流程，对预算执行的各环节都有严格的规范化、程序化要求。使各单位财政财务管理逐步规范，科学理财、依法理财的观念得到了明显增强，财务管理水平明显提高，重分配轻管理的现象明显改变。

二是各级财政宏观调控能力明显增强。国库集中支付改革使财政资金由过去分散在各预算单位账户转变为财政国库统一管理，沉淀在国库的资金余额明显增加，各级财政部门资金调度能力有了明显增强，较好地保证了重点支出和预算的正常执行。

三是提高了预算资金支付效率。在资金支付方面，由过去对一级部门批发式拨款，改为直接支付到各基层预算单位和最终用款单位。这种预算资金支付方式的改变，为预算单位准确、及时使用财政资金提供了制度保障。

二、改革中存在的主要问题

由于国库集中支付改革是一项政策性强、涉及面广、情况复杂的基础性管理制度改革，加之受制度建设、银行配合改革等诸多因素的影响，在全面推行改革的过程中还存在着以下亟待解决的问题。

（一）涉及法规制度建设方面的问题

现行的《预算法》《国家金库条例》《财政总预算会计制度》以及现金管理条例等相关的法律法规制度，与国库改革有不相适应的地方，造成支出列报口径与现行会计制度规定不符。比如，行政经费支出和事业支出按照收付实现制原则，以实际支出数记账。实行国库集中支付改革后，财政总预算会计年终按照权责发生制原则结账，造成支出进度统计数据不完整。

（二）涉及财政管理方面问题

1.单一账户体系不完善、专户过多影响改革运行。

一是财政内部专户太多，影响支付清算。财政资金实行专户管理在实拨的方式下起到了积极的作用。但在财政资金实行国库集中支付的方式下，专户管理不但起不到积极的作用，反而影响了国库集中支付的发展。目前，许多专项资金仍然要求设立专户管理，实行直接支付后，专户的清算工作十分复杂，影响了国库集中支付的开展。调研的中卫市和平罗县财政局反映，按照有关要求在财政内部设置的各类专户过多，不仅影响国库资金调度，而且影响国库集中支付清算。尤其是社保资金实行集中支付后，资金清算要从国库清算，而社保资金又在专户，清算程序复杂，影响改革进行。

二是预算单位有多个账户同时使用。实行财政国库集中支付改革后，财政给预算单位开设的零余额账户用于办理集中支付业务。而预算单位原有基本账户、专用账户同时使用，违规转款的现象时有发生，制约着国库制度改革顺利实施。

2.国库集中支付网上审批环节过多，滞留时间长，效率不高。由于网络上审批资金是按岗位设置的，上一岗不操作，信息就传不到下一岗，特别是一些领导岗位，由于工作忙不能及时审批网上资金，造成资金拨付效率低。另外，有些业务人员和预算单位财务人员网络操作不熟练影响资金拨付效率，对此，预算单位反映很大。

3.国库集中支付网络设备滞后。随着国库管理改革的深入推进，国库相关业务迅速扩展，各种应用软件不断增加。由于宁夏实行数据大集中模式，全区所有国库业务数据都集中在厅里，业务量很大，现有小型机数据库已经满负荷运行。工资统一发放系统、公务卡系统和综合查询系统现在无法部署。

4.专项资金指标下达晚，影响市县支出。受中央专项资金下达晚的影响，2007年宁夏下达市县的专项资金大量集中在第四季度拨付，市县当年支出无法列支，造成年终节余过大。

5.财政财务软件不兼容。区级预算单位反映财政部门各业务处室推行的相关软件不兼容，国库集中支付软件和财政供养软件及财务核算软件不能安装在一台计算机上，造成会计人员办公桌面上放置2至3台计算机，不仅影响办公，也造成设备资源浪费。

（三）涉及人民银行和代理银行问题

1.人民银行清算时间短。人民银行清算时间为下午3：00，下午2：00后各单位发生的支付业务，代理银行不积极办理，大部分市县的支付业务只能在每天上午办理，下午不办理支付业务，严重影响了预算单位的资金使用。财政部门制定的带垫资金办法在代理银行内部网络执行不了，个别代理银行在办理支付业务时打“时间差”，采取先清算后支付，零余额账户生成利息的怪现象，影响资金支付效率。

2.代理银行支付凭证信息不明确。随着近年来商业银行电子支付业务的推行，银行内部电子划转通知代替了原始支付凭证的手工传递，由于电子划转通知单相关信息不明确导致收款单位无法据此做账，尤其是涉及住房公积金、医疗保险、养老保险等专项资金的直接支付，收款单位仅凭银行电子划转通知单无法确定付款单位，往往还需付款单位到支付行找到原始支付凭单进行核对后方能做账，使此类资金的直接支付尤为麻烦，影响了预算单位扩大直接支付范围的积极性。(www.xing528.com)

3.银行网络系统和财政国库集中支付网络不衔接，支付系统不通畅。人民银行相关数据转换配套软件尚未开发出来，网络操作与手工清算不同步，造成网络传递清算信息与当日国库实际清算信息不一致，因额度录入不及时而延误资金清算。随着财政国库集中支付制度改革的全面推行，银行清算业务量的增大，原来手工清算已日显弊端。

（四）涉及市县财政和预算单位方面问题

1.市县财政部门使用的预算指标管理软件不统一，不能与国库集中支付系统衔接，部门预算数据、追加的预算指标要有专人通过手工输入国库集中支付系统，网络支付优势发挥不出来，工作效率不高。

2.市县级财政网络设备落后，网络技术人员缺乏。市县财政网络设备不能适应国库集中支付改革需要。近几年，宁夏财政支持市县财政建立了网络系统，且每年以不同的方式给予一些设备支持，但现有的设备不能满足不断深化的国库集中支付改革需要，且缺乏懂计算机人才，正常的网络设备维护要靠自治区财政厅。市县预算单位大多没有计算机，有的计算机配置落后，财务人员电算化业务能力弱，使用财务软件的预算单位不到10%，有计算机的单位不到50%。网络设备落后，网络技术人员缺乏制约着国库集中支付改革的全面推行。

3.财政部门的支付责任加大。实行国库集中支付制度改革后，财政部门（支付中心）在签发支付命令后，财政资金即由国库集中支付中心直接支付给商品或劳务供应者，财政部门成为财政资金支付的最后环节，对财政直接支付资金的合理合法性、收款人账户的真实性，财政部门事前无法审定，资金监管工作量和责任加大。

三、完善国库集中支付制度的思路

（一）不断完善规范改革国库集中支付制度

1.进一步深化完善国库集中支付改革的广度和深度。深化区直部门国库集中支付的预算级次，推动改革向最基层单位延伸。区属预算单位全部纳入国库集中支付，扩大直接支付范围，将专项资金、区级补助地方专款、预算外资金实行直接支付。积极指导市、县加快推进改革，完善市县国库集中支付网络，使改革工作全面推进，区各级预算单位全部实现国库集中支付改革。

2.进一步修改简化国库集中支付流程，提高支付效率。加快完善预算管理软件和国库集中支付软件衔接，统发工资由国库处按照部门预算指标直接发放，年终指标不足，由国库处直接申请预算处追加，工资指标多退少补。减少预算单位和业务处室申请追加指标的工作环节，解决单位申请工资指标多环节问题。公用经费由国库处按照部门预算分月均衡拨付预算单位，取消预算单位上报用款计划环节，减少内部不必要的审批、审核环节，逐步取消纸质凭证，实现以电子支付为主，提高资金支付效率。

3.加强制度建设，完善核算办法，为推进改革提供强有力制度保证。随着财政管理制度改革的不断实施和深化，现有的一些制度和法规已不适应科学发展的要求，如总预算会计制度、国家金库条例、预算法等，必须加以完善和修订。要积极向财政部提出修订完善建议，同时尽快完善宁夏国库管理制度办法。

4.完善国库单一账户体系。加强财政专户管理，清理、合并和撤销不必要的财政性资金专户，变专户核拨资金为国库单一账户支付，增强财政的宏观调控能力，切实提高财政性资金的使用效率。进一步加强预算单位实有资金账户管理，一个预算单位只保留一个账户。逐步将单位的实有资金纳入国库单一账户体系管理，撤销单位的基本账户。进行撤销非经营性预算单位的基本存款账户、专用账户，财政在商业银行开设“预算单位专项资金财政专户”的试点。

5.扩大和完善公务卡改革。公务卡制度作为加强财政资金精细化管理的主要手段，是国库集中支付的延伸，是加强现金管理和财政监督的有效措施。一是抓紧做好全区回族自治区本级全面推行公务卡改革工作，完善公务卡管理办法，建立全区统一的公务卡登记管理和信息交换平台，将公务卡消费信息统一纳入国库集中支付系统管理，实现财政部门对公务卡消费明细信息和零余额账户划款信息动态监控。二是2009年在市县级开展推行公务卡改革试点，争取在全区范围内全面实行国库集中支付改革。

6.加快国库集中支付网络平台建设，配置设备，加强网络培训。随着国库管理改革的深入推进，国库相关业务迅速扩展，各种应用软件不断增加。要加快网络设备配置，进一步完善财政国库支付系统，建立财政支付网络平台，使预算单位使用的财务核算软件和财政支付管理软件同步一致，提高工作效率。加强对业务人员和预算单位财务人员网络培训，每年结合网络业务流程变化和改革进展情况举办培训班进行培训，不断提高业务人员网络化水平。尽快开发与国库支付系统相衔接的非税收入管理系统和电子化的银行清算系统，实现财政资金支付全过程的网络化管理和监督，使财政资金安全、高效支付。

（三）积极探索国库现金管理

近年来，按照建立国库单一账户体系的国库管理制度改革要求，纳入集中支付单位范围的逐步扩大，国库现金余额由过去分散滞留在各单位改变为由财政集中持有和控制，国库库存现金余额明显增加，并保持在较高的水平。按照财政部的要求，在确保现金安全的基础上，在保证资金及时支付的前提下，积极探索宁夏国库现金管理工作。2009年要制定国库现金管理相关办法，逐步扩大国库现金管理范围，以实现财政资金的最大收益。

（四）加快推进财税库银横向联网工作

财税库银横向联网工作，是财政厅牵头的一项重要工作，要积极组织各参与联网单位人民银行、国地税局、各商业银行按照宁夏回族自治区方案认真落实各自工作职责，联网工作进展顺利。要加快开发对接受数据的分析利用软件，抓紧进行收入报表的自动登账和国库收支、税收数据的网上查询，实现预算执行分析信息共享，并进一步拓展系统功能，提高财政资金入库效率和监管水平。

（五）积极与人民银行和代理银行协商，研究解决改革中的问题，形成改革合力

与人民银行联合开展改革工作调研，研究解决改革中出现的资金支付清算不规范、支付时间短、银行网络系统和财政国库集中支付网络不衔接，支付系统不通畅的问题。加强对代理银行的考核，督促代理银行加快网络接口工作，实现网络无缝连接，提高汇总归集速度，提高国库支付效率。在年底前没有完成网络接口的代理银行，将取消代理资格，将国库支付业务转入有接口的代理银行。适当提高代理手续费标准，以调动代理银行的积极性。