规划到户责任到人的扶贫开发有效

略论“规划到户责任到人”扶贫开发的有效性

洪梅镇扶贫工作办公室

广东省作为全国改革开放的前沿地带，虽然在人民生活水平的改善上取得了巨大的成就。但城乡差距、边远地区农村贫困等方面仍然存在一定问题。下面我们首先论述贫困问题的现状，并对其原因进行分析。

一、广东农村贫困的现状和原因分析

（一）广东农村贫困问题的现状

1. 城乡居民收入差距扩大，相对贫困化趋势明显

在改革开放之初，城乡居民之间的收入差距还是比较少的，但是随着城乡改革和市场经济的深入发展，差距明显上升。广东城乡居民家庭人均纯收入差距比在1980年时为1.72:1，1985年时为2.06:1，之后差距明显加大，1995-2000年期间，虽有一定回落，但缩小的幅度不大，2000年之后差距再次扩大，2005年城镇居民人均收入14770.12元，农民人均收入4689.76元，绝对差距值为10080.36元，相对比值为3.15：1，且农民人均收入在全省居民人均收入方面所占的份额越来越少，对全省居民收入水平提升的贡献越来越小，相对贫困化的趋势渐趋明显。与这种差距相对应，农村家庭生活消费的数量和范围相对显得越来越少和狭窄，层次和质量也相对地变得越来越低和差。

2. 地区间农民收入差距扩大

目前珠三角的农民富裕程度远高于粤北、粤东、粤西地区，边远及山区等地的农民生活状况仍十分困难。近年来，尽管各地农民收入均有增加，但“粤北-粤西-粤东-珠三角”的农民人均收入由低到高的地区排列格局始终没有改变，且粤北与珠三角的差距在扩大，处于两极间的粤西、粤东尤其是粤西农民的人均纯收入增长有相对减缓和向粤北靠拢的趋势。例如2003年全省农民人均纯收入为4054.58元，而16个扶贫开发重点县的农民人均纯收入仅为3174元，同期东莞农民人均纯收入则达到8481元，比值为1:2.67，差距较大。

按照张军的统计，按农民人均收入将广东各城市县分层，可以发现超高和高收入市的农民收入分别是低、超低收入市的近两倍。高收入市中除汕头市属于粤东，其余所有超高收入的市都属于珠三角；在中等收入市中，粤西、粤北地区各两个，珠三角和粤东各一个；在低收入市中，粤西、粤东各两个市；而在超低收入三个市中，粤西一个，粤北两个。

3. 农村内部居民收入差距日渐扩大

2004年广东农村高收入农户人均纯收入已达9580.77元，中高收入农户为5090.37元，中等收入农户为3768.57元，中低收入农户为2800.57元，但低收入农户的收入水平只有1657.87元，人均纯收入处于1500元以下，处于绝对贫困状况的农户数所占比例仍高达6.4%，贫富差距显著。而在我镇所对口帮扶的两个贫困村中，2009年，梧洞村的人均纯收入5488元，贫困户的人均纯收入1441元，云吟村的人均纯收入5500元，贫困户的人均纯收入1720元，两村人均纯收入和被帮扶贫困户的人均纯收入比值分别为3.8:1和3.2:1，差距是比较显著的，可见农村内部居民的收入差距也比较大。

（二）贫困根源探析

1. 二元社会结构的存在和政策的影响

二元社会结构是由美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者刘易斯提出的。刘易斯认为，发展中国家普遍存在二元经济结构，即依靠传统方法和方式进行生产的农村农业经济部门和以现代方法生产的城市工业经济部门；前者的边际劳动生产率低，只能维持最低的生活水平或生产水平，后者具有较高的边际劳动生产率。而由于我国经济的转轨性质，显现出行政主导型与新的市场型的二元社会结构的叠加，差距显得更大。建国后长期的计划经济体制及城乡“剪刀差”政策，形成了体现在经济、户籍、福利、就业、教育等各个领域的行政主导型二元社会结构。现今行政主导型二元结构逐渐弱化，但市场型二元结构的特征日益凸显：城市居民收入较快增长，而“农民”这种以农产品为主要市场交换物的“职业”收入较低，但却要面对统一的市场、统一价格。这两种结构的叠加，导致了城乡差距超过了20世纪80年代以前，而这也是全国各地城乡收入差距日益拉大的一个共同原因。

从政策层面分析，自改革开放以来，广东作为试点和示范省，享受了大量的诸如减免税和国家的重点投资建设等政策优惠，但这些政策优惠更多的是投向城市社区，而农村社区受益相对较少。从地域上来看，受益最多的是珠三角地区，其次是粤东地区，最少的是粤西和粤北这些边远地区和山区。这实际上是进一步拉大了其边远地区和山区农村与省内其它地区特别是珠三角农村，以及与省内城市之间的经济差距。

2. 区位与机会资源的影响

地理区位差别和城乡机会资源差别是导致广东不同地区农村贫富差距扩大的重要原因。珠三角地区以广、深等大城市为中心，带动了周围中等城市的发展，城市与城市已连接成片，城市再带动城市近郊，城市近郊带动中间地区农村，不少农民完全脱离农业，通过分红、就业、办企、建厂等多种方式获取收入，还拥有土地的农民农副产品价值高，非农就业门路多，富裕程度就高；而在粤西、粤北、粤东是中小城镇带动其近郊农村，农产品生产、乡企建设能通过“模仿”跟上大城市近郊的发展思路，农民收入虽不如大城市近郊农民，但也已步入小康；而更为边远的地区和交通不便的山区农村则因远离城市，缺乏带动，乡企效益差，农民从事农业劳动为主，打工机会较少，收入低。同时由于各地农民收入差别较大，引起较高素质的劳动力从贫困地区流向发达地区，使已有的不平衡更加严重，形成贫困循环累积效应，进一步拉大了边远及山区农村与珠三角、省内其他城市近郊农村之间的经济差距。我镇帮扶的云吟村和梧洞村，都位于离县城最偏远的地方，山多地少，经济文化教育状况落后，农业劳作占主要地位，农民靠天吃饭，对大自然严重依赖，交通闭塞导致了信息不灵，二、三产业难以发展，农民收入来源少，经济效益低下，导致贫困。

3. 农户自身因素的影响

英国著名社会学家吉登斯认为，物质剥夺的条件会导致可形容为低层次教育和职业成就的行动，而低层次教育和职业成就又会导致未来进一步物质剥夺的条件。其它多项的研究也已表明，劳动者的文化程度与其收入表现出强正相关，即文化程度越高，获得高收入的可能性就越大。数据显示，农民受教育年限每增加1年就给其增加0.26的非农副业获得机会，从小学到高中总的会增加近乎3倍的机会比率。但粤西北边远山区农民学历多以小学为主，且仍有一定比例的文盲。就云吟和梧洞村而言，贫困户户主多为小学学历，其子女大多初中毕业，高中和大学所占的比例很低，这样，不但户主本身主要以务农为主，甚至其后代也不能向较高级的产业就业，只能在银包厂工作或者到发达城市从事薪酬较低的工作，贫苦户自身的文化素质成了制约其脱贫致富的一大障碍。

另一方面，由于家庭经济实力的差异影响收入，收入差距又会影响人口教育状况、再生产资金储备，使得高低收入农户在生产经营的经济结构方面有较大差异。目前广东边远地区和山区农村，家庭资金积累少，追加投入少，收入几乎完全是依靠农业，产业结构不合理，边际效率差。

综上所述，在二元社会结构这一旧体制因素背景的影响下，广东在体制转型中，其城乡和农村的贫困化问题，更多更集中突出体现在边远地区和山区农村家庭的收入相对过低的问题，也就是这些地区农村家庭增收的条件欠缺问题。贫困问题是由一系列复杂综合的体制、政策、社会、自然条件和农户自身等原因造成的，这些客观的和主观的因素决定了贫困是长期性的问题，贫困的消除也是充满着艰巨性，需要政府、社会等各方面的共同协力。

二、“规划到户 责任到人”的创新之处

（一）对我国现阶段农村主要扶贫模式的评析

进入21世纪以来，我国农村扶贫开发以整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训以及异地安置、外资扶贫和对口帮扶为主要模式。

1. 整村推进模式

整村推进扶贫模式是新时期我国农村开发式扶贫的三大重点模式之一。整村推进以贫困村为对象和村级扶贫规划为基础，改变了过去以贫困县为对象的分散的扶贫模式，使贫困村的农户在短期内因获得大量的投资而在生产和生活条件方面迅速得到改善，收入水平也因基础设施的改善和农业生产率的提高而较大幅度地增加。

该扶贫模式的优点：（1）整合各类扶贫资源、对贫困要素进行综合治理和系统开发，扶贫效果比较显著。整村推进的投资比较集中，一般每个村划拨60万元～70万元人民币，在生产性基础设施和社会服务设施方面主要选择道路建设、饮水条件改善、沼气、学校、移民搬迁和产业开发6个方面进行综合治理和系统开发，扶贫效果明显。（2）参与式扶贫规划的实施，使贫困农户有机会参与项目的选择和决策。让贫困农民参与项目的选择决策是整村推进扶贫的主要特点之一。

该模式存在的问题有：在整村推进扶贫模式中受益最大的农户往往是贫困村中收入水平处于中等偏上的那部分群体，而那些未解决温饱的贫困人口从中受益非常有限。这是由于无论是基础设施项目还是产业开发项目，除政府的整村推进扶贫项目投入外，还需要农户自筹一大部分资金，较高的参与门槛使得应该得到扶持的低收入农户被排斥在项目之外。

2. 产业化扶贫模式

产业化扶贫也是新时期我国农村开发式扶贫的三大重点模式之一。产业开发与整村推进、劳动力培训转移共同构成我国新世纪农村扶贫开发的“一体两翼”战略。产业化扶贫是通过确立主导产业，建立生产基地，提供优惠政策，扶持龙头企业，实现农户和企业双赢，从而达到带动贫困农户脱贫致富的目标。该扶贫模式具有以下优势：（1）有利于发展壮大龙头企业和提高农业生产组织化程度。政府采取信贷优惠等政策扶持贫困地区农业产业化龙头企业的发展壮大。通过建立“政府+公司+农户”、“公司+基地+农户”、“公司+农户”、“合作经济组织+公司+农户”等利益联结机制，一方面，公司和基地可以利用农户的力量在较短的时期内形成较大的生产规模，产生规模经济效益；另一方面，也避免和降低了农户的风险，从而提高了农业生产的组织化程度和水平。（2）有利于促进贫困地区特色产业的形成和产业结构调整。形成特色农业，就是在贫困地区培育有规模、上档次、具备特色的优势农产品基地。（3）有利于增加农民收入。

该模式存在的问题:一是对产业化扶贫理念尚未达成共识。产业化扶贫模式是通过直接扶持龙头企业来发展支柱产业，从而间接带动农户发展生产、脱贫致富的，培育支柱产业的长期性和农户脱贫的迫切性之间存在矛盾。二是龙头企业与农户之间的利益联结机制容易偏离扶贫目标。由于企业的最终目标是追求利益最大化，因此，在遭遇市场和自然风险时，在企业的利益与农户的利益相冲突时，受损失最大的往往是处于弱势地位的农户。

3. 异地安置模式(www.xing528.com)

异地安置扶贫模式，也称之为自愿移民扶贫开发模式。这种模式历史悠久，始于1983年“三西”地区扶贫工作。从此，移民搬迁成为我国政府有组织扶贫工作中的一个重要形式。在“八七”扶贫攻坚计划实施过程中，我国17个省区实施了政府有组织的移民搬迁活动，搬迁规模达到了近三百万人，投入资金近六十亿元。新世纪扶贫开发纲要则更加明确地将自愿移民搬迁作为一项重要的扶贫模式。

该扶贫模式的优点：（1）通过移民异地安置，能够从根本上改变居住在环境恶劣地区贫困农户的生产和生活环境，从而彻底解决脱贫问题，且不易返贫。（2）由于生产和生活条件的大幅度改善，移民搬迁的贫困农户的满意度较高。在广西的实地调查显示， 90%的农户对安置地生产生活条件表示满意，95%的农户认为移民后的生活比移民前有较大幅度的改善。（3）贫困农户有较高的期望值和积极性。该模式存在的问题：一是资金需求量大、资金缺口大。各省对移民搬迁的补贴标准在每人5 000元左右，但实际费用在1万元～1. 5万元之间。二是部分条件差的贫困农户难以实现自己的愿望。由于政府的补贴不到实际搬迁费用的一半，使得部分需要搬迁的困难家庭无力支付自筹资金，难以实现搬迁脱贫的夙愿，而已经搬迁的农户负债过高。三是迁入农户与当地农民的土地矛盾较突出。

4. 对口帮扶模式

对口帮扶扶贫模式，是由中央政府倡导、各级政府率先垂范、全社会广泛参与的一种扶贫模式。对口帮扶可分三个层次:一是在中央政府的统一安排下，以地方政府主导的东西部协作扶贫，即东部发达省市帮扶西部贫困省区；二是各级国家机关、企事业单位帮扶辖区内的贫困县区；三是社会各界自愿捐赠结对帮扶，即民间帮扶。作为国家扶贫一揽子举措的一部分， 1996年，全国扶贫工作会议期间，国务院扶贫领导小组决定，东部沿海13个发达省市对口帮扶西部10个贫困省区，并做出了具体的帮扶安排。对口帮扶扶贫模式，有利于弘扬社会主义扶贫济困、共同富裕的社会风尚，调动社会各方面的力量和资源参与扶贫事业，为新时期扶贫开发和建设社会主义和谐社会作出了贡献。该模式的不足在于：扶贫资源动员的社会成本较高，捐赠项目落实难度大，具体操作上需要做大量的协调工作。

（二）“规划到户 责任到人”的创新之处

1. 建立机制，保证责任的有效落实。按照“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，坚持“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作格局，充分发挥党委、政府的主导作用，建立“规划到户、责任到人”工作责任制，各级党委、政府是本地本部门落实“规划到户、责任到人”的责任主体，党政主要负责同志为第一责任人。做到明确领导责任、单位责任和个人责任，实现认识到位、领导到位、机构人员到位。完善的扶贫开发工作机制，能够充分发挥各级扶贫办综合协调、组织实施、督促检查的作用。对贫困人口全面建档立卡和动态监测，有利于保证各项帮扶政策措施落实到户，按时实现脱贫目标。同时，省委组织部和省扶贫办共同制定考评办法，将“规划到户、责任到人”进展情况列入所在地区深入贯彻落实科学发展观和党政领导干部政绩的考核内容，每年组织检查考核和公布考核结果，以此作为干部考核任用的重要依据，确保如期实现扶贫开发目标。除此之外，还建立激励机制，根据各地完成的情况，奖优罚劣。

2. 更加强调以人为本，因户制宜，综合运用。“规划到户”就是通过建立机制，主要针对贫困户（点），做到工作重心下移，对贫困户的基本情况进行摸查，登记造册、建档立卡，并录入电脑实行动态管理，做到户有卡、村有册，省、市、县(市、区)和乡镇有数据库，形成实时联网监测系统，做到心里有数，分类指导，制订帮扶措施，搞好脱贫规划。具体就是针对每户贫困户的实际情况采取具体的帮扶措施。对丧失劳动能力且符合低保条件的贫困户，要列入最低生活保障，并逐步提高低保标准，以保障他们的基本生活。对既有劳动能力又有发展生产条件的贫困户，要采取开发式扶贫，通过与龙头企业挂钩、小额贷款等方式，引导其发展种养脱贫致富。对有劳动能力但素质较低的贫困户，要结合“双转移”工作，通过智力扶贫，确保贫困户子女得到免费技能培训，达到转移就业，增加非农收入。对因病致贫的贫困户，要着力改善医疗条件，使其恢复生产和就业能力。对处于不适宜生存环境的贫困户，要实行移民整体搬迁。同时结合我省扶贫开发的成功经验，如梅州的“拾荷模式”、“红山模式”、“富农模式”等，江门的“千企扶千村”，清远在推进贫困村互助金试点工作中，创造了互助资金分别与专业合作社、专业大户、全员股份和整村推进相结合的模式，还有教育系统实施“双零”智力扶贫方式等，大力推广这些行之有效的做法。

3. 加大投入，整合资源，资金保证。坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，以政府投入为引导，动员企业、农民、社会其他力量千方百计增加扶贫资金投入。一是明确各级政府要加大财政扶贫资金投入力度。二是明确粤东西北欠发达地区市、县（市、区），要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，切实加大扶贫开发投入力度，扶持项目要进村入户。三是明确珠江三角洲7个经济发达市要做好财政预算计划，将对口帮扶资金全部用于贫困村和贫困户帮扶项目。四是明确定点帮扶的行政机关、事业单位，应积极筹集资金帮扶定点村和贫困户。五是明确金融部门要加大支持贫困村建设和贫困户发展生产的扶持力度。实施小额贷款扶贫政策，小额贷款重点支持贫困农户调整农业结构，发展增收项目。六是明确各级党政和部门制定激励政策，动员社会各界力量参与扶贫。七是加强对扶贫资金管理，完善扶贫资金运行和项目管理机制，严格扶贫资金投向和使用范围，实行扶贫资金专账管理，确保资金专款专用。

三、我镇“规划到户 责任到人”工作情况

（一）加强领导，结对落实

为加强市外扶贫工作的领导，落实工作责任制，统筹指挥扶贫工作开展，我镇扶贫开发工作由镇委书记、镇人大主席吴淑萍亲自挂帅，成立扶贫开发“规划到户、责任到人”工作领导小组。领导小组负责统筹，党政、城建、农林水、社会事务、外经、经贸、劳动、宣传等部门对照帮扶目标，各施其职，落实帮扶措施，狠抓工作落实；同时，安排了181名领导干部作为帮扶责任干部，以“一对一”的形式实现与贫困户对接帮扶，真正做到任务明确，责任到位，措施落实。建立镇及工作组领导定时到村到户指导和检查落实扶贫工作制度，其中单位主要负责人每年不少于4次，班子成员每年不少于3次，工作组长期驻村，每年单位要安排帮扶干部至少一次集中统一慰问或探访活动。

（二）多方动员，社会参与，充实资金，专项管理

在扶贫开发工作中，除了市镇帮扶的财政资金外，我镇在“6·30广东扶贫济困日”活动中，社会各界踊跃捐款，共筹得款项250多万元，活动当天我镇还向新兴县增加捐款5万元；此外，我镇连续两年组织除广东扶贫济困日以外的向新兴扶贫捐款的活动，干部、职工群众合共捐赠资金78万元，洪梅镇商会还向两间小学分别捐赠了2万元用于完善教学设施，到2010年年底，我镇累计筹集帮扶资金450多万元。在资金的管理上，建立扶贫资金项目监管机制，实行扶贫资金专账管理，严格执行项目审批预算制度，实行投入扶持公示制和受益者签名确认制，严禁截留、挤占和挪用，确保资金专款专用。按照扶贫项目建设进度，由镇、村两级根据实际需要提出支出申请，经当地县政府及扶贫办审批后直接拨付使用。扶贫单位和镇加强对资金使用情况的监管，确保扶贫资金使用公平、公开、合理和见成效。

（三）落实帮扶项目，增强造血能力

针对云吟村地处偏僻的实际情况，一方面采取异地建设扶贫项目，在村以外交通便利的陂边村租用土地4322平方米，投入130多万元，建设厂房项目出租，目前已与一制衣企业签订承租合同，项目将在2011年7月底前全面完工，预计项目每年纯收益可达20万元；另一方面，在村内建手工作坊，投入5万元把云吟村旧小学校舍翻新改造成手工业作坊，成立村民车间，以首年免租金的优惠方式引进银包加工企业落户当地，同时还通过向贫困户劳动力发放培训误工补助的方式鼓励和帮助贫困户实现就地就业，参加银包加工的贫困户每天可以达到40-60元不等的工作收入，通过门前就业有效增加非农收入来源。另外帮扶的梧洞村，通过增资10万元到洛洞光明（三级）电站，使村委会从2011年至2048年的37年里每年增加集体收入1万元，由原来每年2.2万元增加到3.2万元的稳定收入。

（四）“公司+基地+农户”模式，促进农业生产

在云吟村，通过联系四会水果批发市场和位于洪梅的嘉荣超市物流配送基地，发展以皇帝柑为主的“订单农业”，提高贫困户种植业收入。2011年，云吟村6000多斤柑橘都由我镇以高出收购价包收，保障农产品了出路，农业效益得到提升。同时根据两村实际，广东省温氏集团支持云吟和梧洞村畜牧业的种苗、技术和产品收购，我镇借此捐助了1万元，扶持发展养鸡户8户，养猪户2户。

（五）加强教育培训，提高人力素质

在两村举办柑桔种植、水稻种植、养鸡等农牧技术和职业技术培训班，共组织了336多人次参加了培训；同时定期派出种养技术人员深入到田间地头，现场为贫困户指导生产技术，提高种养项目商品率，做好技术指导跟踪服务。极力重视贫困户子女读书情况，了解存在困难情况，保证所有贫困户子女在义务教育阶段没有辍学，同时向112名困难学生发放帮扶助学金2.8万元。

（六）完善设施，改善村貌

两村共投入共投入26多万元帮扶改善村容村貌，使村级组织活动阵地有牌子、有活动场所、有电教设备、有宣传栏、有工作制度。其中帮扶2.6万元修建云吟村篮球场，2万元铺设梧洞村小学水泥路面；帮扶2万元改造云吟村前道路硬底化；帮扶1.8万元修建云吟村公共厕所，2.2万元用于梧洞村修建和改水改厕；帮扶2万多元开挖云吟农田水沟、修复机耕路，2万元补贴梧洞村石堤工程；帮扶两村共8.22多万元装修旧村委会，购置办公设备；帮扶2万多元美化绿化云吟村容村貌，1.6万元在梧洞村建造8个垃圾池，进一步改善卫生，使村内面貌焕然一新。

（七）补贴危房改造，改善居住环境

对两村一共7户补贴每户200元的危房改造资金，有效缓解贫苦户改造资金不足问题。总的说来，在我镇和被帮扶村的共同努力之下，贫困村的村容村貌有了极大的改善，集体经济得到了稳定的发展和提高，贫困户脱贫增收的能力也得到加强，生活质量有了很大的改善，扶贫达到了预期的阶段性的目标。

总的说来，在我镇和被帮扶村的共同努力之下，贫困村的村容村貌有了极大的改善，集体经济得到了稳定的发展和提高，贫困户脱贫增收的能力也得到加强，生活质量有了很大的改善，扶贫达到了预期的阶段性的目标。

四、结语

由于多种客观因素的影响，广东农村的贫困问题是一个长期存在的社会性问题，而省委、省政府高度重视扶贫开发工作，在充分考虑到我省贫困情况实际和总结以前扶贫模式的经验的基础上适时提出了“规划到户、责任到人”的扶贫开发工程，这对解决我省贫困问题具有重要的意义。而正如前面所论述的那样，“规划到户、责任到人”是具有创新性，由保证人员落实、责任落实、资金落实、动员各种资源、具体到户到村、实时监控等具有极大的优势，进一步从实践上看，我镇的帮扶工作都是在不断贯彻落实“规划到户、责任到人”工作的精神和要求，并且取得了很好的成果，完成了阶段性的扶贫目标，这更加说明了“规划到户、责任到人”的扶贫开发战略是存在实效的，对实际的扶贫开发工作起到了巨大的指导作用。

参考文献：

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