宁夏支持卫生事业发展的实践

第三节　宁夏支持卫生事业发展的实践

宁夏公共卫生支出共35亿元，支持了公共卫生事业的快速发展。但是，农村公共卫生事业发展滞后是不争的事实，已成为党和政府关注的重心、公众关注的焦点，也是财政今后要下力气突破的瓶颈，本节重点对宁夏财政支持农村医疗体系进行研究。

一、宁夏农村医疗体系的基本状况

宁夏是全国5个少数民族自治区之一，总人口为603万人，其中农业人口为382万，占总人口的63%。宁夏属于经济欠发达地区，城镇居民的收入水平和消费水平处于全国的较低水平，农村居民的收入水平和消费水平更低。近几年，自治区党委、政府关于进一步加强农村卫生工作的意见等文件下发后，各地党委、政府高度重视，将农村卫生和新型农村合作医疗工作列入政府的重要议事日程，与经济发展同规划、同发展，取得了明显的成效。

（一）农村三级医疗卫生服务网络得到巩固

到2006年年底，宁夏80%以上的乡镇卫生院得到改扩建，达到了国家建设标准，90%的行政村有1所合格的村卫生室。自治区财政安排专项资金为乡镇中心卫生院配备30万元、一般卫生院配备10万元、村卫生室配备3000元的医疗设备。乡镇卫生院人员实行全额工资和乡村医生每月150元的补助得到落实，同时，对村卫生室按山区、川区分别给予5000元和3000元建房补助。另外，还安排专项资金按一定标准对乡镇卫生人员和村卫生室人员进行培训，进一步稳定了农村卫生医疗队伍。农村三级医疗卫生服务网络得到巩固，搭建了医疗卫生服务的平台，进一步提高了农村的诊疗水平，农民看病难的问题得到明显缓解。乡镇卫生院和村卫生室普遍开展药品“三统一”，实行药品零利润销售，切实缓解了农民看病贵问题。

（二）全面实施了新型农村合作医疗

2007年，新型农村合作医疗在宁夏18个农业县（市、区）全面实施，参合农民达到320万人，覆盖农业人口374.04万人，参合率为84%，当年筹集资金达到1.60亿元。已在全区范围内全面实施新型农村合作医疗，农民医疗保障制度初步建立。

（三）初步形成了农村医疗卫生工作的管理体系框架

自治区政府有关职能部门出台了“宁夏回族自治区农村医疗救助实施办法”、《宁夏回族自治区新型农村合作医疗试点工作指导意见》《宁夏回族自治区新型农村合作医疗基金财务管理办法（试行）》《宁夏回族自治区新型农村合作医疗基金会计核算办法（试行）》《宁夏回族自治区新型农村合作医疗基本用药目录》《宁夏回族自治区新型农村合作医疗风险基金财政专户管理暂行办法》等。通过制度建设，初步形成了农村医疗卫生工作的管理体系框架，保证了农村医疗卫生工作规范、有序地开展。

二、农村医疗体系创新的重要性与必要性

（一）农村医疗体系创新是社会主义新农村建设的重要内容

医疗体系应该是社会主义新农村建设的重要方面。首先，投资医疗体系、投资健康也就投资了人力资本。健康是人力资本的一个组成部分，是经济发展的一个推动因素。中国经济的发展很大程度上得益于我们健康的、廉价的、高质量的劳动力带动了整个制造业发展，但在这个过程中，污染了环境，破坏了生态，损害了老百姓的健康。在科学发展观和构建和谐社会目标的指导下，应该更重视老百姓的健康，而不是简单的经济增长。况且中国经济可持续发展离不开一支健康的劳动力队伍。其次，卫生投入，尤其是公共卫生和基础医疗投入，也是设施建设的重要内容。改水、改厕、垃圾处理、精神卫生促进等本身是公共卫生的范畴，做好这些工作也是“村容整洁”“乡风文明”的要求，健康状况提高了，就能更好地参加劳动，“生产发展”才能成为现实，从而使得农民增长收入，达到“生活宽裕”。

（二）广大农民对农村医疗体系创新的迫切需求

宁夏是西部少数民族欠发达地区，全区农民人均纯收入与全国平均水平相比差距很大。特别是南部山区的8个县(区)属于国家级、省级贫困县，很大一部分农民还处于没有彻底解决温饱的状态。宁夏农村看病难、看病贵的问题十分突出，因病致贫、因病返贫的农民约占全部贫困农民的40%左右，50%以上的农村患者应该治疗而没有治疗，近80%的患者因住院而没有住院、没有治愈就提前出院。具体情况见表6和表7。南部山区农民人均纯收入还不到2000元。有关调查表明，从1998年到2003年的5年间，农村中因经济困难有病不看的比例由8.50%上升到71.60%。在农民收入水平整体较低、农村社会事业发展滞后的背景下，农民看病难、看病贵的现象更为突出，成为制约新农村建设的一个突出问题。

表6　中国西部地区各省份有病不医的情况

表7　西部农村基本卫生服务与全国农村平均水平的比较

（三）农村现有环境与形势对农村医疗体系创新的要求

我国从新中国成立到20世纪70年代末，曾初步形成了农村医疗保健体系。虽然取得过世人瞩目的成绩，但是已经不能适应农村当前的环境与形势变化，农村卫生的人、财、物等外部条件发生了很大的变化。近几年来，在创新农村医疗体系方面做了很大的努力，但是，很大一部分是为了解决急迫的困难而采取的应急措施，以科学发展观和构建和谐社会的标准来衡量，还属于较低的层次，不能适应当前和今后的形势发展要求。以胡锦涛为首的党中央提出了“两个趋向”的重要论断，着重提出工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展。我国农村已进入实施综合改革的新阶段，各项改革正在推进。所以，农村医疗体系创新，要借鉴20世纪70年代末初步形成的农村医疗保健体系的做法，要总结近几年试点工作的经验，在科学发展观的指引下，在更高的层次上进行。

三、宁夏农村医疗体系建设的近期目标和创新重点

（一）宁夏农村医疗体系建设的近期目标

宁夏农村医疗体系建设的远景目标，要围绕党中央提出的社会主义新农村总体目标进行科学论证，全面规划。根据宁夏在全区进行大面积试点取得初步成效所形成的共识，可以确定宁夏农村医疗体系建设的近期目标。

宁夏农村医疗体系建设近期目标图

图上反映三个层级的体系，第一层级是组织体系，第二层级是各种管理体系，第三层级是具体的卫生医疗机构体系。第一层级主要全面领导组织实施整个创新工程，从政策层面和组织层面上领导创新工程的规划与实施。第二层级主要由职能部门组成，负责制度建设、资金投入管理、运行机构的设立和监督管理。第三层级是操作的医疗体系，是各项工作的具体实施者。第一、第二层级的效果要落实在第三层级上，三个层级相辅相成，不可或缺，相互制约，互相支持。

（二）宁夏农村医疗体系建设创新重点

一是建立健全农村医疗体系建设组织体系。从试点的经验看，党委、政府高度重视，有关职能部门积极配合是农村医疗体系创新的重中之重。各地党委、政府要把农村医疗体系创新作为惠民工程，主要领导亲自抓，部门积极配合、扎实开展。要将农村医疗体系创新列入各乡镇、部门的综合考核，明确任务，责任到人。要加强宣传活动，通过报刊、广播、电视等媒体，宣传农村医疗体系创新给农民带来的好处，营造了良好的氛围。各级干部要深入基层，宣讲政策，了解农民的想法，不断改进工作。

二是建立健全资金筹集补偿体系。财政投入是资金筹集补偿体系的立足点，各级政府要落实国家卫生经济政策，根据国家确定的公共卫生项目安排人员经费和业务经费及各项公共卫生经费按预算标准核定，投入的增长幅度不低于财政经费支出的增长幅度。提高筹资水平，探索科学的筹资机制，建立科学、稳定、低成本的长效筹资机制是资金筹集补偿体系的创新重点。要加大财政补贴力度，逐步提高补助标准。要在不增加农民负担且农民自愿的基础上，随着农民收入的提高，适当提高农民的筹资额度和补偿标准。要探索集体出资，社会、企业、个人捐资等多种筹资方式，提高筹资标准和补偿标准，壮大农村医疗体系的资金实力。

三是建立完备、精干、高效的运转体系。建立完备、精干、高效的运转体系，是保证创新工作顺利进行的关键环节之一。要通过创新，完善从自治区到县、乡、村由政府引导，相关部门配合，经办机构操作的高效运行体系。要加强监督环节，确保资金安全。把基金收支和管理情况纳入审计部门的年度审计计划，定期进行专项审计。要主动邀请人大、政协监督，可以由相关部门和农民代表共同组成监督委员会，定期监督基金使用和管理情况，各行政村把资金支付情况作为村务公开的重要内容之一，每隔一季度张榜公布一次，接受村民的监督。有关部门可设立举报箱、举报电话，做到事事监督，时时监督。

四是加强法律法规体系创新。法律法规体系创新，是农村医疗体系创新的法律保障和制度保障。在中央有关法律法规颁布前，自治区、各市县可按照中央精神，参考兄弟省市经验，结合本地实际，制定实施方案和规章制度。

五是全面规划，统筹安排。要以新型农村合作医疗体系建设为龙头，加强公共卫生建设、卫生服务体系建设，卫生人员队伍等方面的建设，使各方面的建设相辅相成，互相促进，全面加强农村医疗体系建设。

四、影响农村医疗体系创新的因素分析

（一）有利因素分析

经过改革开放以来经济社会的发展，农村的经济实力有所增强，农民的收入显著提高，这为农村医疗体系创新奠定了经济社会基础。农村出现了多年期盼、十分难得的形势。农村经济社会的发展，推动了农村卫生事业的进步，必将有力促进农村医疗体系的持续发展，进一步保障和增进农民群众的身体健康，使农民真正享受到改革发展成果。

农村卫生发展和改革为农村医疗体系创新提供了有力保障。近几年，基本建成了全国疾病预防控制体系和医疗救助体系，农村地区疾病预防控制能力大大增强；实施农村卫生服务体系建设与发展规划，对县、乡、村三级卫生机构进行建设和改造，进一步改善农民看病就医的条件；开展了中西部地区乡镇卫生院业务骨干和乡村医生专业培训，实施万名医师支援农村卫生工程，提高了农村卫生服务水平；乡镇卫生院上划到县管理的改革，推进了乡村卫生服务一体化，加强了县、乡、村三级医疗机构间业务交流与合作；社会力量的参与进一步加强了农村卫生建设，农村卫生发展和改革增强了发展活力；农村医疗体系创新的试点为政府财政资金的有效投放提供了制度平台，走出了政府财政资金投放的新路。(www.xing528.com)

农村医疗体系创新的制度框架和运行机制基本形成。建立了从中央到地方由政府领导，卫生部门主管，相关部门配合，经办机构运作，医疗机构服务，农民群众参与的筹资机制、运行机制、监管机制。农村医疗体系创新有了广泛的群众基础，通过几年的试点，广大农民群众得到了实实在在的好处，顾虑逐步消除，信心逐渐增强，培育了农民的卫生保健意识、健康风险意识、互助共济意识、民主参与监督意识。

（二）不利因素分析

农村经济水平的制约。宁夏农村经济发展水平较低，使农村医疗费用投入受到制约，县乡财政普遍困难，无法保障政府配套资金持续落实到位。经济发展水平落后对农村合作医疗工作形成较大制约，在国内生产总值、投资额、财政收支、贸易和人均收入水平等方面明显低于全国平均水平，尤其大部分农民收入还处于维持生计水平的状态，贫困面大，贫困率高，低下的农业劳动生产率使得地方财政、农村集体和个人的经济承载力较小，财政支付能力和农民的经济承载力的困难是问题的核心。自然条件差对西部农村医疗事业发展有一定的制约作用。大部分地区乡镇与乡镇之间，县城与县城之间的距离远，而各乡镇的人口相对较少。恶劣的自然环境，以及县城、乡镇和村相距较远的地理分布，无疑将大大增加医疗卫生事业发展的难度。

基层认识不足，管理水平不高，需要在实践中进行完善。部分基层干部对农村医疗体系创新认识不足，在运行、监督、管理、服务等方面还不规范、不完善，需要在实践中提高认识，提高管理水平。小农意识的存在是不可忽视的制约因素。一部分农民受经济条件和小农经济思想及传统观念的影响，自我保健意识和健康风险意识不强，部分农民对参加新型农村合作医疗存有疑虑。

农村医疗资源不足，难以满足需要。农村医疗资源严重不足的现状短时间内难以改变，对农村医疗体系建设起着较大的制约作用。农村医疗卫生基础设施差，人才缺乏，技术水平低，乡镇卫生院房屋简陋、设备落后、人才匮乏。农村医疗卫生人力资源的缺乏，在很大程度上影响了新型合作医疗工作的进行。

经费不落实。除了自治区财政安排办公经费补助外，相当一部分县（市、区）还没有将新型农村合作医疗管理中心的办公经费列入财政预算，临时拨付的经费还不到办公经费的50%，多数县只能挤占卫生局的办公经费或赊账开展工作。乡镇卫生院公用经费难以保证，运行困难。全区开展药品“三统一”以后，乡镇卫生院实行零利润销售药品，乡镇卫生院原来的业务收入中药品收入占80%以上，目前药品收入几乎为零。虽然乡镇卫生院实行人员全额工资，但没有了公用经费的保证，卫生院难以维持运转。乡村医生补助过低，积极性不高。

基础设施建设欠账太多。由于国家建设资金补助标准不高，当地政府难以解决资金缺口，所以乡镇卫生院在基础建设中欠账太多，债务较重。乡镇卫生院普遍存在没有职工宿舍或现有职工宿舍破烂不堪等情况。比如盐池县6所乡镇卫生院的改扩建总投资400万元，其中国债资金到位220万元、自治区发改委项目资金20万元、县财政配套54万元，资金缺口106万元。另外，乡镇卫生院的建设中只考虑了服务场所建设资金，而没有安排职工宿舍和供水、供暖等辅助设施的建设资金，大多数职工住房问题难以解决，生活条件较差，有的连供暖问题都难以解决。

人员队伍不稳定，部分县新型农村合作医疗管理中心的人员编制还没有落实，办公经费不足，办公手段落后。有的县的人员编制还没有落实，只能临时抽调人员开展工作。乡镇卫生院人事制度改革难度大，按照自治区编办核定的人员编制，在川区，乡镇卫生院的人员超编严重，超编人员难以分流；在山区，乡镇卫生院的人员不够，但各县总体超编，乡镇卫生院很难再进入。比如中卫市城区乡镇卫生院现有职工380人（其中退休人员72人），自治区核编187人，超编121人。同心县乡镇卫生院核编195人，现有在职职工65人，但由于全县和卫生系统总体超编，卫生院不能从社会上招聘人员，县级医疗卫生单位的人员下不去，分流去的人员乡镇卫生院也用不上。

乡村医疗机构药品配送工作有待加强和改进。目前，乡镇卫生院和村卫生室全部使用自治区统一招标的药品，但配送率不高。同心县的乡村医疗机构配送率只有20%左右，泾源、西吉县的配送率为40%左右。药品配送不及时，配送率低的深层次原因，在于较过去相比，生产企业由于部分药品价位太低、利润少，不愿供应，供应商和配送公司拿不到中标合同分内的药品等原因所致。

五、财政支持农村医疗体系创新的对策和建议

财政支持农村医疗体系创新的立足点，是加大财政自身改革的创新力度，从解决三农问题和构建和谐社会的大局出发，着力创新农业财政工作机制，支持新农村建设，对于农村医疗体系创新，财政要重点创新投入机制、政策机制，真正起到财力支持和政策保障的作用。

（一）财政支持组织体系创新

财政要在支持组织体系创新方面发挥应有的作用，在加强预算管理，确保各级组织管理体系的组织宣传费用、运转管理费用的同时，财政部门要参加各级领导机构的工作，重点参与方案制订、组织实施、监督管理、绩效评价等方面的工作，实行全过程的监督管理。

（二）支持组织管理机构建设

首先要加强组织管理机构建设，对合作医疗中的基金、服务提供、运作等方面进行科学管理。要进一步健全新型农村合作医疗经办机构，做到稳定人员、落实经费、完善制度。各试点地区的县级财政应保证各级新型农村合作医疗管理和经办机构的正常运转。要按照精简、效能的原则，负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构。克服管理上的松散、粗放等缺点，改变过去由某个部门独家办理的局面，要各相关部门共同协调，统筹出力。力求使这些组织管理机构能根据本地的实际情况选择合适的保障模式和控制医疗补偿费用，并能得到广大农民群众的认同。建立适合自己特点的农村医疗机构的运行机制，使得县、乡医疗机构把精力更多放在如何治好农民的病，如何减轻农民的负担上。通过政策的指导和督导理顺管理体制和运行机制，逐步考虑将乡镇卫生院划归县级管理。理顺乡镇卫生院的人、财、物管理体制，深化卫生院内部运行机制，对院长任用、工资、奖金分配、人员聘用等进行试点，然后推广。分流、清退卫生技术岗位上不具备相应职业资格的人员，优化农村卫生机构，加强从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理。

（三）支持探索长效的筹资机制

基金筹措是关键环节，要建立起一种筹措资金的长效机制。在这方面，各地可根据自己的实际情况进行探索。对宁夏来说，中央政府补贴的比重也必须更高，上一级政府对所辖经济欠发达的地区应有一定的重点支持。要确保资金及时到位，并将增加的财政补贴主要用于大病统筹，最大限度地用到农民身上。对宁夏可考虑适当调整不同层级财政对新型合作医疗投入的职责分工，将大额资金筹集定位在中央、省级和市级财政，县乡财政承担农村合作医疗运作过程中的管理费用与零散支出。在此前提下，各试点地区应结合当地实际，有针对性地选择适合本地的发展模式，采取不同的补偿模式及管理模式。要客观评估农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制中各方的经济承受能力。积极探索“个人所有，社会统筹”的运行机制，动员全社会支持合作医疗，逐步提高基金总量。农民个人缴费，可以合同的方式缴纳，明确应交费金额、时间、地点及应享受的医疗服务、医药费报销的范围和比例。只有建立多元化的筹资渠道、稳定的筹资机制，农村医疗事业资金才有保障。

（四）加强资金的监督，逐步完善资金管理制度

对资金进行科学管理，做到公正、公平，是农村医疗事业持续发展的重要保证。要使得宁夏农村医疗事业的正常进行，必须加强对资金的监督，确保经费使用的公平与公正。要严格规范资金管理，提高工作透明度。要严格按照“公开、公正、公平”和“以收定支、量入为出、收支平衡”的原则，做到专户储存、专账管理、专款专用，保证资金全部、公平、有效地用在农民身上。要实行“阳光”操作，定期向社会公布资金收支、使用情况，保证参加农民的参与、知情和监督的权利。可考虑成立由卫生、财政、农业、民政、劳动与社会保障、审计等部门和农民代表共同组成的监督委员会，负责监督有关制度、政策的制定和实施，并定期检查、监督基金使用和管理情况。对资金筹集、报销比例与减免范围、财务管理、出诊转诊、药品管理、卫生服务等诸多环节要实行专人管理，做到专户储存、专款专用。

（五）继续加大对西部农村卫生事业的投入

要继续给予农村卫生事业在政策、资金上的倾斜。今后，要进一步加大对农村的卫生投入，以带动地方财政的支持力度。要明确逐年增加投入的目标，各级政府要及时调整卫生投入政策，实行卫生投入向农村倾斜，保证各级财政都有足够的卫生资金投入到农村。首先，可考虑调整省、市、县的财政出资比例，进一步提高省级财政出资的比例。中央和地方政府，应对少数民族地区、贫困地区给予额外财政补助。其次，国家财政应对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置给予补助。落实对口支援和巡回医疗制度，采取援赠医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、学科建设、合作管理等方式，对口重点支援县级医疗卫生机构和乡（镇）卫生院建设。同时，要进一步提高投入的有效性，把财政支持的重点调整到支持公共卫生、预防保健、人员培训和建立医疗保障体系等方面上来。要进一步增加对农村公共卫生体系的投入，重点用于预防性措施，以确保合作医疗参保人员获得免疫接种和早期疾病检查及常规体检等服务。

（六）支持县、乡、村三级医疗机构的建设

加强县、乡、村三级卫生服务机构建设，充分发挥农村卫生服务网络的整体功能。针对目前西部农村卫生房屋陈旧、设备短缺的薄弱环节，应按照统一规划、分级负责、整合资源、填平补齐、整体筹划、分步实施的原则，加大中央、地方财政的投入，对县、乡、村三级医疗卫生机构（重点是乡镇卫生院）的业务危房进行改造和扩建以及装备基本医疗设备，使其尽快达到开展基本医疗和公共卫生服务的条件。要进一步加强乡（镇）中心卫生院建设，按照服务人口和交通情况划定服务半径，重点规划。建设好乡（镇）中心卫生院，承担区域内的村卫生室业务培训、指导及病人接转等职责。乡（镇）卫生院原则上按照一乡一院来建设，并保证业务用房的一定面积。对各地来说，在落实“每个乡（镇）应有一所卫生院”的基础上，应考虑整合资源，集中办好几个区域性中心卫生院。积极推进乡（镇）卫生资源产权制度改革，建立多种所有制形式共同发展的农村医疗卫生服务格局，积极鼓励乡（镇）卫生院领办、乡村联办、社会力量承办、符合执业资格的个人举办的村卫生室。促进县乡卫生资源的流动和重新组合，逐步加强乡、村两级卫生组织的功能。应通过合理布局，统一规划，有效利用现有卫生资源。应考虑打破行政区划布局，解决乡镇卫生院重复设置问题，原则上坚持“一乡一院”“一村一室”。乡卫生院和村卫生室的设置要考虑其服务人口多少、服务半径大小。乡镇卫生院与乡镇计划生育指导站应实行共享，解决两者并立造成的资源浪费。私人医疗机构是农村医疗服务的主要提供者，针对其技术水平相对较低、服务设施相对较差的实际情况，政府要对私人医生实行免费培训，提高农村医疗服务质量，要安排专项资金帮助改造农村卫生所（站），并购买一些最基本的医疗设备和设施。

（七）支持农村医疗卫生队伍的建设

采取得力措施尽快提高西部农村卫生技术人员的素质。应利用地方高中等教育资源，为农村贫困地区适量定向培养短缺适用的卫生人才。可以考虑分期分批从行政村选拔尚未接受专业教育的年轻卫生人员和具有初、高中文化水平的青年进行3年左右中等专业水平的综合医疗保健教育，用项目经费对所需学费和生活费给予部分补贴。采用合同形式规定其毕业后去县医院或乡卫生院实习，然后通过考试取得乡村医生资格回村从事基本医疗保健工作。要强化继续教育制度，加强农村卫生技术人员业务知识和技能培训，鼓励乡村医生接受医学学历教育。西部各省区都应设置为农村医疗卫生人员的培训班，或者采取定点培训进修的方法，培养适合农村的、在农村能留得住的、有一定素质的农村医疗卫生人员。从长远来看，必须调整农村医学教育方式，强化面向农村需要的全科医学教育，培育为农村专门培养医学人才的学制教育，包括本科或专利等。同时，通过提高待遇等手段，留住农村卫生服务人员。

（八）进一步促进农村医疗救助制度的建立

鼓励有条件的地区积极探索建立符合农村生产和农民生活实际、保障线标准合理适当的农村最低生活保障制度，完善农村医疗救助制度并加大财政投入力度，加强医疗救助基金使用管理，并注意与新型农村合作医疗制度的衔接，以充分发挥制度合力。要在相关的扶贫规划中充分考虑乡村医疗机构的建设问题。对贫困乡镇，地方政府应拨出专项资金，按照一定标准建设乡镇卫生院和村卫生室。并通过集中招标采购的方式，统一配备基本医疗器械、桌椅等设备。随着经济的发展，逐步提高乡村医生的补助水平。

（九）支持建立城市卫生支援农村的长效机制

应积极组织城市大中型医疗机构对口支援农村，采取援赠医疗设备、人员培训技术指导、双向转诊、巡回医疗、学科建设和合作管理等方式，重点支援县医院及乡镇卫生院建设。在卫生队伍建设上，通过定向培养等形式，鼓励医学院校毕业生和城市卫生机构的在职或离退休卫生技术人员到农村服务。要积极采取有效措施，鼓励并保证“城市、军队医院为卫生院、所的医务人员提供免费培训、技术指导，帮助基础设施建设和捐助医疗设备。要采取有效措施保证城市医师晋升中级和副高级职称前，要在农村累计服务一年”等政策规定的落实。继续实施万名医师支援农村卫生工程，扩大试点范围，总结现有试点省区的经验，探索建立长效工作机制，在西部各省区，通过多方努力，真正打造一支能长期扎根农村、技术精湛、热心为农民服务的医疗队伍。

（十）加强农村药品监管

一要实行药品集中招标采购。要逐步建立起新型合作医疗医药用品的政府采购机制，完善药品购销制度，彻底根除由于“药品回扣”导致药品价格虚高的不正之风，发挥药品监督管理部门、物价部门的职能作用，提高药品质量，规范药品及医疗服务价格，实行由政府牵头、部门配合农民代表共同参与管理的新格局，群众对合作医疗基金的使用拥有充分的管理监督权。二要加强农村药品供应网络建设，严格农村药品批发零售企业的准入制度。在此前提下、进一步鼓励药品连锁企业向农村发展和延伸，鼓励大型药品企业通过兼并和改造县药品批发企业，建设基层药品配送中心，拓宽医疗机构购药渠道。加强对农村基层医疗服务和药品市场的监管，及时向农民发布有关医疗服务和药品质量、价格等方面的信息。

（十一）加快法律法规建设

一旦条件成熟，应该以立法的形式加以确认，明确政府的职责、农民的权利和义务、村集体的扶持责任等。有了有关的法规后，各地根据当地农村经济社会发展的实际情况，制定相应操作办法和实施细则，以更好地推动当地农村医疗事业的发展。在农村合作医疗卫生体系的运作和基金管理方面，也应通过制定公平、公正、公开的各项规章制度和设立非营利性的农村医疗保障管理部门，以及由农民、政府与经办机构、专家共同参加的监督审查机构，确保合作医疗制度的正常运行。