关于广东省双到扶贫开发模式的思考

对广东省“双到”扶贫开发模式的思考

华南农业大学　倪慧群⁽¹⁾　黄宏　钟耿涛

“全国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东。”这是广东省委书记汪洋同志到任以后对广东省内区域间经济发展差距的形象描述。改革开放以来，广东经济发展迅速，尤其是珠江三角洲地区已经发展成为全国经济水平最高、最具活力的地区。但由于资源禀赋、地理位置等方面的原因，粤东、粤西、粤北不少地方经济发展水平跟珠三角之间的差距不断扩大，对经济欠发达地多进行帮扶，一直是政府和社会非常关注的问题。多年来，广东省委省政府始终坚持在协调区域经济发展上做文章，针对不同的时期，提出相对应的扶贫工作重点，采取多种形式相结合的扶贫措施，积极探索，寻找广东扶贫新思路，大力发展粤东、粤西、粤北等贫困地区的经济，加快贫困农村脱贫致富的步伐。“规划到户、责任到人”（简称“双到”）扶贫开发作为一种新的模式，是多年来探索实践的成果，其历史成因及现实效果均具有重要的研究价值。

一、广东省“双到”扶贫开发思路的产生及初步成效

早在1985年，广东省就提出了“五年消灭荒山，十年绿化广东”治山致富的扶贫道路，大力发展山区生态建设和特色产业建设；此后10年间，广东省一直重视山区农业综合开发阶段，利用贫困山区的各种优势，开展农业综合开发，实施开发式的扶贫战略。1997年，广东省逐步开始实施开放式扶贫战略，组织相关单位对口扶贫，并且着力发展和培育农业龙头企业，实行产业化扶贫政策，取得了一定的成效；到2001年，广东省已基本消除了绝对贫困现象；2002年开始，广东省的扶贫工作基本处于区域推进阶段，着重解决贫困地区的基础设施建设等问题，全方位的扶持贫困地区的经济发展〔1-4〕。

经过多年的发展积累，近年来，广东经济社会发展进入了新的阶段，广东省委省政府根据党的十七大和十七届五中全会精神，提出了要加快转型升级、建设幸福广东的发展战略部署。2007年末，省委书记汪洋深入粤北山区调研后，指出“深入贯彻落实科学发展观，推进区域协调发展，实现共同富裕，让山区群众过上好日子”的战略任务，并提出了扶贫开发“规划到户、责任到人、登记造册、电脑管理”的新思路。在此后的一年多时间里，省委省政府做了大量细致的摸底调研工作。省扶贫办的数据显示，截止到2008年，广东粤东、粤西、粤北欠发达地区14个地级市和恩平市等83个县（市、区），共有3409个村年人均收入低于1500元，农业人口贫困比例高达41.2%。

2009年开始，广东掀起一场前所未有的扶贫开发“规划到户、责任到人”大会战，走出了一条以“双到”为特色的扶贫道路。全国最先实施扶贫信息电脑联网管理，数以百万的扶贫大军开始对3409个村的300余万贫困人口，实行定点脱贫。各单位根据帮扶对象特点，结合自身实际情况，分门别类制定到村到户的帮扶措施，采取诸如产业帮扶、智力帮扶、就业帮扶、资金帮扶等模式，整村推进，全省“双到”工作出现了令人鼓舞的好形势。

经过一年多的努力，到2010年，全省经核定的37.1万户、155.8万贫困人口年人均纯收入达2410元，与帮扶前相比人均增收822元，增幅达51.76%，其中15.6万户贫困户初步实现脱贫，占贫困户总户数42.19%；3409个贫困村集体经济得到稳定提高，总体收入达10249万元，平均每村达3.01万元。政府和社会各届共投入帮扶资金44.217亿元，平均每个贫困村129.7万元。同时，全省共扶持发展经济建设项目7556个，其中农业开发项目5336个，工业开发项目1090个，商贸旅游项目540个，招商引资项目592个〔5〕。可以说，“双到”扶贫开发工作取得了阶段性的显著成效。

二、广东“双到”扶贫开发工作中存在的主要问题

作为一种全新的模式，“双到”扶贫开发具有责任主体明确、责任内容明确、扶贫对象明确、考核评价标准明确等特点，这种方式有效克服了此前扶贫工作中存在的缺陷，在短时间内收到了显著成效。但在实际运作过程中，这种模式还存在一些比较突出的问题，这些问题可以概括为四个不平衡：

不平衡之一：帮扶单位资金投入不平衡。目前，全省扶贫帮扶单位的资金筹集渠道和投入的数额各不相同。以粤东兴宁市的情况为例，参与该市扶贫开发工作的单位共有84个，总投入资金为6970.1万元，其中投入200万元以上的有4个单位， 100-200万元的有15个单位，50-100万元的有37个单位，50万元以下的有28个单位；落实帮扶资金最少的是25.8万元，最多的是497.98万元，两者相差19倍。造成这种差距的决定性因素是帮扶单位财力状况和资源统筹能力的不同。比如，有些帮扶单位虽然层级高、规模大，但财力不足、资源有限，扶贫资金只能靠本单位和职工个人的捐款，在开展扶贫项目时面临诸多限制性因素。各帮扶单位资金筹集和投入的数额不一样，势必会影响贫困村的产业项目的实施与开展，同时也会带动贫困村与贫困村之间的攀比与不平衡，从而影响贫困地区的经济发展。

不平衡之二：帮扶单位项目进展不平衡。不同的村有不同的自然资源优势，充分利用这些资源优势，通过项目建设能够极大地帮助贫困户脱贫致富。在我省贫困地区开展扶贫帮扶项目多以农业种养为主，而帮扶单位资金投入问题、贫困村干部的组织以及贫困户的自我发展想法等等是制约帮扶项目进展的重要因素。相对来说，帮扶单位投入资金的数额较多，村镇干部对落实进户帮扶项目的热情和积极性较高，反之则脱贫项目相对滞后。农业技术推广体系的不完善以及部分贫困户仍然存在“被动脱贫”的依赖思想，极大地影响项目的进展，阻碍了其脱贫致富的进程。

不平衡之三：帮扶对象的收益不平衡。这种现象在以村集体或一个地区为帮扶对象时成为多见。比如，在贫困村中以项目带动的方式开展扶贫，可以增加参与项目的贫困户的收入，从统计学上看该村的人均纯收入得到了大幅提高，但那些没有参加扶贫项目的农户则难以获得项目开发所带来的收益。又比如，即使是同一个村，农户之间的脱贫路径不同，甚至只是种植的经济作物的品种不同，都会带来收益的差距。再比如，在扶贫开发尚没有示范带动的时候，农户之间实施项目的积极性不同，导致一些贫困户仍然没有项目资金的覆盖。此外，部分帮扶单位在开展项目扶贫的时候，瞄准的目标是贫困地区，而不是贫困户，只注重整个地区的项目开展，忽略了贫困户的参与，仍然也会造成不同贫困地区的贫困户收益不均衡。

不平衡之四：非贫困村中贫困户的心理不平衡。目前全省有3409个贫困村，还有一些非贫困村里面也有部分年收入在1500元以下的贫困户。在开展“双到”扶贫工作，对于贫困村里的贫困户有一定的收入增加，但是对于非贫困村里的贫困户来说，只能依靠自我发展能力来增加收入，甚至会出现眼红现象，认为只要贫困了，就有单位来帮扶的这种“等、靠、要”的思想。长期扶贫项目开展下去，也许会出现这边贫困村才刚刚脱贫，其他的非贫困村又进入了贫困状态，长久下来，广东的扶贫工作会进入到一个恶性循环的过程当中，不利于我省扶贫大格局的形成。

造成以上四个不平衡的原因，主要是扶贫开发过程中面临三个突出的矛盾：

第一，长期“造血”与短期“输血”之间的矛盾。在广东省的扶贫工作中，以“精神慰问”和“资金资助”为主的扶贫方式仍是一些扶贫单位开展扶贫工作的“规定动作”，一些扶贫单位的领导没有真正重视扶贫工作，只是口头扶贫、理论扶贫。部分事业单位，讲求“包岗”扶贫，侧重于形式扶贫，慰问及金融资助的金额占到了整个扶贫资金投入的一半，他们只注重扶贫慰问的形式，作表面文章，扩大宣传影响力。有些单位为完成考核指标，投入资金，将贫困户的住房全部翻新重建，只会使贫困户的“等、靠、要”的依赖思想更加严重。短期的“输血”并不能带来长效的收益。三年的扶贫工作一结束，贫困户即使住上帮扶单位建造的现代化的居所，但生活和生产方式依然如旧，并没有实现完全意义上的脱贫致富。

第二，“造血”项目设计实施与扶贫对象意愿之间的矛盾。思想保守、观念落后是帮扶工作中的一大障碍。贫困户之所以出现贫困的现象，除了是因病返贫或天灾人祸以外，很大程度上是因为其缺乏自身发展能力。在帮扶单位实施“造血”项目时，大部分贫困户的响应不积极，主动性不强，大多呈观望的态度，有的甚至于因为改变了其常有的生活、耕作方式而不参与造血项目的实施。项目设计实施与扶贫对象意愿之间的矛盾极大地影响着贫困户脱贫致富的进度，越是不参与造血项目，脱贫的进度越慢，从而也会影响帮扶单位对于整个贫困村扶贫帮困项目的开展。

第三，劳动力转移与劳动力不足之间的矛盾。仍以粤东兴宁市为例，在转移剩余劳动力方面，兴宁市2010年共引导贫困户转移就业1922人，组织劳务输出人员2117人。从短期来看，培训输出农村青年，采取多渠道多形式开展非农业产业劳动者能力培训，能够提高其劳动素质，增加收入。但是纵观扶贫村，老人、妇女以及儿童的比例正在逐步上升，家庭农业生产明显出现劳动力不足的现象。贫困村与贫困村的发展出现极度不平衡，有的村因为缺乏劳动力致使土地荒废，资源浪费，而部分贫困村大量劳动力赋闲在家，无事可做。

三、扎实开展“双到”扶贫开发工作的几点对策建议

第一，整合资源，统筹资金，协调帮扶单位做好扶贫开发工作。“双到”扶贫强调了帮扶单位的责任，作为扶贫的主导，各级政府应该充分考虑到扶贫资金统筹问题。积极发挥政府的主导作用，整合各地帮扶单位的资源，建立相应的技术需求及资金投入平台，倡导拥有技术资源及资金资源的帮扶单位之间的沟通、交流及合作。同时，还要完善扶贫资金投入的联动机制，出台相应的政策与措施，以保证各帮扶单位之间资源整合的规范性及可靠性。同时，建议省委省政府建立相应的扶贫项目申报及激励机制，为扶贫经费相对短缺的帮扶单位提供一定的资金资助，以协助其开展扶贫工作。这样不仅解决帮扶单位资金自筹的困难，同时也能发挥各帮扶单位的优势，能够进一步加强我省各级联动、全民参与、整合资源的全省大扶贫格局。

第二，积极协调，发挥村干部的组织作用和主观能动性。基层工作的开展，离不开村委会的支持和协调，尤其是在贫困村开展扶贫工作，各帮扶单位必须在村委会的带动下，才能顺利开展，因此村委会的组织作用显得特别重要。扶贫工作开展中，要将帮扶单位的引导作用、驻村干部的协调作用、村党支部的带头作用、贫困农户的主体作用进一步落到实处。要提高贫困户的思想认识，前提是村委会干部能够意识到扶贫工作的重要性。各帮扶单位要积极协调与村委会的关系，使其认清形势，克服“等 靠 要”的思想。例如华南农业大学通过资金入股乐昌庆云镇水电站，确保袄田村集体年收入在3万以上，同时开展科技项目时，保底收购农产品，同时返利1%给村委会，这些做法都极大提高了村委干部的积极能动性，也利于贫困户的收入增加。建议在此基础上，有关部门出台相应管理文件，对村集体收入进行有效监督，建立创新激励机制，对村集体收入设定一个基数，超过这个基数，明确分配方案，确定村委干部的提取奖金，提高村委干部积极性。各帮扶单位负责人及驻村干部要不定期及时与村委干部沟通，就扶贫项目的开展、进行等问题进行商讨，不仅体现出扶贫单位对村委干部的尊重，也能充分调动其组织能动性，还能增强村委领导班子的凝聚力，有利于贫困村的经济收入增加。(www.xing528.com)

第三，加大力度，营造氛围，调动贫困户主动参与的积极性。贫困户之所以贫困，在一定的程度上是除了自然环境、因病返贫等客观因素影响外，其根本原因在于主观意识上的“懒、赌、等、靠、要”的严重思想。落后的教育、文化等使贫困户长期处于半封闭状态，缺乏一定的竞争力，各个帮扶单位要在开展扶贫工作的同时，积极做好贫困户的思想工作，通过在村委悬挂宣传标语、横幅以及路边广告牌等形式，努力营造扶贫开发的良好氛围，使农民在日常生活中能潜移默化地意识到自我发展的重要性。同时，也可以通过媒体宣传，开通广播、电视、组织村民观看典型事例等形式，让农民接触到外面的世界，能够进一步解放思想，充分调动其主动参与的积极性。只要贫困户做到贫穷不失志，不悲观懒惰，不安于现状，加上帮扶单位的努力，脱贫致富的目标很快即可实现。

第四，找准目标，优化产业结构，增加贫困户的生产收入。“双到”扶贫开展以来，全省大部分帮扶单位在开展项目扶贫，其中大部分是依靠贫困村的自然资源开展农业种养项目，其中蔬菜、水稻、油茶、金柚等的种植以及禽畜的养殖项目比例占到整个扶贫项目的60%。为了加快脱贫，在今后的扶贫工作开展中，帮扶单位要充分结合其贫困村自然条件、历史文化传统习惯以及现实生产经营方式，积极探索产业化扶贫的有效途径，选择最具有特色及优势的产业项目，建立区域化种养基地，在过去形成的产业化基地基础上，进一步打造“一村一品”的有机认证的特色产品，形成主导产业。建议各帮扶单位在发展产业项目的同时，能够形成辐射效应，带动和发展周围非贫困村中的贫困户积极参与。

在开发上要注重现存、近期以及潜在优势的充分利用，要充分发挥农业龙头企业的辐射带动作用，要坚持“公司+农户+基地”的方式，大力发展生态农业、休闲农业和农产品深加工等产业，加快农业产业升级，优化结构，将资源潜力转化为带动农户脱贫致富的经济动力。与此同时，通过建立科技示范园，加快推广先进实用技术，不断改造传统农业经营方式，争取将科技示范辐射到整个贫困村，形成具有一定规模的现代农业示范园区，进一步加强贫困农户的积极能动性。

第五，建立机制，鼓励就业，引导贫困劳动力合理流动。贫困户本身具有劳动能力是其经济收入的主要来源，随着扶贫工作的深入，劳务输出收入也成为贫困户增加收入的重要途径之一。在组织劳动力输出时，要加强合理的引导。政府部门对其劳务输出要进行调控，鼓励有条件的劳动力实行劳务输出，并为其提供必要的法律及政策支持，保护外出务工者地合法权益，切实解决其遇到的各种问题。各帮扶单位要千方百计地增加贫困人口的就业机会，并对劳务输出提供技术支持和必要的培训，提高其各方面的能力和素质，提升技术含量，从纯劳力务工向技术性务工和具有核心竟争力的劳务性输出。同时，要防止因为劳动力输出而造成的各种资源的浪费，可以考虑将外出务工者的土地等资源合理地转到劳动生产力较高的贫困户手中。

另一方面，大量的劳动力输出，贫困地区的主要劳动力是妇女、老人及儿童。各帮扶单位在引导劳动力输出的同时也要兼顾贫困村的实际情况，开展技术培训等措施，针对性地对农村妇女及贫困户子女进行专业技能培训，强调其参与项目的重要性，鼓励并支持他们参与科技项目的开展及决策，改善和提高他们的经济地位和社会地位，加强其自我发展能力，来弥补村劳动力的不足，促进当地经济的发展。

第六，强化责任，加强监测，健全扶贫考核机制。“双到”扶贫开发工作强化了扶贫责任，通过实施扶贫考核问责制来强调“责任到人”。2010年的省委省政府考核结果显示，部分帮扶单位的扶贫意识不够强，只是进行短期的资金“输血”而不是开展长期的项目“造血”，没有将扶贫工作落到实处。在接下来的扶贫工作中，建议建立一个非政府机构的监测机构，主要用于扶贫工作的动态监测，拥有独立的统一计算系统和抽样调查队伍，在监测的时候采取不定时、不定点的抽查方式，检查驻村干部到位、扶贫项目开展等情况，让群众作为群体参与到项目的评估体系中去，并将结果及时汇报到省委省政府，将这些情况作为当年扶贫考核的重要参考依据。这样能够减少扶贫工作中的“搞形式，走过场”，省委省政府在年终考核的时候，也能够真正区分出扎实扶贫和形式扶贫。同时，省委省政府也要对各帮扶单位的扶贫工作进行适当的激励和惩罚，以体现考核的公平和公正性。

第七，立足长远，点面结合，整体推动新农村建设。“双到”扶贫属于“整村推进”式的扶贫开发，要以社会主义新农村建设为前提，全省各个单位一定要立足于长远，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这一标准，要把“双到”工作与新农村建设结合起来，改善贫困农民生产、生活条件以及整体面貌。要突出加强基础设施例如农村交通、水利、电力、信息通讯等基础设施、危房改造工程的建设。同时，还要调动各方面的积极性，投资农业基础设施建设，重点抓好农村水利工程项目，改善贫困农民的种养环境。要加大农业信息化建设力度，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信等信息服务。另外还要注意点面结合，结合“整村推进”工作，以沼气入户工程、太阳能等项目为重点，继续开展天然林保护、退耕还林等农村生态环境治理工作，扎实推进广东社会主义新农村的建设。

四、结论

贫困作为突出的社会问题之一，中国政府和全世界都很重视，广东省委省政府也不例外。一年多来，各级领导的重视、帮扶单位的积极投入、驻村干部的热情参与以及社会各力量的加入，我省扶贫开发“规划到户责任到人”工作扎实推进，取得了阶段性重大成果，大力推进了广东珠三角一体化进程，带动了粤东西北地区的发展。

但是我们也要准确认识到当前我省扶贫开发的工作形势，“双到”扶贫工作进入了关键时期，既有有利条件，也有不利因素，机遇与挑战并存。第一年的扶贫工作中，容易脱贫的贫困户已经基本脱贫，现在还没有脱贫的贫困户，都是或多或少地在生产生活条件上存在一些制约发展的困难和问题，在增加收入上存在一定的难度。要做好近两年的扶贫工作，要求更高，责任更大。全省扶贫目标是要实现全省3409个贫困村实现80%的脱贫，攻坚之年的扶贫任务任重而道远。

“十二五”开局之年，省委省政府提出了“加快经济转型升级，建设幸福广东”的提议。实践证明，在新时期的背景下，广东农村扶贫开发是构建社会主义和谐社会的一项重要内容，关系到科学发展观的贯彻和落实，关系到统筹城乡发展方略的实施，关系社会的长治久安，更关系到幸福广东的建设。各级单位要深刻体会到“双到”扶贫工作的重要性，要增强构建和谐社会，建设幸福广东的紧迫感，改进扶贫方式，扎实做好扶贫开发工作，给力幸福广东建设。

参考文献：

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[5] 陈清浩.贫困人口年人均纯收入达2410元[N/OL].南方日报，[2011-3-2]. http://epaper.nfdaily.cn/html/2011-03/02/content_6932061.htm.

【注释】

(1)倪慧群（1984.09 -），女，硕士，华南农业大学科技管理与规划研究所研究实习员，主要研究森林培育及科技管理与规划。