1967年《对外援助法》背后的看不见的手

1967年11月，美国国会通过了约翰逊提出的《对外援助法》。这是约翰逊在立法方面的一个胜利。

早在参议院任民主党督导期间，约翰逊便开始了操纵立法的活动。他认为国会的任务便是通过法令，为了一项法令的通过，他往往使尽浑身解数，总能设法取得最后的胜利。

在他的努力下，仅在他第二个任期开始的1964年，便使由前任总统肯尼迪提出而被国会滞留的52项提案中的45项获得通过。在此后的两年，他施展手腕，左右逢源，促使第八十九届国会通过大约400项立法，形成一泻千里的立法洪流，打破了国会常常阻碍、限制并刁难政府立法的习惯，树立了总统的权威。

《对外援助法》的通过并不顺利，而是经历了很多坎坷曲折，有的时候面临夭折的危险。但最后还是约翰逊取得了胜利。更多的地方似乎看不到约翰逊活动的身影，他也的确不像肯尼迪那样总是表现得无所不在。但事实上尽管他没有身临其境，却处处有他留下的痕迹，你能感觉出约翰逊的那只“看不见的手”，就像一台逼真的木偶戏，国会在前台表演，隐在幕后的是约翰逊。

在美国，对外援助由来已久，是美国政治生活中长期存在的一个问题。最早或许可以追溯到塔夫脱的“金元”外交，通过对外援助，对受援的国家和地区产生了深远的影响，美国的势力随之便进入这些地区，所以对外援助是一种重要的外交手段。

尤其是第二次世界大战以后，从马歇尔计划开始，美国对外援助的总额不断扩大，地理范围也更为广泛，已经从以欧洲为主，逐渐转向不发达的国家和地区。

但从对外援助计划开始后，争论便一直没有停止过，对于计划的性质和具体的执行情况及外援的作用说法不一。这使这一问题成为美国政治争论中的一个很敏感的话题。

到1967年，社会各界及政府和国会对对外援助法的指责更是空前激烈。各种大的报刊、杂志常常刊登围绕这一问题的大量的辩论。国会的重要人物也公开表示不满：有些人力主对计划的方向进行检查，更极端的则主张彻底取消外援。第九十届国会的情况也对约翰逊不利，参议院的共和党成员增多、众议院的共和党人和南方的民主党人已逐渐走到一块，构成联盟。他们都反对这个法案。

总之，约翰逊政府的大部分人都认为，在1967年向国会提出《对外援助法案》是不理智的，至少是前途渺茫。

约翰逊当然也敏感地意识到了这一点。但他没有因此而放弃努力，他已经习惯于国会的挑战，而且掌握了说服他们的技巧，所以，他还是充满信心的。

他首先组织了一个只对总统个人负责的情报机构，专门搜集议员们对这一问题的意见和情绪，以便分别采取不同的对策。

接着，他提出了一项带有妥协性质的法案。这项计划既不损害美国对外援助中所承担的义务，又能让他的主要反对者们感到可以接受。当然，他是不会大量削减或放弃这一计划的。约翰逊自己说，那样做是“不可想象的”。

针对不少国会议员指责的援外数额过于庞大，约翰逊把他的1967年的《对外援助法案》中要求的外援拨款降到20多年来的最低点。约翰逊说，美国完全有力量支付这些款项。这自然会使政府的行政官员，尤其是国际开发署的官员们感到不快，但约翰逊知道，想不做任何的让步是不可能的。

对于那些指责这一法案管理不善和效率不高的观点，约翰逊提出了全面改善外援计划管理的方案。在新的议案中，他要求加强国际开发署的作用，保证制订出更具体可行的开发项目，更严格地对款项的使用和现场活动进行监督，并增加新的机构，以便使各项外援计划能更好地协调起来。

更多的指责或许是认为对外援助不能起到什么作用，往往变成“白白赠送”。因为它有可能增强了受援国的依赖意识，而他们的自力更生的能力倒被削弱了，这与这项法案的宗旨是相违背的。

针对这一点，约翰逊在新的计划中加入了一个所谓的“自助”条款。这个条款规定，开发援助的给予，必须同受援国自身的努力结合起来。它规定受援国必须做到：增加粮食生产，为私人企业创造更有利的投资条件及发展环境，让更多的人参加开发事业，积极进行国内的政治、经济及社会方面的改革。正如新任国际开发署署长威廉·高德对国会说的，这些条款将保证“所有接受我们援助的国家……认识到阻止他们前进的基本障碍，并需要他们……作出认真而持久的努力去克服这些障碍”。

约翰逊还一再强调这一法案在所谓“减少将来出现越南的可能性”中的重要作用。因为很多议员都把外援看作是美国外交政策中的一个重要方面，是与共产党中国和苏联进行冷战的不可缺少的工具。

在与保守派达成妥协的同时，约翰逊又在为取得自由派的支持而努力了。

如果在正常的情况下，自由派是赞成《对外援助法》的。但由于到1967年人们对越南战争的不满情绪不断高涨，城市的骚动不断发生，这使自由派也对这一法案的态度变得动摇起来，自由派的另一点不满是认为约翰逊没有遵守国会关于分配技术援助的指导原则，从而侵犯了国会的权利。

为平息这两种抱怨，约翰逊采取了两种措施：一方面，在新的议案中要求更多地应用多边机构来分配国际援助；另一方面，又要求授权两年，以便改进对外援助计划的灵活性和计划程序。从而便得到了国会中的自由派一致的赞同。

事实上，这两点修改与“自助”条款的意义一样，只不过起到了字面上的安慰作用。“自助”的保证只是一种权宜之计，而对自由派的妥协也是暂时的，因为约翰逊相信，自由派尽管反对他的某些条款，还不至于像那些激烈的保守派那样，企图彻底埋葬这个法案，所以，必要的时候，他可以为了争取保守派的支持而牺牲自由派。这是约翰逊的如意算盘，而且在以后的争论中也起到了有效的作用。

通过这些对法案的局部修正和让步，大大削弱了反对者的力量。对以后法案的通过起了很大作用。值得指出的是，所有这一切都是以国际开发署的名义进行的，约翰逊似乎没有直接干预过。

虽然作了很大的努力，但在参议院依然存在一股强大的反对势力。

参议院主要关心的一个问题是，《对外援助法》的通过可能对政府的立法和行政部门之间权力划分方法产生影响。长期以来，由于约翰逊操纵立法，使国会感到越来越大的威胁，他们对行政部门在包括外援在内的对外政策问题中占统治地位的趋势表示不满，他们重申国会在立法方面的监督作用，尤其是涉及到钱的问题，这 被国会认为是最神圣的权力。

外援中的军事援助问题之所以成为参议院集中攻击的焦点，便由于以上原因。

有的参议员认为军事援助计划对援助国的国家名称、数额及有关细节的保密，受不到公众的监督，是与民主、自由的原则相背 的。而且这些受不到控制的权力掌握在五角大楼的军人手中，是对文职人员的一种不信任，这种倾向不利于国家的统治。

军事援助中的一项特别条款规定的允许五角大楼使用特别周转基金，以便为在世界各地出售军火提供资金，这一规定更受到猛烈的攻击，他们认为周转基金的存在严重地削弱了国会在政治方面的控制权。这样一笔巨大的资金归行政部门掌握，是国会不愿意看到的。另一种指责是认为军火销售政策只能加剧紧张的国际局势。(www.xing528.com)

另一些参议员则因为对美国的越南政策不满而反对外援计划，他们认为由于美国在东南亚的作用逐渐增大，开支也不断增多，这使削减外援成为必要。

还有的参议院认为国内的问题更重要，美国的资源是有限的，再加上在越南战争中的巨大消耗，将很难实现约翰逊的“伟大社会”的目标。

更有的参议员对把对外援助作为冷战中的反共武器这一点提出了怀疑。他们认为这样的解释必将使那些具有最大发展潜力的国家得不到对外援助。

面对这些各种各样的指责声，约翰逊没有退缩，他悄悄地组织了反击。

华盛州的参议员亨利·杰克逊提出了一项修正案，为约翰逊政府的政策辩护。那些在立法过程中有重要作用的国会人士，尤其是在防务问题上有很高的威信的人，都在各种场合支持杰克逊的修正案。比如，军事委员会主席、参议员理查德·拉塞尔便毫无保留地赞成政府的立场，军事问题专家、密西西比州的参议员约翰·斯坦尼斯也对外交委员会的一些观点提出了尖锐的驳斥意见。国防部长罗伯特·麦克纳马拉极力为政府的军火销售政策申辩，并为总统开脱责任。他认为周转基金的目的在于减少军备竞赛的威胁，避免国家之间不稳定的关系或权力的不平衡。为减少有的参议员对国会作用的不安和担忧，麦克纳马拉作证说，军火销售政策是在部际一级审核的，以保证它和国务院的一般政策相符合。每一次军火销售或是与国务院规定的总的政策相一致，或者在谈判之前便在美国政府内部经过了详细的、具体的审查。也就是说，所有这一切过程并不要求总统的首肯，人们完全不必要为总统的权力可能侵犯国会而感到担心。

约翰逊政府还设法取得了《纽约时报》的支持，利用这家报纸的影响，攻击参议院外交委员会的反对倾向是“怨气多于选择”，指责传统的对外援助的支持者正“利用这项议案作为替罪羊，以发泄他们对政府其它方面—即越南政策的怨气”。

约翰逊的反击遭到了参议院反对派的有力抵制，主要的反对者外交委员会主席富布赖特对政府的说客们进行了毫不留情的批驳。他谴责军事委员会赞成杰克逊修正案的立场，怒斥行政部门在立法方面的飞扬跋扈，他说：“近年来行政部门的几乎每一个机构，都大大地增派了人员，负责使法案以行政部门所满意的方式得到通过。”

杰克逊修正案的最后被否决，是参议院的一大胜利。但那些自由派分子还是不满足，并不热心支持这个法案，富布赖特甚至威胁说他可能不主持参议院大会对这一议案的讨论，而且大概要投反对票，这使议案一度陷入被搁置的危险。

但正如约翰逊预料的那样，自由派分子不会彻底放弃这个议案。8月9日，外交委员会正式向参议院大会提出了这个议案。在提案报告中，首先表示了议员们的不同意见，但最后的结论却显然是温和的：“这个议案中引起争论的问题，不是我们应不应该提供援助；而是怎样援助，给予什么种类的援助和多少援助？”

最后，参议院通过了这一议案，但减少了军事援助，也否决了五角大楼的周转基金。

众议院对这一议案的态度要比参议院缓和得多。4月4日，众议院外交委员会关于这一问题的听证会正式开始。主席托马斯·摩根坚定地支持约翰逊政府。8月11日，议案提交众议院大会审议。

虽然众议院支持总统的力量很强，但也遇到了两次较大的危险。

印第安纳州的罗斯·阿戴尔为首的一批议员怀疑总统有滥用这项议案中技术援助条款的可能性，他提出了一个减少技术援助的修正案，在表决中被击败。

众议院中还存在一股孤立主义的逆流，他们不关心国际事务，再加上对美国的越南政策不满，这一伙人的队伍便不断扩大，他们企图一笔勾销对外援助，彻底搁置1967年的外援法案。

这一派别的代表人物衣阿华州的H·R·格罗斯提出一项修正案，要求把议案退回外交委员会再议，这实际上等于对这个议案不作进一步的考虑。这一修正案未被通过。到了后期，格罗斯又提出了这项动议，企图作最后的挣扎，但还是被支持这一法案的多数否决了。

8月末，众议院通过了这一议案。但这个议案与参议院的文本有不同之处，主要是军火销售问题，众议院的议案中保留了周转基金，而这一点正是参议院极力反对的。

8月28日，参议院宣布不同意众议院的议案，建议就这个问题召开会议，讨论其中不一致的地方。

由于双方都不打算让步，坚持自己的立场，所以，协商委员会在不友好的气氛中开始，没有什么进展。富布赖特说，他打算让“这项议案无限期地在会议中凋萎下去，如果我们就主要建议达成满意的协议的话”。

僵局持续了1个多月，到10月底，还没有和缓的迹象。如果再拖下去，这项议案便有被长期滞留在国会的危险。

约翰逊再一次派出人马，四处游说，为僵持的双方寻找妥协的途径。

11月3日，双方都作出让步，僵局终于被打破了。众议院的代表同意在1968年6月30日将五角大楼世界范围的军火销售计划结束，作为交换的条件，参议院答应提高军事援助的开支水平。

11月8日，众议院和参议院一致通过了协商后的议案。

在整个议案在众议院或参议院的辩论过程中，约翰逊从未直接干预过，他似乎始终抱着漠不关心的态度，而在立法的过程之外观望。在很长一段时期内，大多数的议员和公众弄不清总统的态度，他从不公开地表明自己的立场，而总是含糊其词。一个很好的例子是，在众议院的辩论过程中，外交委员会主席摩根要求公开发表总统支持外援计划的一封信，但被约翰逊坚决地拒绝了。

约翰逊之所以这样做，是出于策略上的考虑。一方面，当时的美国国内危机严重，预算赤字不断升高，通货膨胀率居高不下，国内时常有小规模的骚动发生。在越南的战争也使美国政府陷入左右为难的困境，人民的反战情绪一浪高过一浪；另一方面，国会内部的反约翰逊势力也在增长，他们对总统通过太多的立法感到不满。

在这种情况下，约翰逊认为他最适合的行动方针便是避免公开参加立法的过程。他把主要的责任委托给国会中的民主党领袖及行政部门的重要机构，如国防部、国际开发署、参谋长联席会议及国务院，让他们动员国会支持议案。

约翰逊再一次胜利了。当然，很少有人知道他的所作所为。