扶贫农业龙头企业作用机制分析

扶贫农业龙头企业在扶贫“双到”工作中的作用机制分析

仲恺农业工程学院经贸学院　史金善⁽¹⁾

1998年底，广东省委、省政府在《关于加大扶贫开发力度，加快贫困县脱贫奔康的意见》中要求“大力扶持兴办扶贫农业龙头企业，推进农业产业化经营”。此后出台了一系列扶贫农业龙头企业发展、规划及扶持政策的文件，2001年，省委、省政府制定了《广东省农村“十五”扶贫开发纲要》，纲要提出了“每户贫困户挂靠一个农业龙头企业”的战略措施，把通过建立扶贫农业龙头企业带动贫困地区贫困人口脱贫正式列入“十五”时期广东扶贫战略的具体措施之一；2003年10月，省政府颁布《广东省重点发展100家扶贫农业龙头企业的实施方案》，该方案不仅提出了发展扶贫农业龙头企业的指导思想和目标，而且明确提出了省扶贫农业龙头企业的认定标准、考核办法、申报和管理及享受的优惠政策，使广东省扶贫农业龙头企业的发展走上了一条规范化的道路。

经过多年的培育和发展，目前广东省扶贫农业龙头企业达100多家，在实践中发挥了一定的作用，基本达到了预期的效果。2010年广东省提出并实施扶贫开发“规划到户、责任到人”（称“双到” ）战略部署，“双到”工程是在考虑以往扶贫目标偏移的基础上提出的，是对扶贫工作的细化，是应对新时期扶贫对象分散化的需要而建立的。今年，省政府在“双到”工程的基础上，又提出了建立100家扶贫农业龙头企业的设想，把通过扶贫农业龙头企业带动贫困户脱贫推向了高潮。那么，如何实现扶贫农业龙头企业与“双到”工程的有效结合，真正做到扶贫扶到户，本文就扶贫农业龙头企业在“双到”扶贫中的作用机制进行分析，希望有助于广东省新时期扶贫战略的实现。

一、扶贫农业龙头企业的产业化扶贫的作用与特点

（一）扶贫方式的创新

与传统的政府扶贫和非政府组织（NGO）扶贫不同，扶贫农业龙头企业在帮扶者和被帮扶者之间加进了一个中介组织，其扶贫链由政府--贫困户和非政府组织—贫困户变成了政府---扶贫农业龙头企业—贫困户。前者一般是救济式扶贫，后者则是典型的产业化扶贫，是政府通过扶持扶贫农业龙头企业，由企业利用“公司+农户”模式与贫困户挂钩，帮助贫困户增加经营收入，提高生产经营技能，实现脱贫致富。

（二）由输血到造血机制的转变

输血是一种救济式扶贫。这是一种脱离市场机制，单纯依靠政府行政主导行为。“输血”式反贫困从本质上来看是一种“社会救助”。广东省在2000年以前的扶贫以输血式为主，输血不仅使政府背上了沉重的财政包袱，助长贫困人口的“依赖”思想，而且缺乏可持续发展的机制。

扶贫农业龙头企业扶贫方式是开发式扶贫，开发式扶贫是以市场机制为基础的，以提高贫困户可持续发展能力为核心的造血式扶贫。它以合同为纽带，建立贫困户和企业之间的契约关系，政府通过企业带动贫困户脱贫。这样，贫困户有可靠的项目，在企业的帮助下从事生产和经营，贫困户不仅掌握了生产技术，而且经营管理能力也提高，可见，扶贫农业龙头企业扶贫方式建立了造血机制，是输血到造血的转变。

（三）有利于促进地方经济增长

扶贫农业龙头企业的建立和发展，不仅在扶贫工作中起到了重要的作用，而且在促进地方经济增长方面也具有不可磨灭的作用。表现在：一是增加了地方经济收入和财政收入，扶贫农业龙头企业一般是年销售收入千万元以上的企业，这些企业为当地提供大量的税收，增加了地方财政收入；二是带动了当地农民增收，与企业挂钩的不仅有贫困户，还有众多的普通农户，增加了当地农民的收入；三是解决了贫困地区农民的就业困难。

（四）扶贫目标的错位

政府建立扶贫农业龙头企业的初衷，是基于这样一种政策设计，即希望扶贫农业龙头企业通过两种途径帮扶农户，实现政府的扶贫目标，一是通过合同或者市场收购贫困户的农产品，解决贫困户的农产品销路，增加贫困户的农业经营收入；二是企业雇佣贫困户的劳动力，帮助贫困户的农民就业，取得一份工资收入。

事实上，现实中扶贫农业龙头企业出于利润最大化的经营目标，以及贫困户自身原因，诸如缺乏劳动力、素质较低、经营不善等等，上述两个目标均未能很好的实现。表现在与扶贫农业龙头企业挂钩的农户大多数是非贫困户，且企业雇佣的劳动力也基本上是非贫困户。

所以，扶贫农业龙头企业的扶贫目标，在现实中发生了错位，而这种错位是由于这种制度设计本身的缺陷，即政策设计具有扶贫目标转移的可能性，结果可能是“扶富不扶贫”。

二、扶贫农业龙头企业在扶贫“双到”工作中的作用机制分析

目前，广东省有3409个贫困村，70多万贫困户和360多万贫困人口，这些贫困人口分布在14个市区、81个县市，分布极为分散。基于这样一个现实，广东省确立了以贫困村和贫困户作为扶贫对象的扶持思路，转变了过去以贫困县为扶贫对象的做法，这种做法有利于建立扶贫瞄准机制，真正使穷人受益。去年，更是提出了“规划到户，责任到人”的“双到”扶贫工作思路，明确了贫困户是新时期扶贫的对象和重点。

扶贫农业龙头企业如何和扶贫“双到”工作有效结合呢？我们有必要先对扶贫农业龙头企业在扶贫“双到”工作中的作用机制进行分析，以便于理清其基本工作原理，然后再进一步讨论如何发挥扶贫农业龙头企业在扶贫“双到”工作中的作用。

图1给出了扶贫农业龙头企业扶贫的作用机制流程图。这个流程包括了各方参与主体、相互关系、运作流程等，其作用机制分析如下。

（一）准入机制

准入机制包括两方面，一是对扶贫农业龙头企业的认定，二是对贫困户的认定。

广东省政府于2003年底颁布《广东省重点发展100家扶贫农业龙头企业的实施方案》，方案明确了省扶贫农业龙头企业认定标准、考核办法，包括了企业类型、规模、经济效益等，其中与扶贫相关的是强调企业带动辐射能力，要求企业与带动农户之间签订稳定的合约关系，或形成长期稳固(5年以上)购销关系，合约或稳固购销关系带动贫困农户数在500户以上，人均每年从中增加纯收入150元以上 。可见，只有符合上述标准的企业才能成为扶贫农业龙头企业。

对贫困户的认定，主要依据于广东省确定的贫困标准线，广东省把农民年人均纯收入低于1500元的家庭作为划分贫困户的依据，即凡是满足这个条件的农户，即为贫困户。

（二）运行机制

从图1可以看到，扶贫农业龙头企业的运行机制涉及众多的机构和个人，其运作机制比较复杂，其主线是政府——企业——贫困户，在主线之外还涉及到扶贫挂钩单位和非贫困户，其关系和作用机制分析如下。

1. 公司与政府的关系

被政府认定的扶贫农业龙头企业可以享受政府规定的一系列待遇和优惠，包括专项资金、贴息贷款、税收优惠等。除此之外，扶贫龙头企业还与政府存在十分密切的关系，政府可以说为公司提供了全方位的服务，包括项目论证、立项和项目规划；为公司提供财政专项扶持资金；帮助公司寻求科研协作单位，为公司与科研单位牵线搭桥；帮助公司疏通金融部门关系，寻找贷款支持；帮助公司征地，征地过程中协调公司与农户的关系；政府在用电方面为公司提供帮助；政府为公司收购农产品提供财政补贴支持等等。“政府行为+企业机制=目前结果”、“没有政府的帮助，就没有企业的今天”，这是一个企业老板最为经典的描述。

图1　扶贫农业龙头企业扶贫的作用机制流程图

2. 公司与贫困户的服务关系

企业基本都在产前、产中、产后为农户提供了全方位服务。一般做法是：①公司在产前为贫困户以优惠价格提供种子、种苗，并提供化肥、农药等生产资料，同时印发技术资料。这些价款一般是在收购产品后从销售收入中扣除。②公司在产中为贫困户提供技术指导或技术监督。③公司在产后为贫困户提供收购、加工、运销服务，主要采用“公司+基地+农户”、“公司+基地+中介+农户”、“公司+基地+村委会+农户”等形式，以合同保护价或市场价收购贫困户产品。

3. 公司与省直挂钩扶贫单位的关系

广东省采取省直属单位或经济发达地方政府与各贫困县挂钩，调查发现，挂扶单位对扶贫农业龙头企业的发展壮大也起了不可磨灭的作用，主要是资金援助和科技支持。

此外，扶贫农业龙头企业还联系了众多的非贫困户，这与政府的扶贫扶到贫困户宗旨相违背，可看作是扶贫的溢出效应。

（三）利益机制

企业与贫困户建立合理的利益分享机制是实现扶贫目标的重要环节，从实践中看，贫困户从公司分享的利益极其有限，农户从公司得到的利益主要体现在以下方面：①土地租金，即公司租用农户土地的租金。②产品销售收入，即农户向公司销售产品取得的收入。③工资性收入，公司的农场或加工厂招收农民工，贫困户取得的工资性收入。

（四）监督机制

有效的监督机制是提高扶贫资源利用效果的保证，广东省通过建立省产业化扶贫数字化管理系统来实现对扶贫农业龙头企业的监管。由省扶贫办统一开发“省产业化扶贫信息管理系统”，实行电脑数字化管理，把确认的企业的情况介绍、统计报表、图片以及企业录像资料录入管理系统，随时跟踪监测。被确认的扶贫农业龙头企业要自觉接受上级扶贫办监督和填报有关经营情况和统计资料。对于要求不达标的，或者违反国家有关规定及违法经营的，或发现对申报材料做假的，取消其“广东省扶贫农业龙头企业”称号，不再享受省扶贫农业龙头企业的优惠政策。

同样，广东省对贫困村、贫困户的信息也在网上公布，包括了户主姓名、家庭状况、脱贫状况等资料，接受社会监督，并实现动态化管理。(www.xing528.com)

（五）退出机制

广东省扶贫农业龙头企业和相关政策都规定了企业和贫困户的退出机制。《广东省重点发展100家扶贫农业龙头企业的实施方案》规定，对已认定的省扶贫农业龙头企业，采取每两年考核一次，结合平时调查和监督，进行动态管理。企业除遇不可抗力因素影响外，考核达不到要求的不再享受省扶贫农业龙头企业的优惠政策。

对于贫困户，其家庭年人均纯收入达到1500元，则取消贫困户资格，不再享受贫困户的各项待遇。

三、进一步发挥扶贫农业龙头企业在扶贫“双到”工作中的作用

毫无疑问，自建立扶贫农业龙头企业以来，它对广东省的扶贫工作起到了应有的作用，基本上实现了政府促进区域经济发展和帮助贫困户脱贫的目标。据统计，目前扶贫农业龙头企业带动贫困农户15万多户，户均增收1500多元。广东扶贫农业龙头企业在带动农户发展生产脱贫致富中发挥了积极的作用。

然而，正如前面的分析，扶贫农业龙头企业扶贫功能和机制自身存在缺陷，导致实践中出现了一些问题，一是利益机制不健全，强势的公司与弱势的贫困户的合作，在利益分配上很难体现贫困户的利益，诸如租用土地、产品定级定价、合同执行等环节，均有损害贫困户利益的现象；二是扶贫目标错位，政府出于扶贫的目标，希望企业合作的贫困户越多越好，但是企业出于自身的利益和操作中的市场化倾向，使得真正与企业合作的农户大多是非贫困户，政府的扶贫目标错位，导致有限的扶贫资源的流失；三是信息不对称导致的政府资源浪费，相对来讲，广东省扶贫信息的公开度、透明度较高，但仍然存在扶贫者和被扶贫者、扶贫单位和社会之间的信息不对称现象，在各利益主体之间的博弈中，产生了腐败和滥用资源的现象。

目前，广东省提出的“双到”扶贫工程，为扶贫农业龙头企业发展提供了新的机遇，扶贫农业龙头企业应该利用这一机会，建立扶贫农业龙头企业和“双到”工作的对接机制，有效实现“规划到户、责任到人”的扶贫战略。

（一）“规划到户、责任到人”的内涵

“规划到户、责任到人”的“双到”扶贫工作思路，于2009年由《广东省委办公厅、 广东省人民政府办公厅关于我省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作的实施意见》提出，其基本思路是：

1. 定点帮扶，动态管理

实施定点帮扶。把全省3409个贫困村和村内贫困户的帮扶任务、目标、要求，分配落实到相关单位，进行定点、定人、定责帮扶。

建立动态档案。对贫困村、贫困户的真实情况逐村逐户登记造册，利用电脑数据库管理，做到户有卡、村有册，建立实时联网动态监测系统。同时建立帮扶台账，全省统一制发帮扶贫困村贫困户的《帮扶记录卡》，由县(市、区)负责发放、管理。

2. 明确任务，责任到人

贫困村、贫困户所在的市、县，要把定点帮扶的贫困村和贫困户的任务具体分解到所属的单位和部门，落实挂村挂户责任人，细化扶村扶户发展措施，做到定单位、定人、定点、定责包干扶持，保证一个贫困户一个责任人。

此外，《实施意见》还提出了加大投入、严格管理，动员社会各界广泛参与等具体办法。据广东省扶贫信息网2011年4月21日公布的最新消息，广东省扶贫开发“规划到人、责任到户”工作任务分配进展顺利，已经基本完成第一阶段任务，规划到户和制定了帮扶措施。

可见，“双到”是一个更广泛意义上的扶贫战略，是由政府主导的，动员社会各界力量广泛参与扶贫工作的基础上，建立一种瞄准机制，瞄准扶贫对象，采取具体的措施，解决扶贫对象的脱贫问题。其实质是“先富帮后富”、实现共同富裕的制度安排。

（二）“双到”和扶贫农业龙头企业扶贫的统一性

表面上看，“双到”和扶贫农业龙头企业扶贫策略并不一致，扶贫目标和对象都是贫困户，这一点是一致的，但是，扶贫主体一方，“双到”则加入了政府等社会各界的力量，具有更广泛的意义。

实际上，“双到”工作中，扶贫农业龙头企业仅仅是众多扶贫帮扶方中的其中之一，是政府通过企业间接扶持贫困户，帮助贫困户脱贫致富，从这点上说，二者是一致的、统一的。

（三）利用扶贫农业龙头企业的产业化功能，实现扶贫项目到户

扶贫农业龙头企业一般是农产品加工企业，以当地具有资源优势的特色农产品为原料，从事农产品收购、加工、销售。这样，就可以利用其产业化功能，落实项目到户。

1. 瞄准贫困户

“双到”扶贫的特色之一，就是扶贫从“瞄准区域”具体到“瞄准个体”，从“粗放扶贫”转向“精准扶贫”，从“千篇一律”转向“量身定做”，扶贫部门有限的资金只用于个性需求。如何确保扶贫农业龙头企业瞄准贫困户，一要加强宣传与动员，强化扶贫农业龙头企业的扶贫功能，下达每个企业带动贫困户的任务，把它作为一项政治任务完成；二要加强监督检查，有关部门要对企业帮扶的材料进行抽查和核对，确保帮扶了真正的贫困户。

2. 项目到户

根据企业经营项目，确定挂靠贫困户的生产经营项目，解决怎样扶持的问题。

具体地说，一要完善合约机制，扶贫农业龙头企业与贫困户一定要签订合同，一方面通过合同明确项目的具体内容，另一方面也使项目的实施有了法律保障；二要加强项目的动态管理，要做好《帮扶记录卡》的使用、管理工作，确保项目落实到位；三要加强贫困户的技能培训，结合项目扶持，引导贫困农户“在学中干，在干中学”，“授人以鱼”不如“授人以渔”，让他们通过能力的提高实现脱贫致富，建立贫困户可持续发展的基础。

（四）明确扶贫各参与方的任务，实现责任到人

广东省扶贫开发“规划到户责任到人”帮扶与被帮扶双方工作责任（粤贫〔2009〕12号），文件明确界定了帮扶方和被帮扶方及其工作责任。其中有“承担帮扶任务的驻村工作组（队）或扶户干部是帮扶工作的直接责任人，负责按照帮扶总体规划和年度实施计划逐项组织实施到户、到具体的项目，联系社会力量参与扶贫开发工作，向上级有关部门反映需要解决的问题”一条。这样，与贫困户对接的联系人就有帮扶方的人员和扶贫农业龙头企业的人员双方面的当事人。

因此，如何协调好双方当事人的分工与协作非常重要，建议以帮扶方人员为主导，协调政府、企业和相关方的联系与合作，扶贫农业龙头企业的人员主要负责贫困户的产业化项目开发，提供相关的服务，保证项目成功实施和盈利。

参考文献：

[1]史金善. 关于发展扶贫农业龙头企业的调查----以广东省为例.农业经济问题，2005（5）.

[2]韩安庭. 从输血到造血——引入市场机制转变反贫困思想，中国社会学网，http://www.sociology.cass.cn/shxw/shzc/t20080905_18409.htm，2008.11.7

[3] 史金善. 广东省扶贫农业龙头企业的发展机制初探.南方农村，2003（4）.

[4] 广东省委办公厅 广东省人民政府办公厅关于我省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作的实施意见[粤办发〔2009〕20号].

[5] 刘奇. 创新思维：重构中国扶贫战略.中国发展观察，2010（1）.

[6] 广东省扶贫信息网（http://www.gdfp.gov.cn/）.

【注释】

(1)史金善（1961.10-），男，陕西扶风人，硕士，仲恺农业工程学院农林经济管理系主任、教授，广东省合作经济学会副会长，研究方向：农村合作经济。