广东省扶贫开发‘规划到户、责任到人’模式的理论基础研究

广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”模式的理论基础研究

深圳市司法局劳教所　张志明

扶贫是一项世界性的难题。消除贫困，共同富裕，是人类社会千百年来孜孜以求的崇高理想，也是人类社会追求公平、正义的不懈努力。1996年1月18口，一座两米多高的大型电子数字显示钟——贫困钟，在联合国总部的公共大厅落成。红色数字随钟面的秒针，以每分钟47人，每天有67000人，每年有2500万人的速度增长。中国是一个发展中大国，贫困自古以来就困扰着中国的发展。“贫困不是社会主义，社会主义要消灭贫困”。多年来，广东历届省委、省政府高度重视扶贫开发工作，在经济社会快速发展的同时，通过“智力扶贫”、“对口扶贫”、“开发扶贫”和建立最低生活保障制度等一系列措施，使全省贫困人口持续减少，贫困人口的生活质量不断提高，贫困地区的基本生产生活条件不断改善。全省农民人均纯收入1500元以下的贫困人口从2005年的411万人减少至2008年的316万人，减少23.1%。全省16个扶贫开发重点县生产总值从2000年的258.83亿元增加到2008年的798.4亿元，年均增长15%。51个山区县农民纯收入从2000年的3289元增加到2008年的5147元，年均增长5.8%，扶贫开发工作取得的显著成绩。⁽¹⁾

但是，由于地理区位、自然察赋、经济基础、历史文化、体制机制等多方面因素的影响，我省发展不平衡问题还相当突出，并集中体现为区域之间、城乡之间、群体之间发展和收入差距的不断扩大。目前，全省还有3409个贫困村、70万户、316万人处在贫困线以下，如果按照世界银行每天2美元的贫困线标准，2007年，广东省农村收入贫困发生率为10.3%（绝对贫困人口还有400多万）、消费贫困发生率为18.6写，农村贫困人口占广东省贫困人口的89.9%。国务院扶贫调研组到我省调研后认为：“广东全省不同区域之间发展不平衡的状况十分严重，甚至有日益扩大的趋势。东部省份贫困地区的状况使我们很震惊，我们没有想到东部省份贫困地区还这么落后，也没有想到东部省份贫困地区还存在这么多困难。”⁽²⁾

在新时期新阶段，扶贫开发必须有新的载体、新的方式，进一步明确扶贫的规划对象、责任主体，才能将“谁去解决脱贫、解决谁的脱贫”责任落实到单位、落实到人，切实提高扶贫开发工作水平。因此，实施扶贫开发“规划到户、责任到人”，是让有扶贫能力的单位和个人通过直接到户的方式帮助贫困农民脱贫致富，这是我省实施扶贫开发战略、创新扶贫方式的一个创举，是一项重大的社会发展战略，也是实现新时期扶贫开发工作的重大转变和突破。

一、扶贫“双到”模式是适应我国扶贫战略变化的必然选择

改革开放以来中国政府的扶贫开发，反贫困斗争大体经历了四个阶段。

第一阶段：1978一1985年，是贫困人口大幅减少阶段。改革开放以家庭承包经营责任制度取代了人民公社的集体经营制度，通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将经济利益传递到贫困人口，使农村贫困现象大幅度缓解，农村的贫困人口呈直线下降趋势。1985年，农村没解决温饱的贫困人口从2.5亿减少到1.25亿，下降了50%，平均每年减少1786万人，贫困人口占农村总人口的比重由1978年的30.7%下降到1985年的14.8%，贫困发生率由30.7%减少到14.8%，年脱贫率达到7%。

第二阶段：1986一1993年，主要是开发式扶贫阶段。中国的农村扶贫政策是20世纪80年代中期开始形成的。1984年9月，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。1986年全国人民代表大会六届四次会议将“扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况”作为一项重要内容，列入国民经济“七五”发展计划。国家扶持贫困地区的战略由过去的救济式扶贫(“输血”)转向开发式扶贫(“造血”)，一系列的“造血机制”也先后出台。同时对传统的发粮发物救济扶贫方式进行了彻底改革，确定了“以工代赈”开发扶贫的新方针，在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作。到1990年，中国农村的贫困人口降至8500万，比1985年减少了32%，贫困发生率降至9.4%。到1993年，农村贫困人口进一步减少到8000万。

第三阶段：1994一2000年，主要是扶贫攻坚阶段。以1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，我国的扶贫开发进入攻坚阶段，提出了“从1994年开始到本世纪末，用七年时间基本解决目前尚未完全解决温饱的8000多万人的温饱问题”的奋斗目标。这一阶段，国家的扶贫工作由瞄准贫困地区逐步调整为瞄准最贫困人口。经过多方努力，到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，农村尚未解决温饱问题的贫困人口减少到3000万人，农村的贫困发生率降至3%左右。⁽³⁾

第四阶段：2001年一2010年，综合性整村推进阶段。2001年5月，中国政府颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001一2010年)》，再次明确提出要坚持开发式扶贫方针，通过改善贫困地区的基本生产生活条件、加强贫困乡村的基础设施建设、改善生态环境等措施来帮助没有解决温饱的绝对贫困人口解决温饱，帮助初步解决温饱的相对贫困人口增加收入，提高生活质量和综合素质。

根据扶贫开发进程的阶段性特点，中国的扶贫战略也发生了一些变化：扶贫战略全面实现由“道义性扶贫”向“制度性扶贫”转变，由“救济性扶贫”向“开发性扶贫”转变，由“扶持贫困地区”向“扶持贫困人口”转变的三大战略转移。伴随着三大战略转移，对扶贫具体目标进行过三次调整，先是从1986年至1989年的区域瞄准调整到1990至1995年的区域瞄准与群体瞄准相结合，然后再调整到1996年以后的瞄准贫困村和贫困户。1994年以前，与其他国家相比，中国反贫困战略的最大特色就是按区域(主要是贫困县)实施反贫困计划，以贫困地区为对象的反贫困战略追求的主要目标是贫困地区整体经济实力的增长和自我发展能力的形成。区域整体经济实力的增长必然带来全体居民平均收入水平的提高，也必然会使一部分人脱贫。但贫困人口由于地区的自然条件恶劣，基础设施落后，自身竞争经济机会的能力低下，因而在分享区域经济增长带来的利益分配中处于不利地位，参与分配的利益少，结果他们与非贫困人口收入差距越拉越人。对于转型发展中国家来说，经济增长是减少贫困人口的重要前提条件，但经济增长本身并不能完全消除贫困。在市场经济条件下经济增长实现的利益并不能自动流向贫困群体，必须依赖政府强有力的介入。⁽⁴⁾区域开发扶贫战略有助于改变扶贫救济所产生的依赖性，有助于集中资源减缓区域性贫困，但它以区域作为政策和工作单元，从它一出台就注定了它不可能覆盖全部贫困人口。特别是扶贫资源只流向贫困县，必将导致漏出部分贫困人口无法从政府扶贫资源中受益。根据我省与世界银行联合开展“缩小广东城乡贫富差距”课题研究报告的统计，2007年全省区域发展差异系数为0.75，高于全国0.62的平均水平，已经接近国际上0.80的临界值，珠三角地区生产总值、财政收入占全省近80%，粤东西北欠发达地区仅占20%。城乡居民收入差距不断扩大，相对贫困问题日趋严重。从1997年到2007年，我省城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比从2.47:1扩大到3.15:1。2008年，我省城乡居民收入差距扩大趋势虽然得到初步遏制，但仍处于3.08:1的较高水平，明显高于江苏的2.5:1和浙江的2.49:1。⁽⁵⁾因此，扶贫战略转移是必要的，也是必须的、必然的。特别是，1980年代中期，我省农村贫困人口是相对集中，而1990年代以后则逐步分散了，区域集中性远不如1980年代显著。在我省的贫困发生率下降到10%左右时，中国的扶贫资源必须做到规划到户、资金到户、项目到户、帮扶到户、效益到户。

二、扶贫“双到”模式是坚持以人为本，充分调动贫困户脱贫致富主动性和积极性的客观需要

自1980年代中期实行大规模的反贫困行动以来，中国农村的反贫困一直是以政府为主导、多部门参与的反贫困机制。这种由政府主导的反贫困接受主体制度其优势在于，国家可以动员更广泛的力量进行扶贫，增强反贫困的政治性和社会性；可以自上而下地执行反贫困的政策和命令，使全国的反贫困行动大体一致。但是，政府主导型、多部门参与的扶贫制度在实践中也暴露出一些突出的问题，这些问题直接影响了中国农村反贫困的效率：第一，在这种扶贫思想的驱使下，农村贫困人口要么只能等待政府的救济与馈赠，要么只能被动地参与由政府或他人代为组织和实施的农村扶贫运动，他们自己没有选择余地。如果我们不吸引贫困人群的主体参与，即使贫困人群从政府的扶贫项目中受益了，也容易对政府形成依赖，使人们产生等、靠、要的思想，导致“扶不起”、 贫困将随着政府的扶持使“无力者更加无力”的现象发生。第二，扶贫项目往往也因此而成为地方政府解决财政问题的灵丹妙药，成为地方政府领导树立政绩的途径。如《法制日报》2002年12月29日报道， 1990年动工的陕西引黄入定(定边县)扶贫工程， 1997年竣工后， 3万群众仅喝了5天水即不能运转，不仅未能解决当地居民最迫切需要解决的缺水问题，巨额投资亦付之东流。第三，改革开放后，国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，集体经济组织也不能再随心所欲地指打农户。农户成为了一个具有独立产权、拥有独立决策权利的经营个体，这样，政府的反贫困工作就不能不充分考虑农户这一主体的需求了。

“规划到户、责任到人”的扶贫模式，坚持以人为本，充分调动贫困人口自我发展、自我改变的主动性和积极性，从“要我发展”到“我要发展”， 使他们觉悟，树立起对现实的批判意识，使他们明白造成贫困的原因不是超出他们所能控制的“命运”或“大意”，他们自己才是主宰白己命运的主体。贫困农户有了主体意识和觉悟，就会更好地领会变革的可能性，并为此准备行动。扶贫“双到”模式通过建立一系列的项目，即以特定的贫困户为对象，提供他们所缺少的资本、技术等生产要素，结合当地的资源条件，依靠贫困者自身的努力，通过发展当地的经济来提高生活水平和摆脱贫困，这种扶贫模式能够为贫困地区的人们产生“造血”、“保血”功能。

三、扶贫“双到”模式是提高扶贫资金利用效率的有效途径(www.xing528.com)

扶贫资金的中途流失和损耗是目前开发式扶贫模式的一个比较严重的问题，有限的资源无法最大限度地用到真正的贫困人口身上。1999年下半年国家审计署组织了对全国592个国定贫困县所在的27个省、自治区、直辖市1997一1999年上半年扶贫资金使用情况的首次大规模审计，审计资金总额467.56亿元，占同期中央及27省区市各级政府配套投入扶贫资金总额的95.78%，结果发现：一是挤占挪用、改变投向、违规有偿使用财政扶贫资金(包括以工代赈资金)总额达43.43亿元，占审计财政扶贫资金的20.43%。二是财政扶贫资金滞留欠拨。1997、1998年两年的财政扶贫资金尚有12亿元没有拨付到位。1999年中央财政分配的财政扶贫资金到6月30日，77%仍滞留在省级财政部门。这种情况主要发生在省、地市两级。资金到位不及时，其实质是在一定时间内占用了财政扶贫资金，拖延了财政扶贫资金项日的建设。三是贫困户得不到贷款，存在着“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”、“扶官不扶民”、“扶强不扶弱”等现象。据国家统计局2000年对国定贫困县5万多农户抽样调查，在全体样本户中，只有3.5%的贫困户得到了国家扶贫贷款。 ⁽⁶⁾ 四是虚列支出、转移资金、公款私存等。此类情况大多为涉及财政扶贫资金管理的有关官员的个人腐败行为，在违规使用财政扶贫资金总额中占11%左右。1999年以后，这类违规情况由于查处严厉所起到的震慑作用，已经大为减少，但在2001年财政部组织的财政扶贫资金重点检查中仍有发现。

扶贫“双到”模式将扶贫资金直接瞄准各贫困户，可极大的提高扶贫资金的利用效率。一是坚持扶贫到户有利于简化扶贫资金中间层次，保证扶贫资金及时下达，足额到位，彻底解决扶贫资金到位迟，用不足的问题。改变目前按照行政级别自上而下层级下拨的方式，在明确资金投放贫困户后，采取财政专项集中支付的形式，将扶贫资金直接从省级财政拨付到各贫困户，这样一方面简化拨付程序，降低拨付成本，提高拨付效率；另外一方面就可以减少扶贫资金的中间环节，减少扶贫资金的流失，能够实现源头防腐、净化扶贫工作环境，有利于形成良好的扶贫帮困氛围。二是有利于指导和监督使用扶贫资金的情况，引导扶贫资金用于解决贫困户温饱问题的种植业、养殖业、经济作物以及其他农副土特产品为原料的加工业，有效防止“扶富不扶贫”、“扶贫对象瞄不准”、“富人掏了穷人的腰包”、“套取项目资金”等不良现象的发生。三是有利于相对集中使用资金，实行重点投入，形成攻坚力度，发挥整体效益，组织有市场潜力的名、特、优产品的产、供、销一条龙生产，承包扶贫开发项目，组织贫困户连片开发，有条件地区推进适度规模和区域化、集约化、企业化经营，适应市场需求。四是有利于提高贫困户脱贫的积极性。扶贫发放的实物均通过政府采购进行统一购买，但事实上，在同等质量下，政府采购价格普遍比市场价格高30%左右，有的高达80%，甚至100%，与此同时，贫困户同时要自己配套出一部分资金。如果能够在资金投入前，由贫困户大会预算项目经费，再将钱直接下发给贫困户，采取节约归己，不够自补的方式，就能够激发那些缺乏配套资金贫困户启动脱贫项目的积极性。

四、扶贫“双到”模式是贯彻落实国家扶贫政策的重要举措

早在1996年10月，中共中央、国务院发出了《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，进一步明确了继续坚持开发扶贫的基本方针，并指出扶贫攻坚要到村到户。1998年，国务院扶贫开发领导小组召开了“扶贫到户工作座谈会”，第一次明确提出扶贫工作要到户。1999年中央召开扶贫工作会议，作出了“关于进一步加强扶贫开发工作的决定”，明确提出“扶贫攻坚必须落实到村、落实到户”，并认为：“这是基本解决农村贫困人口温饱问题的目标和现阶段我国农村基本经营制度决定的，也符合农村贫困人口分布的实际情况。扶贫攻坚的任务是解决贫困户的温饱，只有对贫困村、贫困户进行具体的帮助扶持，才有可能解决他们的温饱问题。家庭承包经营是农村的基本经营形式，只有把帮扶措施同家庭经营的活力结合起来，才能增强贫困户自我积累和白我发展的能力。……坚持扶贫到村到户是夺取扶贫攻坚最后胜利的关键。扶贫攻坚到村到户的核心，是扶贫资金、干部帮扶和扶贫项目等各项措施真止落实到贫困村、贫困户。为此，必须进一步端正指导思想，彻底改变分散使用力量、不分贫富一起扶的错误做法，坚持以贫困村为基本扶持单位，以贫困户为工作对象”。⁽⁷⁾自此，中国农村开发式扶贫模式的目标组开始由过去的区域向贫困户转变。在2001年颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要(2001一2010年)》正式明确了这种扶贫工作模式:“坚持省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”。

1998年以后，国家层面明确强调了扶贫到户，但主要还是限于扶贫贷款。但由于贫困农户居住分散，单个农户贷款额度小，贷款交易成本高以及现行金融体制限制等方面原因，也并没有完全实现扶贫到户，很大一部分贷款仍然被投向企业。被国际社会公认的直接扶贫到户的小额信贷，经过中国20多年来的曲折道路，大部分都被村里并不贫困的村干部、相对富裕户使用了，真正贫困户连见都见不着。目前仍然处于贫困线之下的绝对贫困农户之所以贫困的主要原因，不能从他们居住之处自然条件差、耕地不足、交通不便、社会发育程度低等外部原因中去寻找，更不能从他们素质低下方面寻找，而在于他们长期来并没有从社会获得必要的和同等的发展机会，我们的扶贫项目、资金、物资、技术、人才等资源，并没有直接送达到各贫困户手中。⁽⁸⁾国际上小额信贷扶贫项目起源于1960年代末期，经过30多年的发展，已有相当成功的经验，尤以孟加拉国“乡村银行”(又称“穷人银行”)最为成功。小额信贷是把扶贫资金直接送达贫困农户的有效形式，它具有项目成功率和农户还贷率高的特点。小额信贷的实践向世人宣告：贫困农户具有政府官员、专家学者们所难以想象的强烈的脱贫愿望、实事求是地优选家庭项目、精心地使用扶贫贷款、按期按要求还贷、勤俭持家、吃苦耐劳的可贵品质。

正因为此，2007年12月中旬，汪洋书记在清远市调研时，针对我省区域发展不平衡的现状，提出必须加大粤东西北欠发达地区的扶贫开发工作力度，指出“发展山区经济，省市县各级都提出了奋斗目标，也拿出了很多举措，可效果没有预想的好，原因是很多举措没有落到实处，关键是没有建立抓落实的责任制度。如山区扶贫，可不可以把贫困户基本情况录入电脑，登记造册，明确扶贫脱贫的具体办法，将‘谁去解决脱贫、解决谁的脱贫’责任落实到单位，落实到人，措施一定要具体，一户一户摸清楚，一户一户解决”。2008年省委十届三次全会一致通过的《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》，明确提出“完善扶贫开发机制，做到规划到户，责任到人，加快消除绝对贫困现象”。《广东省委办公厅广东省人民政府办公厅关于新时期我省扶贫开发“规划到户责任到人”的实施意见》（粤办发[2009]20号）则对“规划到户、责任到人”进行了专门规定，“规划到户”就是通过建立机制，主要针对贫困户（点），做到工作重心下移，对贫困户的基本情况进行摸查，登记造册、建档立卡，并录入电脑实行动态管理，做到户有卡、村有册，省、市、县（市、区）和乡镇有数据库，形成实时联网监测系统，做到心里有数，分类指导，制订帮扶措施，搞好脱贫规划。“责任到人”就是落实的保障，主要针对帮扶人（单位），将全省的贫困村、贫困户，分配落实到省直、珠三角、当地市县机关事业单位，以及有能力、有意愿的企业和个人，采取“一村一策、一户一法”等综合扶贫措施，开展定单位、定人、定点、定责帮扶，调动全社会的力量去扶贫，实现一村一村解困，一户一户脱贫。“规划到户、责任到人”，就是要建立一种瞄准机制，实行“靶向疗法”，更直接、更精确地配置各种扶贫资源，减少资源消耗，实现定点清除贫困。

【注释】

(1)汪洋同志在全省扶贫开发“规划到户责任到人”工作电视电话会议上的讲话。

(2)汪洋同志在全省扶贫开发“规划到户责任到人”工作电视电话会议上的讲话。

(3)中国国务院新闻办公室:《中国的农村扶贫开发》，人民日报，2001年10月16日第5版。

(4)中国改革发展研究院《反贫困研究》课题组。

(5)汪洋同志在全省扶贫开发“规划到户责任到人”工作电视电话会议上的讲话。

(6)国家统计局农调队，中国农村贫困监测报告(2000)一北京:中国统计出版社，2000.9。

(7)《开发与致富》，北京1999年专辑。

(8)赵俊臣主编：中国扶贫攻坚的理论与实践，云南科技出版社1997年2月版。