调整和优化财政支出结构的总体构想

第三节　优化财政支出结构的思考

一、调整和优化财政支出结构的总体构想

目前，调整公共财政支出结构不仅是加强财政宏观调控和支持全面发展、协调发展和可持续经济发展的需要，也是保持社会政治稳定的需要。优化支出结构的基本思路是：一方面，按照社会公共需要的先后顺序合理界定财政支出范围；另一方面，根据当前的经济政策目标，在增量支出中逐步调整和理顺生产性支出和非生产性支出的比重。

（一）目标

按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则，我国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出比重应逐步下降，行政管理费支出比重降中趋稳，社会文教费支出逐步增加等。要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。

（二）原则

一是体现政府职能原则。财政支出结构与政府职能存在紧密联系，政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围及方向。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供了必不可少的服务。因此，财政职能必须服从于政府职能，财政资金供给范围也要服从政府职能范围。

二是体现社会公共需要原则。我国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基石，规范财政支出结构应体现社会公共需要，财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。

三是体现社会效益最大化原则。效益涉及经济效益和社会效益，经济效益大都可由市场解决，优化财政支出结构应特别注重社会效益最大化原则。公共产品中的纯公共产品，因其社会效益最高，应首先保证这部分支出，然后再安排准公共产品财政负担的部分。政府应根据公共产品社会效益的不同，分层次、有重点地确定财政支出范围。

四是注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次地平均发展。在不同的条件下，各要素在财政支出结构中的地位不同，有着明确的主与次、重点与非重点的分别。支出结构的协调是动态的协调，是支出各要素在承认差别的基础上实现各支出要素之间相互促进的发展。

五是体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权，根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下，合理、科学地划分中央与地方的支出范围。

（三）范围

一是确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。政权建设支出属社会公共需要支出，市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金予以解决。

二是增加社会保障支出。近年来，我国财政用于社会保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题，这难以适应社会主义市场经济发展的需要。各级财政应进一步加大社会保障的投入。

三是加大对社会公益事业的支持力度。社会公益事业具有较强的社会效益，私人投资者通常不愿介入或介入不充分，政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。

四是退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，财政预算内投资要退出“竞争性”领域，逐步让位于市场，财政主要增加对能源、交通等基础设施以及基础研究、环境保护等方面的投资。

二、优化宁夏财政支出结构的设想

宁夏已进入改革发展的关键时期，要以公共财政体制改革为龙头，带动其他财政改革，优化财政支出结构，把财政资金更多地投入支持提高经济发展质量和效益上，投入社会事业发展的薄弱环节上，投入涉及人民群众切身利益问题的解决上。加快建立公共财政体系，把公共财政服务覆盖经济社会的各个领域，推进公共服务均等化。

（一）支持经济增长方式转变(www.xing528.com)

一是建设现代农业。继续增加农村基础设施、农业综合开发等方面的投入，提高农业综合生产能力。每年计划扶持20个农业产业化经营项目，其中财政投资在400万元以上的重点项目5~6个。继续加大农业优势特色产业的支持力度，今后3年每年增加投入5000万元以上，在全区新建现代设施农业100万亩。大力支持120个社会主义新农村示范村建设和“千村整治工程”的顺利开展，切实做好扶贫开发工作。全面完成青铜峡河西灌区总排水干沟扩建改造工程，实施“三排”扩增工程，继续加大中低产田改造力度，今后5年每年改造35万亩。

二是推进新型工业化建设。大力支持工业结构调整，财政资金和政府信用贷款重点投向能源、化工、装备制造等行业和30户国有骨干企业。未来5年，工业技改投入年均增长率达到15%。支持自主创新能力的提高，加大对能源开发、新材料、装备制造业、生物医药、优势农产品等领域的重点科技攻关项目投入，推动科技成果向现实生产力转化。引导和鼓励企业节能降耗，推行清洁生产，发展循环经济。

三是集中财力支持宁东能源重化工基地建设。设立宁东能源化工基地建设专项资金，主要用于宁东基地中应由政府承担的基础设施建设补助等，财政每年安排1亿元资金；对财政预算每年安排的工业园区资金投向上，50%用于宁东基地建设，其余50%以太阳山园区建设为主。利用3~5年时间将宁东基地建设成基础设施配套齐全的工业园区。

四是支持城市基础设施建设。加大城市化专项资金的投入力度，2008年起增加到1亿元，重点用于中心城市和沿黄城市带的基础设施建设；切实做好日元贷款宁夏城市水污染综合治理项目为代表的外债项目的争取和组织实施，全面提升城市基础设施建设水平。大力支持“四馆两中心”等五十大庆重点项目和一批社会公共事业建设项目，提高城市提供公共服务的水平。

五是加强生态环境保护。建立和完善环境保护的相关财税政策，加大对重点流域、重点区域、重点城市和重点污染源治理投入，支持全区环境保护监控、预警体系建设。继续实施宁夏重点风沙区生态环境综合治理和天然林保护工程，推动南部山区小流域的综合治理，提高自然保护区的自然生态恢复能力，不断改善生态环境。

六是支持建立较为完备的服务业体系的财政政策。今后5年财政扶持的重点是：加快自治区干线公路网建设，积极支持银川河东机场扩建工程和固原、中卫支线机场建设，保障太中银铁路宁夏段的开工建设；扶持流通领域各行业较大型连锁经营企业和社会化、专业化物流配送企业，支持发展邮政万村千乡配送工程，支持医药流通企业的正常发展；支持地方担保业的发展，努力为中小企业融资创造宽松的发展环境。

（二）推进财政基本公共服务均等化

一是支持办好让人民群众满意的教育。加大教育投入，建立健全覆盖城乡的义务教育经费保障机制，新增教育经费向农村倾斜、向困难群体倾斜、向促进教育公平倾斜。大力支持宁夏示范性中等职业学校建设，建设一批功能比较完善的职业教育实训基地。投入资金1亿元，建立健全家庭经济困难学生资助政策体系，帮助宁夏普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生完成学业。

二是全力推进群众文化的建设。加强基层文化阵地建设，“十一五”期间，在全区每个乡镇建设一个中心活动室，争取80%的行政村有示范文化室。大力支持农村广播电视“村村通”和电视入户文化扶贫工程的实施，2007年完成全区所有20户以上、50户以下的1477个自然村免费收看电视节目，到2008年提前一年实现“十一五”中央广播电视节目无线覆盖目标。

三是完善公共卫生和医疗体系。建立稳定的财政投入保障机制，推动乡村卫生机构、城市社区卫生服务机构绩效考核与财政补助办法的实施，对农村特困户和患特重大疾病患者给予医疗救助，确保群众免费享有计划免疫等11项公共卫生服务。到2010年，基本建立健全功能齐全、安全有效、公平低价的城乡初级卫生医疗服务体系。

四是在农村实施“五个全面”政策。2007年起，全面实行农村村民最低生活保障制度，全区市县（区）提前一年全面推行新型农村合作医疗制度，全面实行农村五保供养制度，全面实行儿童计划免疫免费项目，全面开展农民卫生知识素质教育工程。为保障“五个全面”政策的实施，自治区财政2007年安排资金2.60亿元，今后将继续做好这些惠民政策的资金保障。

五是推动就业和再就业工作的深入开展。认真落实中央和自治区关于就业、再就业的财税优惠政策，支持和鼓励就业困难人员实现就业和再就业，重点是帮助城乡贫困家庭、城镇零就业家庭和困难大学生实施就业，今后5年每年计划定向培训1万人、购买3000个公益性岗位支持“4050”人员再就业、支持2300名高校毕业生到贫困地区从事“三支一扶”。

六是解决关系群众切身利益的问题。加大投入，下大力气解决农村饮水困难、乡村道路、清洁能源等突出问题，采取有力措施加快“塞上农民新居”“农垦职工安居工程”“农村小康环保行动”试点工作，提前一年完成“山区危窑改造”一期任务。进一步改善政法队伍办公和办案条件，建立健全具有宁夏特点的公检法司经费保障机制，3年内将基层政法部门的经费提高到一个新水平，共同创建“平安宁夏”。

（三）推进人民群众收入有效提高

一是建立稳定增长的财政供养人员收入增长机制。巩固区直机关规范津贴补贴成果，扎实推进市县津贴补贴的清理规范。到2009年，全区各级公务人员的津贴补贴实现统一项目、统一标准、统一资金来源、统一发放办法的“四统一”目标。适当调整区直机关的住房公积金缴交率。到2009年，公积金缴交率由目前的10%提高到12%。在国家政策范围内，采取措施增加津贴、补贴，2008年自治区五十大庆时发放一次性奖励。

二是全面提高低收入者生活水平。继续做好城镇低保、养老金、医疗保险等支出的资金保障，切实解决好部分企业军转干部生活困难问题，妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题，稳步提高低收入者生活水平。2007年，城市低保从4月份起已在原基础上提高了10元，企业职工基本养老金标准由月人均980多元预计提高到1100元左右。今后5年，城市低保、企业退休人员养老金标准将根据经济发展水平适当提高。

三是帮助农民增收致富。继续抓好免征农业税、粮食直补、退耕还林补助等政策的落实，巩固“两免一补”等惠农政策，确保农民减负增收得实惠。大力支持外出劳务、扶贫开发、社会救助等工作，促进农民增收，计划到2010年前为每个农村贫困家庭培养一名技能人才。继续加大改善农民生产生活条件资金的投入，促进农民致富奔小康。