广东农村扶贫开发及路径探索成果

广东农村扶贫开发工作路径探讨

广东海洋大学海洋经济管理学院　闫玉科　阮彭林　陈雪⁽¹⁾

一、问题提出

改革开放以来，中国政府在全国范围内实施了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发。六十年的扶贫开发，中国取得了举世瞩目的成就，为世界减贫事业做出了重大贡献。截至2007年底，我国农村贫困人口1479万，低收入贫困人口2841万人，贫困人口总数为4320万人⁽²⁾。2007年，广东省占全国户籍人口、GDP、财政收入的比例分别为6.27%、11.65%、12.59%，但其贫困人口数为332万人，占全国的比例竟高达7.69%。目前，广东省仍有316万农村贫困人口，占全省农村人口的6.14%，高于全国4.6%的贫困发生率⁽³⁾。因此，分析中国经济第一大省——广东省大量贫困人口未能解贫的原因，扶贫开发工作取得的成绩和存在的问题，探讨今后扶贫开发工作的路径具有极其重要的理论意义和现实作用。

二、广东农村扶贫开发工作的现状及存在问题

经过多年的努力，广东扶贫开发工作由过去主要靠经济增长和专项扶贫政策推动，逐步形成集行业、区域和社会政策于一体的“大扶贫”格局；广东扶贫开发工作在一定程度上改善了农村发展条件，增强了贫困农民自我发展的能力，取得了明显成效。目前，广东省仍有70万户农村贫困人口，占全省农业户籍人口数的8.5%；特别是还有3409个村年人均纯收入低于1500元，其贫困人口发生率高达41.2%。上述数据与广东省在改革开放后取得的巨大成绩形成了巨大的反差，因此，广东省在扶贫开发工作中存在较多问题。

1. 各级党委、政府重视不够，减贫效果不佳

目前，广东省各级政府的扶贫开发办公室主任由农业部门的副职担任，其协调政府相关职能部门的能力和统筹扶贫资源的能力非常有限，所以减贫进程慢，效果不理想。广东省扶贫队伍建设与承担职能极不相称，特别是各市、县扶贫办机构设置五花八门，人员编制普遍只有3—5人，工作经费严重不足。广东早期“对口帮扶、加大投入”的扶贫模式虽然在帮扶主体与帮扶客体之间建立了特定联系，但缺少明确的帮扶内容和具体的目标要求，因此，整体扶贫效果不佳。

2. 财政扶贫资金数量太少，占财政支出比例过低

从1985年起，广东省经济总量已连续23年稳居全国第一，当前，经济总量已赶超了香港和新加坡，广东创造了比亚洲“四小龙”经济起飞时期发展速度更快、时间更长的经济奇迹。但近几年来，我省每年用于贫困村贫困户的扶贫资金在2亿元左右，在省财政支出中所占比例极低，与我省经济发展极不相称，一些贫困山区的市、县则几乎为零，扶贫投入与扶贫任务极不相称。⁽⁴⁾

3. 农村从业人员文化素质低

2006年末，广东省农村从业人员2828.10万人，其中，文盲占2.46%，小学文化程度占29%，两者合计为31.46%；农业从业人员1427.60万人，其中，文盲占4.08%，小学占40.20%，两者合计为44.28%。⁽⁵⁾广东省最穷的村之一：雷州市东里镇东塘村多年来出去打工有多少人，回来就有多少人，因为他们离开家乡，说话没有人能听懂，被称为会说话的哑巴。在2007年前，村里不少适龄儿童因交不起学费连听“雷州普通话”都是奢望。尽管“小升初”入学率达到100%，但由于入学晚，16岁才上初中的比比皆是，他们操着纯正“雷州普通话”，初中没毕业就辍学已经成为一种惯性。广东省贫困人口中文盲率高达48.5%，他们连字都不认识，更别提掌握技术技能了。⁽⁶⁾

4. 农民生产、生活的基础设施薄弱，公共服务欠缺

广东基础设施投资欠账数额巨大，在全省3409个贫困村中，有半数以上的村庄是因基础设施和生产、生活设施薄弱所致。2006年末，28.83%的乡镇有专业市场，21.47%的乡镇有农产品专业市场，9.35%的乡镇有年交易额超过1000万元以上的农产品专业市场；32.25%的行政村有50平方米以上的综合商店或超市，7.52%的行政村在村内可以买到彩电；82.53%的行政村有卫生室（站、所）；29.56%的行政村实施垃圾集中处理，27.58%的行政村有沼气池；53.53%的住户炊事能源以柴草为主；34.49%的行政村有幼儿园、托儿所，95.57%的行政村在3公里范围内有小学，70.96%的行政村在5公里范围内有中学；19.29%的行政村有图书室、文化站；2006年末，广东省乡镇拥有职业技术学校的比例仅为13.42%；农业生产经营单位中拥有农业技术人员3.44万人，农业技术人员与农业从业人员之比为1：415。2008年，广东仍有7840多个老区自然村未通机动车路，182个老区村未通电，7600多个老区村、306万人存在饮水安全和困难，全省还有200多万户农民居住在泥砖房和茅草房中。⁽⁷⁾

5. 农业生产条件改造进程缓慢

广东省第二次全国农业普查结果显示广东农业生产条件改造进程缓慢。2006年，广东省机耕面积占耕地面积的比重为30.64%，仅比1996年提高3.19个百分点；机电灌溉面积占耕地面积的比重为9.17%，比1996年减少了4.88个百分点；喷灌面积和滴灌渗灌面积占耕地面积的比重分别仅为0.75% 和0.53%；机播面积占播种面积的比重为0.29%，仅比1996年提高了0.10个百分点；机收面积占播种面积的比重为8.09%，比1996年提高了7.68个百分点。

三、广东农村扶贫开发工作的路径选择及政策建议

（一）创新扶贫开发领导体制，转变各级政府职能

广东六十年的扶贫开发工作虽然取得了明显的成绩，但无法与其创造了比亚洲“四小龙”经济起飞时期发展速度更快、时间更长和经济总量已赶超香港与新加坡的经济奇迹相比，因此，广东省各级政府应创新扶贫开发领导体制和转变各级政府职能。鉴于扶贫开发工作是一个“系统”工程，广东粤东、粤西和粤北又面临着比较严峻的扶贫形势，现有的扶贫领导体制无法实现既定的扶贫任务，建议广东省欠发达地区各级政府的主要负责同志担任扶贫开发领导小组的组长，政府秘书长担任扶贫开发办的主任，政府各职能部门的负责人应担任副主任，只有这样才能保证“政府主导”作用的发挥和落实政府各职能部门的扶贫责任。

转变各级政府职能，杜绝政府职能部门在扶贫开发工作中的缺位和不到位现象，改进各级公务员的工作作风是有效开展扶贫工作的关键。广东从“对口帮扶、加大投入”，到“规划到户、责任到人”、“一村一策、一户一法”，再到瞄准贫困的“微观”主体“靶向疗法”，虽然创新和形成了广东扶贫的新模式，但能否实现由“输血式扶贫”向“造血式扶贫”转变仍需扶贫干部作出艰苦的努力，为此，广东省扶贫工作应建立明确的奖惩机制和问责制。只有这样才能激励各级领导和所有扶贫干部解决“怕”的问题，牢固树立敢想、敢为的观念；解决“慢”的问题，牢固树立效率就是生命的观念；解决“满”的问题，牢固树立高标准高质量的观念；解决“真”的问题，牢固树立真情实意抓扶贫的观念；解决“浮”的问题，牢固树立实干出实效的观念，确保三年扶贫开发任务的如期完成。

（二）建立、完善公务员考核标准和晋级晋职机制

建立和完善公务员考核标准和晋级晋职机制是调动各级干部尤其是一线扶贫工作人员主观能动性的重大举措。在广东省扶贫开发工作中，已对一线扶贫工作人员建立了帮扶工作考核表。扶贫考核表是一个强有力的“指挥棒”，它决定着扶贫开发各级干部和工作人员的年终考核的成绩，既直接关系着扶贫政策能否顺利落实和扶贫工作能否顺利推进，也与负责扶贫开发的干部和工作人员的晋级晋职挂钩。首先，各级扶贫开发办应科学设置扶贫工作考核评价内容，考核评价内容既要考核特定时间扶贫工作取得的实绩，又要考核培养贫困户“造血”能力的进展。其次，各级扶贫开发办应科学地设定考核评价指标。考核评价指标是对考核评价内容的细化，它是运用一些专业评价理论和标准对考核评价内容进行量化评估。在扶贫工作考核评价工作中，应设置可以量化考核的指标，避免不可量化的原则性指标。再次，各级扶贫开发办应合理设置考核指标的权重系数。考核指标的权重系数体现了各项扶贫工作在整个考核评价体系中所占的分量，因此，在权衡和确定权重系数时既要突出贫困户增收因素，又要考虑贫困户家人素质提高、观念现代化等因素；既要考虑单位扶贫的力度，又要考虑一线工作人员的努力程度；既要考虑扶贫工作的实效性，又要考虑扶贫工作的针对性，防止顾此失彼。最后，考评工作应邀请贫困村主要干部和贫困户参加，考评小组应主动征求贫困户和贫困村主要干部对帮扶人员工作努力程度的意见，考评结果应在帮扶人员所在地和贫困户所在地报纸等新闻媒体公示，以便充分发挥考评工作及其结果的激励作用。

（三）开源节流，建立财政扶贫资金硬性增长机制和多元化扶贫资金筹措机制

广东省经济总量已连续23年稳居全国第一，但扶贫资金占财政支出比重却很低，致使扶贫工作未能有效地开展。“十一五”期间，广东的财政收入从2005年的4432亿元增加到2010年的11842亿元，年均递增21.7% ⁽⁸⁾ ，因此，广东省各级政府投入财政扶贫专项资金少并不完全是地方财政困难，而是各级党委和政府重视不够，筹措扶贫经费不力，导致公共服务不到位。按照国务院从根本上控制“三公”经费规模的要求，广东省在因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费和公务接待费方面有很大的节流空间。1993年，“车改”前东莞市沙田镇机关每年交通费用为84万元，“车改”后为38万元，节约率达54%。按照以上标准，广东省1151个乡镇一年可节约交通费52946万元。如果省、地级市、县（市、区）三级机关均进行相应改革的话，本文认为再节约上述数据易如反掌。因为“一个人的公车改革”每年可省下少则8万多则10万元。⁽⁹⁾从佛山、惠州等地“车改”的实践来看，一个县（区）或市直机关，“车改”后每年可节约交通经费少则数百万元，多则上千万元。同时通过拍卖公车，可一次性回收几千万元资金。⁽¹⁰⁾因此，广东省各级党委、政府应在控制“三公”经费上有所作为，进一步完善“三公”经费管理制度和审核程序，建立健全厉行节约长效机制，以便有更多的资金支持扶贫事业。(www.xing528.com)

广东省各级政府在开源节流，严控“三公”经费支出的基础上，应整合财政扶贫资金，充分发挥财政支农和扶贫资金的“乘数效应”， 努力构建扶贫专项资金硬性增长机制和多元化的扶贫资金筹措机制。广东省政府应出台优惠政策积极引导银行贷款，拓宽信贷扶贫资金投放渠道，积极建立财政、扶贫管理部门与农业银行密切配合、互相衔接的工作机制，简化审批程序，对小额信贷采取多种途径进行贴息，确保信贷资金贷得出、收得回；同时，积极引导社会扶持资金参与扶贫，尤其是积极引导农业产业化龙头企业参与扶贫，激励农业龙头企业与贫困户建立紧密型的利益联结机制，以便带领贫困农户脱贫致富。

（四）创新现有扶贫工作格局，实现解贫工作与打造贫困地区优势产业的有机统一

“规划到户、责任到人”的扶贫工作模式强化了帮扶单位和工作人员的责任，有利于充分调动帮扶单位和工作人员的能动性，但存在一些亟待解决的突出问题。在实现贫困地区解贫工作中，存在如何为贫困地区培育优势产业，为其实施农业产业化经营创造条件，如何实现贫困地区的贫困人员当前生存和长期发展等问题。本文建议在坚持“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作格局下，创新现有扶贫工作格局，实现解贫工作与打造贫困地区优势产业的有机统一。

本文建议省委省政府要统筹规划帮扶单位与贫困地区的对接，将全省3409个贫困村的帮扶任务、目标和要求分配落实到省直、中直驻粤单位、珠江三角洲7个经济发达市、贫困村和贫困户所在市县区的国家机关、事业单位、国有企业、社会团体，实施定点、定人、定责帮扶。省负总责，即逐级明确任务，形成“一级抓一级，层层都落实”的扶贫工作格局，对扶贫工作督促检查要严格，建立科学的考评制度，进行动态考评。地级市负责审定各县（市、区）扶贫开发的优势产业发展规划，即各地级市对其所辖的县（市、区）呈报上来的当地扶贫开发的优势产业发展规划进行严格的审定，不仅要充分分析当地自然条件、现有产业基础的优、劣势因素，而且要研判发展该优势产业的发展前景和可行性，并对审定结果进行公示。县负责协调、推荐和实施各乡镇扶贫开发的优势产业发展规划，统筹政府各职能部门的工作。一方面，对于通过上级审核的优势产业发展规划，县级政府要按照先急后缓、先贫后富的原则，整合各种资源，将规划项目和资金优先向贫困村安排；另一方面，县级政府应明确各职能部门的职责，建立科学的考核机制，分工协作，全力推动本地的减贫或解贫工作。乡镇负责制定和具体实施已批准的扶贫开发的优势产业发展规划。乡镇政府应立足于本区域和各村的优势资源，制定符合本区域的优势产业发展规划。优势产业发展规划应以充分发挥本地优势为基础，以充分调动当地农民尤其是贫困户积极性为着力点，以实施农业产业化经营为抓手，通过给予相关农业龙头企业优惠政策，激励其与贫困户建立紧密型的利益联结机制发展特色产业为目标，将当地资源优势转化为经济优势，最终实现龙头企业、贫困户和其它主体的共赢。帮扶单位在当地优势产业发展规划的基础上，具体制定帮扶村的发展项目和贫困户的解贫对策。上述建议有效解决了“输血”与“造血”、当前减贫和可持续发展的统一问题。

（五）多模式共举，开创扶贫开发工作新局面

现有的“规划到户，责任到人” 扶贫模式，在目标细化上既能更好地瞄准贫困户，也能把帮扶责任落实到帮扶单位及其工作人员，但是有可能出现“只见树木，不见森林”的扶贫结果。各个帮扶单位只对某个贫困村解贫负责，由于帮扶单位及其工作人员不具有相应的专业知识和经验，又没有该乡镇区域发展规划作为指导，即便贫困村及贫困户如期解贫，能否可持续解贫仍是一个很大的问题？如果能在现有的“双到”扶贫模式基础上，依据各村或者是各个贫困区域的特点，结合其他扶贫模式或者创新扶贫模式，那么今日的解贫工作就是功在当代利在千秋了。因此，广东各地解贫工作应在不同的政府层级上采用不同的扶贫模式，以便充分发挥各个模式优点，通过多模式共举开创扶贫开发工作新局面。

我们建议县（市、区）在产业化扶贫模式和连片开发扶贫模式下寻求扶贫开发的路径。无论是产业化扶贫模式，还是连片开发扶贫模式，县（市、区）政府均能在充分发挥本县（市、区）各种优势的前提下，通过整合各类扶贫资源逐步打造本区域的主导产业和特色优势产业。部分县（市、区）政府通过培育本区域的主导产业、特色优势产业的农业龙头企业或引进农业龙头企业实施农业产业化经营，已带动部分贫困群体脱贫。截至2008年底，广东省已建立农业产业化经营组织9772家。其中，省政府认定的191家省重点农业龙头企业吸纳就业18.4万人，带动农户226.4万户，户均增收3061元。乡镇政府在本县（市、区）产业化扶贫模式和连片开发模式的基础上，采用整村推进扶贫模式选择辖区内各村的脱贫路径或发展对策。整村推进扶贫模式有利于充分发挥该村的各种优势和充分调动村民参与的积极性，整合各类扶贫资源，实现全村脱贫。整村推进扶贫模式需要克服资金缺口量大等问题和解决村内农户受益不均衡等问题。阳山县通过创新产业化扶贫模式，以扶贫龙头企业为依托，实行“帮大户带贫困户”或“大户捆绑贫困户”模式，通过借款帮助养殖大户扩大生产，再由大户捆绑扶持1至3户贫困户。既有效解决养殖大户扩大生产问题，又使贫困户绕过资金问题进入产业中，实现了产业发展、贫困户脱贫等多个目标。具体做法为阳山县扶贫办规定养猪大户如果承诺捆绑扶持1至3户贫困户，便可以向县扶贫办申请养殖金借款；县扶贫办把养殖金借款汇给扶贫龙头企业，再委托扶贫龙头企业在回收产品时扣回。养殖大户聘请贫困户做工，领取工资收入或在大户帮助下，贫困户自主发展种养业，实现了养殖大户、贫困户和扶贫办的“共赢”。⁽¹¹⁾

县（市、区）的产业化扶贫模式、连片开发扶贫模式和乡镇的整村推进扶贫模式为帮扶单位及帮扶人员提供了帮扶指引，帮扶单位及帮扶人员在“规划到户，责任到人”的扶贫模式下瞄准了贫困户。帮扶单位及其工作人员应从贫困户的实际出发，充分尊重贫困户的意愿，实行“一户一法”，帮助贫困户理清脱贫致富思路，引导贫困户自主走出贫困困境。对于缺乏劳动力的“维持型”贫困户，通过救济和资金支持使其参加新型合作医疗等社会保障体系，能够体面地生活；对于地少人多户，通过提供培训机会和转移就业的途径实现解贫；对于资金短缺的“发展型”贫困户，通过提供启动资金和信息方面的帮助助其解贫。

（六）构建扶贫参与主体作用的良性互动机制，形成扶贫开发的合力

广东省委、省政府提出用三年时间完成80%以上贫困人口达到人均年纯收入2500元以上，贫困人口教育、医疗、住房等问题基本解决的目标。仅依靠政府的力量实现上述目标难度是非常大的，因此，政府应积极引导各种社会力量参加扶贫，并构建扶贫参与主体作用良性互动机制，才能形成“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”工作的新局面。县级以上的各级政府在扶贫开发工作中应充分发挥主导作用。其主导作用主要体现在以下五个方面：一是明确各级政府及其职能部门的职责、考核办法和奖惩机制；二是加大财政资金扶贫的力度，出台系列文件或政策确保有限资金的高效利用；三是地级市及以下各级政府应为各地解贫工作制订明确的区域发展规划；四是加大贫困地区基础设施和公共设施建设的力度，为实施产业化扶贫创造条件；五是加快社会保障体系的建设进程，尽快提高贫困地区的保障水平。

政府扶贫的优势是动员扶贫资源的能力强、实施扶贫战略的连续性好、扶贫资金来源和预期稳定，项目运作方式具有一致性；劣势是权利与义务不对称，对扶贫过程中出现的新机会和新问题不敏感、制度创新的激励不足等。非政府组织在扶贫工作中具有机制比较灵活，运行成本比较低，扶贫目标更清晰，问责制度更健全，监督体系更完善，创新激励更足，资源配置效率更高和群众基础广泛等优势，因此，广东的扶贫工作，应在政府主导作用得到充分发挥的前提下，各级扶贫办应千方百计调动非政府组织和国内外富有爱心人士等社会力量参与扶贫工作的积极性，主动把政府与非政府组织和国内外富有爱心人士的优势紧密结合起来，取长补短，把有限的扶贫资源充分利用到广东艰巨的扶贫事业中。贫困户既是扶贫工作的直接受益者，也应该是扶贫工作的积极参与者。因此，各个帮扶单位及其工作人员应对贫困户的贫困原因进行深入分析，在贫困地区解贫发展规划的基础上，与贫困户共同制定具体的脱贫方案，引导贫困户主动参加到反贫困行动中，提高他们自主脱贫的意识和水平，最大限度克服他们等、靠、要的思想，只有这样才能调动贫困户脱贫致富的积极性，实现永久脱贫的目标。各级政府应出台鼓励非政府组织和国内外富有爱心人士参与扶贫的奖励机制，比如定期评选扶贫明星；贫困地区政府授予在本地扶贫工作中成绩突出的非政府组织负责人及主要工作人员、国内外富有爱心人士为荣誉市（县、区）民、扶贫模范等和以较快速度脱贫的贫困人员为脱贫标兵等，这样就可以充分调动各级政府、非政府组织、国内外富有爱心人士和贫困户（或人员）的积极性，构建了扶贫参与主体作用的良性互动机制，最终形成了扶贫开发的合力。

【注释】

(1)闫玉科（1964.06-），男，广东海洋大学经济管理学院，教授，研究方向或领域：农业经济管理和海洋经济管理；阮彭林(1962.01-)，男，广东海洋大学经济管理学院，书记，研究方向或领域：经济管理；陈雪(1985.09-)，女，广东海洋大学经济管理学院农村与区域发展研究生。

(2)贫困人口：年人均收入不高于785元；低收入贫困人口：年收入不高于1067元.《2008年中国农村贫困监测报告》．

(3)张小磊，陈彦均等. 最富最穷人群均在广东 社会捐款助政府扶贫[N]. 羊城晚报，2010-07-01.

(4)谢庆裕. 广东：扶贫成绩显著返贫问题仍突出[N]. 南方日报，2010-06-09.

(5)数据来源：广东省第二次全国农业普查主要数据公报.

(6)徐滔. 广东最穷村落后全国30年，300人学校无厕所[N]. 南方日报，2010-05-24.

(7)赵洪杰，徐滔. 七路记者探访最穷村庄 击碎广东富得流油印象[N]. 南方日报，2010-06-02.

(8)胡键. 广东财政收入总量连续20年全国居首[N]. 广州日报，2011-03-29.

(9)舒圣祥. 从一个人的公车改革反思公车消费[N]. 新京报，2011-03-08.

(10)佚名. 广东高官释疑公车改革 “车改”到底是赚是亏[N].南方都市报，2004-8-24.

(11)黄津，唐海浪，陈志伟. 阳山扶贫“隔山打牛”效果显著[N]. 南方日报，2010-04-07.