完善农村扶贫开发社会责任机制的思考

建设幸福广东视角下完善农村扶贫开发社会责任机制的思考

中共湛江市委党校政治教研室　刘国军⁽¹⁾

一、引 言：“十二五” 时期广东农村扶贫开发的新视角

“十二五” 时期是广东农村扶贫开发工作的关键时期，也是广东消除农村贫困的重要机遇期。广东“十二五”规划明确提出把“加快转型升级、建设幸福广东”作为广东省“十二五”时期发展的核心任务，⁽²⁾围绕这一核心部局广东未来发展，突出了广东“十二五” 发展的主攻方向，掌握了推动广东科学发展的主动权，是“十二五”时期广东科学发展的行动指南。建设幸福广东是和谐共享发展的过程，“共建共享”是广东农村扶贫开发、和谐共享发展的前提和保障。作为广东省“十二五”发展的核心任务，建设幸福广东必须努力实现全域广东在共建中共享、在共享中共建，有效解决好农村贫困群体扶贫开发问题，不断提升全体人民群众的“幸福指数”。

广东农村贫困是政治性、经济性、社会性、文化性等多重因素导致的复杂问题的集合。随着国情、省情和社情的发展变化，广东农村扶贫工作的条件、环境、标准、对象等也都发生了重大变化。在新形势下，以加快转变经济发展方式为主线，以加快转型升级、建设幸福广东为核心，让贫困人口共享改革发展成果，赋予了广东扶贫开发新的定位。自改革开放以来，广东经济发展突飞猛进，人民生活水平也得到极大的提高，但与此同时，随着市场经济带来的日益明显的利益多元化格局，围绕资源分配这一核心问题产生的各种社会不公现象也日趋突出。一个不容回避的事实是，无论是从政治、经济、社会等角度来看，还是从法律和文化等角度来看，在广东目前已经形成了一批以城乡贫困人口为主要组成部分的弱势群体。尽管多年的扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改变，但贫困农户的基本生产生活条件还没有质的变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。城乡贫富差距扩大的“马太效应” ，已成为广东率先实现现代化的“瓶颈”所在，这就要求政府、社会以及每一位公民必须关心这些人的生存状态，最终通过整体性的制度设计以及整个社会的人文关怀来为这一群体提供必要的支持和帮助。通过转变社会发展方式，完善农村扶贫开发责任机制，营造有利于贫困群众公平参与、可持续发展的环境，实现共建共享，是建设幸福广东过程中社会面临的共同任务。在推进建设幸福广东的进程中，消除贫困是建设幸福广东的前提和基础，让所有人都免于贫困，是“建设幸福广东”必须破解的一个重大社会问题 。从2009年6月开始，广东在全省启动实施了扶贫开发“规划到户、责任到人”（下面简称“双到”）工作。经过一年多的努力，扶贫开发“双到”工作出现了非常好的社会成效，一场参与广泛、力度空前的反贫困运动正在广东全省各行各业深入广泛地展开。从扶贫“前哨战” 到“攻坚战”，从告别“穷广东”到共建“幸福广东”，这份漂亮的扶贫开发成绩单，让广东看到了缩小城乡收入差距、实现区域协调发展的希望，也点亮了“幸福广东” 之光。⁽³⁾扶贫“双到”工作正在催生城乡协调发展的新格局，成为建设“幸福广东”一个璀璨的亮点。

二、富裕广东背景下农村贫困的现状及社会影响分析

贫富差距问题是当前我国经济社会发展中面临的一个无法回避的重大问题，也是建设幸福广东过程中必须高度关注并有效解决的问题。在公众认知中，“富可敌国”的广东似乎离“贫困”相去甚远，珠三角的富庶造成了人们对广东印象的惊鸿一瞥。但辉煌的表象下，由于地理区位、自然禀赋、经济基础、历史文化、体制机制等多方面因素的影响，广东还存在比较突出的贫困问题。广东省是全国GDP第一大省，无论是财政收入还是人均GDP都位居全国前列，但广东也是全国地区、城乡贫富差距最大的地区之一，“富的太富，穷的太穷”，富裕的珠三角和相对贫穷的东西北并存是广东改革开放30多年的真实写照。城乡贫富差距突出、区域发展不协调，已凸显成为新时期广东实现科学发展、建设幸福广东必须破解的重大难题。缩小贫富差距、妥善解决贫困现象是转变发展方式的重要内容，是广东全面推动科学发展的题中之义，也是建设幸福广东、实现和谐共享发展的必然要求。经过多年的努力，广东在农村扶贫方面取得了巨大成绩：基本解决了贫困人口的温饱问题，基本改善了贫困地区的生产与生活条件，基本改善了特殊地区特殊群体的贫困状况，逐步提高了贫困地区的人力资本素质。但随着社会经济的发展，广东在农村扶贫方面也面临着新课题和新挑战：贫困农村自然环境差，基础设施薄弱，社会事业落后，产业支撑乏力，农民增收困难，贫困农村和贫困户生产生活条件亟待加大力度改善；帮扶工作难度大，贫困人口的脱贫成本逐年增加；政府扶贫资金的投入力度不够且结构不合理，对贫困地区和贫困人口缺乏激励机制，扶贫工作的许多矛盾相互交织，扶贫开发任务仍十分艰巨。据统计，截止2009年底广东还有3409个贫困村、70万户、316万人处在贫困线以下，占行政村总数的16.2%；贫困农民生产生活条件还相当落后，贫困村内部公路、泥砖房改造、饮水安全等基础设施还很不完善。农村贫困面较广，地域分布分散，贫困村分布在省内15个地(市)83个县(市)，最多的梅州市有551个村，最少的江门市25个。广东无论是经济总量还是财政收入、支出都高居全国前列，但扶贫支出占财政支出的比重却相对少得多。特别是还有200多万户农民居住在危房和茅草房中，在3409个贫困村中，贫困人口发生率高达41.2%。这些贫困农户人均收入仅有全省农民人均纯收入的23.4%，仅占全省农民人均生活消费支出的31%。 ⁽⁴⁾ 广东城乡收入基尼系数偏高，城乡居民收入差距由2000年的2.67: l(以农民纯收入为1)扩大为2009年的3.12:1。（见图1、表1）尽快解决“穷广东”问题，实现区域城乡协调发展、实现共同富裕的目标任务仍然任重道远，扶贫开发、扶贫济困依然是广东省的一项长期而艰巨的历史任务。

图1　改革开放以来广东省城乡收入比

数据来源：广东统计信息网

表1　2000年-2008年广东省城乡居民收入基尼系数

数据来源：广东统计信息网

贫困是一个区域内的经济社会发展中不可避免的现象，不同发展阶段的贫困表现形式不尽相同。广东农村贫困问题的存在给广东社会建设和管理带来明显的消极作用：

一是农村贫困问题是广东区域、城乡经济发展不平衡的体现，与实现共同富裕的社会主义本质特征相违背，与幸福广东的建设目标相背离。贫富差距过大影响社会制度的公正性，削弱社会稳定的根基和支柱，弱化凝聚力；收入分配失衡导致的社会情绪积累，容易使人们形成认识偏差，影响人们奋斗精神的发挥以及对共同富裕社会发展目标的认同。

二是“不患寡而患不均”是我国比较普遍的社会心态，广东城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距过大及贫困群体存在产生的心理失衡，容易导致社会结构失衡甚至畸形化发展，会使原本并不严重的社会问题放大，会导致社会阶层分化和社会阶层之间的矛盾突出，导致少数群众与社会关系的恶化，可能会激化一系列的社会矛盾，严重时甚至会导致社会动荡和社会危机，影响社会长期和谐稳定发展、影响长治久安，加大社会建设和管理成本。

三是城乡收入差距过大影响经济长期平稳较快发展，影响社会协调发展。城乡、地区发展不平衡，使得农村和落后地区的经济发展空间狭小，市场日益萎缩，从而导致区域经济关系的扭曲，影响经济运行的效率，反过来也拖累发达地区经济发展，不利于刺激消费。消费不足，经济增长就缺乏内生拉动力，就难以通过消费升级和消费热点的形成拉动产业结构升级和社会经济发展，使广东整体经济发展的速度得不到提升。在市场经济条件下，社会资源会自觉地向发展水平较高地区流动，经济增长带来的好处不会自动惠及贫困地区和贫困人口，由此形成的“马太效应”，只会使穷者更穷，富者更富。

四是贫困落后地区容易产生了埋怨，甚至抵触情绪，影响了这些地区的工作积极性。贫富悬殊会导致两极分化，会让各个群体之间相互之间产生一种不信任、一种隔阂，甚至于一种抵触，产生社会冲突，不利于社会的安全运行和健康发展。⁽⁵⁾收入差距加大的被剥夺感，社会竞争中的不公平感，以及面对权力寻租的无助感，让贫困群体的“弱势心理”蔓延，容易产生“三仇”现象。贫困引发的紧张心理，会对人们的社会行为产生连锁反应，如果贫困人口不能获得公平的发展权利和机会，就会使社会其他阶层陷入对贫困的恐慌，甚至打破人们共同制定的规则，导致人与人之间不能和睦相处，对建设幸福广东直接带来一些负面社会影响。

三、广东实施扶贫开发“双到”工作的实效及存在的主要问题

经济学的“木桶效应”认为，一只水桶能盛多少水，并不取决于最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板。同理，衡量一个国家和地区的文明程度，要看穷人的生存和发展权利是否得到足够保障。城乡贫富差距大，农村贫困人口长期不能脱贫，已经成为广东经济发展的软肋和短板，制约着广东省经济社会全面协调可持续发展和幸福广东的建设。为解决好最短的那一块木板，广东省根据以往农村扶贫开发的经验，以建立新的机制为突破口，开创性地启动实施了扶贫开发“双到”工作，这是从广东经济社会发展全局出发，创造性提出的重要战略举措，是落实科学发展观本质要求的一项民心工程。广东省计划从2009年开始用3年时间，对粤东、粤西、粤北欠发达地区14个地级市和江门的恩平市共83个县（市、区）的3409个贫困村，以及农村家庭年人均纯收入1500元以下的农户，通过实施“规划到户、责任到人”扶贫开发工作责任制， 采取“一村一策、一户一法”等综合扶贫措施，确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫，被帮扶的贫困人口有80%以上达到农村人均纯收入2500元以上，被扶持的贫困村基本改变落后面貌。根据工作安排，全省3409个贫困村、37.2万户贫困户、155.8万贫困人口均落实了帮扶单位和责任人，5662个帮扶单位共派出3451个工作组、1.15万人进驻贫困村，并制订了帮扶规划和措施，实施“一村一策、一户一法”的靶向疗法。⁽⁶⁾扶贫开发“双到”工作是广东省有史以来领导最重视、投入力度最大、措施最有力、效果最明显的一次大规模扶贫开发行动。经过一年多的努力，全省落实到村的扶贫开发项目和资金明显增加，贫困村生产生活条件有效改善，贫困户收入稳步提高，基层组织和乡风文明建设不断加强。扶贫开发“双到”工作扎实推进，取得了阶段性重大成果。据统计，截至2010年底，全省已有15.7万户、69.3万人脱贫，占贫困户数的42.1%、贫困人数的44.5%。2010年全省经核定的37.1万户、155.8万贫困人口年人均纯收入达2410元，与帮扶前相比，人均增收822元，增幅达51.76%；贫困户的民生问题得到有力解决，2010年全省解决了26109户贫困户住房难问题，将符合农村低保政策的48922户贫困户纳入农村低保，帮助36.2万户贫困户参加新型农村合作医疗；贫困户适龄子女普及义务教育入学率达100%，考上高中和高等院校的贫困户家庭学生能够正常在学校就读；新增有意愿的贫困户劳动力转移就业110722人。据检查核实，全省帮扶3409个贫困村中，共派出驻村干部7485人，平均每村2.2人，平均驻村193天。在对17040户贫困户的抽样民意测评中，对帮扶工作感到满意的为16536户，基本满意的为494户，两项合计占99.9%；对驻村干部落实驻村制度持满意态度的为17001户，占99.8%。随着“双到”工作的推进，广东省已经形成了一股全社会高度关注、直接参与反贫困攻坚战的强大声势；尤其是各帮扶单位创造性地开展扶贫开发“双到”工作，初步探索形成了区域经济协作帮扶、农业产业化帮扶、特色旅游帮扶等13种特色鲜明、行之有效的帮扶模式，得到了省领导的充分肯定。广东“双到” 扶贫模式一年来的初步实践已经证明：这种在政府主导和统筹下、社会力量广泛深入参与的扶贫新路，不但大大弥补了单纯财政扶贫资金投入的不足，更重要的是，它有效地解决了单纯政府主导扶贫模式信息不对称、基本情况不够准确，决策流程慢、对贫困户的需求响应速度不快，贫困户作为反贫困主体意识不强等难题，从而展现出强大的生命力。⁽⁷⁾

广东省农村扶贫开发虽然取得了明显成效，但是在新形势和任务面前，必须清醒看到广东农村扶贫开发工作仍存在一些亟待解决的困难和问题：

一是贫困农村基础设施薄弱，社会事业落后，产业支撑乏力，农民增收困难，扶贫开发的社会力量参与不够，引导“社会扶贫” 的激励不完善。部分基层干部群众对扶贫开发“双到”工作认识不足，全社会参与扶贫开发的格局尚待强化，帮扶思路和措施创新不够；基础设施建设和公共服务投入不足，贫困户脱贫致富能力不强；城乡、区域和农户之间的收入差距持续加大，不但珠三角地区和粤东西北地区农民收入差距在扩大，各区域内部收入差距也呈继续扩大趋势。各级帮扶单位投入的帮扶资金存在两极分化。部分帮扶单位筹措资金难度较大，有的单位行动不及时，项目实施进度较慢。

二是贫苦地区贫困人口在持续减少，但致贫因素日益复杂多样、农村脱贫人口的返贫问题日益突出、返贫压力增大，贫困原因与反贫困需求趋向多样性。在广东一些欠发达地区，一些县县级财政收入的高增长掩盖了农民收入低增长，城镇繁荣掩盖了农村落后，少数富裕大户掩盖了多数人收入不高，相对贫困现象日益凸显。公共服务均等化的薄弱环节基本在贫困地区，重点生态环境保护区农户的生计问题没有稳定解决。另外还要考虑受自然灾害严重威胁、发展不平衡等因素影响，未来广东扶贫开发任务艰巨，返贫压力仍然较大。

三是贫困主体的参与性不够，贫苦农民主观脱贫意识较差，依赖思想严重，缺乏危机感。由于历史和现实的诸多原因，部分困难农民科学文化素质普遍较低，思想消极保守，观念也比较落后，大局观念欠缺，是非观念不明，贫富观念不正，学习掌握现代科学技术比较困难，不同程度存在着严重的等、靠、要政府的依赖思想，很难提升扶贫的效率和质量。一些陋习和落后的思想观念已成为扶贫开发“双到”工作的障碍，部分村民自己贫困不从自身找原因，把责任推给政府、干部和富人。一些贫困户认为扶贫开发政策是政府对他们的恩赐，对自身的权利和能力缺乏正确认识。另外，赌博也进一步加剧了农民的贫困。受不良社会风气的影响，一些地方赌博问题已经成为农村贫困的一个催化剂。

四是扶贫投入总量不足，投入结构不够合理，扶贫资金使用和管理分散，社会扶贫难以形成合力。扶贫开发的一些项目综合利用程度不高，造成浪费。有些县和部门的领导只注重争取不注重管理，只注重投入不注重效益，致使扶贫资金使用不当、管理不善、浪费严重、效益不高，甚至导致腐败现象发生。⁽⁸⁾省、市政府扶贫投入总的趋势是逐年增加的，但总量仍然不足，社会捐助较少，投入渠道狭窄。县级投入偏少，镇级基本上难以安排投入，扶贫项目直接覆盖的农户比例偏少。有的扶贫资金也还不能真正用到扶贫项目上，仍然存在着平均分配、照顾安排、主次不分、更改项目、批条子等现象，影响了扶贫资金使用效益的提高。部分贫困村长效脱贫机制不够明显，扶贫项目设计不合理，注重短期、见效快的项目；产业化发展保障机制不健全，多数贫困户发展种养业，缺乏合作社、互助金、小额信贷、产供销组织等有效受益保障。

五是扶贫缺乏创新活动，扶贫开发工作机制不够灵活，局限性越来越明显。尽管在过去以政府为主体的扶贫工作取得了巨大成就，但是，政府扶贫自身的一些局限性也越来越明显。一是扶贫很难细致化，从事扶贫工作的人员是很有限的，有限的人力很难保证将扶贫工作做到实处，这样容易对扶贫工作的实际效果造成负面影响；二是政府机构的层级性特征容易导致扶贫工作中的信息失真，政府出台的扶贫计划往往同农民的愿望和需要有较大偏差；三是有关部门配合、共同推进程度不够，政府机构的扶贫开发效率有待提高。政府相关职能部门在整合资源，在项目、资金、人才等方面还缺乏主动为贫困地区提供有效支持的机制保证。

四、以落实“双到”为核心完善广东扶贫开发社会责任机制的思考

广东新时期的扶贫工作，应以崭新的理念，以创新的思维，针对变化的新情况，结合扶贫开发实际，以落实“双到”为核心进一步完善扶贫开发机制，夯实扶贫工作基础，制定更有针对性和指导性的目标、措施和办法，努力提高扶贫开发的水平和成效。(www.xing528.com)

1.加强组织领导，强化党和政府在新时期扶贫开发工作中的主导地位和作用，建立明确的扶贫工作目标责任制

各级党委、政府要切实认清扶贫开发工作的艰巨性，增强搞好扶贫开发工作的紧迫感，党和政府对扶贫开发工作要负总责，落实层级责任制，对扶贫开发工作要从政策上、资源配置上实行倾斜，要加强规划、指导、协调、监督工作，体现党和政府对贫困群体的关心，⁽⁹⁾一要建立层级的扶贫开发目标责任制，继续实行扶贫工作党政“一把手”负责制，把扶贫效果列入考核各级党政领导和分管负责人工作实绩的重要内容。按分级负责要求，明确市、县、镇和村干部各自负责本辖区内扶贫开发的领导责任。党政一把手为第一责任人，分管领导为直接责任人，村干部为具体责任人；二要切实落实扶贫项目领导联系责任制度。明确部门各自扶贫职责，强化帮扶责任的细化落实，把帮扶项目规划具体到户，帮扶责任落实到人，做到定单位、定人、定点、定责，进一步树立扶贫开发一盘棋思想，共同搞好扶贫开发事业。三要切实落实部门扶贫责任。按省委、省政府要求，要层层签订责任状，把扶贫开发任务分解到部门，落实部门对贫困村实行重点支持、优先安排、加大投入的责任，强化督促检查，建立并落实奖惩考核制度，让干得好的有动力，干得差的有压力。按结对帮扶的要求，将扶贫工作落实到单位、落实到人，挂钩帮扶单位要根据贫困村和贫困农户的致贫原因制定帮扶措施，领导联系到村，帮扶对口到村，计划分解到村，资金安排到村，扶持措施到户，项目覆盖到户，真正使贫困户受益。各级党委、政府要以高度的责任感和使命感，以扎实的工作作风，切实负起扶贫开发的责任。

2.牢固树立社会大扶贫的理念，发动和组织社会各界共同参与扶贫，提高扶贫开发水平

扶贫开发是一个社会系统工程，除了要继续发挥政府主导作用外，扶贫开发“双到”工作也需要逐步形成全社会广泛参与扶贫的良好氛围，动员全社会的广泛参与，做到长效扶贫，治标治本。要在全社会树立扶贫开发的光荣感，弘扬先富帮后富、乐善好施、乐于助人的社会风气。各级扶贫部门要牢固树立“大扶贫”理念，积极营造“大扶贫”格局，进一步动员、整合全社会的力量和各种资源参与扶贫工作，使扶贫工作的渠道更广泛、帮扶更到位、措施更丰富，为贫困地区的发展注入强大动力。要以“广东扶贫济困日”活动为契机，探索和建立“扶贫文化”机制，形成党委、政府主导，各党政机关、群众团体、企业、社会各界热心人士和贫困群众共同参与的扶贫工作新格局，积极争取各级政府机关和经济发达地区的帮扶协作，鼓励支持慈善事业发展，发挥非政府组织的作用，不断拓展社会扶贫领域，增强社会扶贫实效，提高扶贫工作的整体实力。 努力构建多部门参与的行业扶贫平台，全面加强部门协调，加大资源整合力度；充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用；坚持把组织社会扶贫资源和依靠社会力量推动扶贫开发摆到更加突出的位置，进一步落实党政机关和国有企事业单位带头扶贫的责任，强化社会扶贫的激励机制。⁽¹⁰⁾要加强反贫困领域国际交流合作，争取更多的外资扶贫合作项目，借鉴国际上扶贫开发方面的经验和有效方式、方法，进一步提高广东省扶贫开发的工作水平和整体效益。

3.不断探求和完善扶贫开发工作机制，创新扶贫方式，丰富扶贫开发内容，提高扶贫效率

要根据新情况、新条件和新问题，创新提高扶贫开发水平的体制机制，加快扶贫政策的管理体制、运行机制、开发方式和扶贫思路等方面的创新。在管理体制和运行机制上，要进一步完善“政府主导、社会参与、开发扶贫、市场运作”的扶贫开发模式，着力增强扶贫能力，培育多元化的扶贫开发主体，实现各种扶贫资源优化组合，提高扶贫开发效益。要创新开发式扶贫机制，在扶贫目标上，由解决贫困人口的生存问题转向解决生存问题与提高发展能力相结合。在扶贫方式上，由重视“自然资源开发”向同时侧重“人力资源开发”转变，不断提高贫困人口适应市场的能力和获得非农就业机会的能力。在扶贫投入上，要彻底改变“撒胡椒面” 的做法，集中资金解决一些突出问题，力争每年能办成几件关系群众生计的大事。完善扶贫资金投入和运营机制，建立多元化资金投入机制，逐步建立起以扶贫资金投入为导向，以农户自己投入为主体，以信贷、外资和社会投入为补充的多渠道、多元化扶贫投入机制。要加强扶贫资金项目管理，建立和完善扶贫开发综合考评和激励约束机制，不断提高扶贫工作管理水平。要完善协作帮扶机制，完善有关政策措施，合理制定扶贫开发规划，优化财政扶贫资金使用结构，通过加强管理、改进方法，提高扶贫资金的使用效率和使用效益，推进贫困村经济社会快速协调发展。⁽¹¹⁾要进一步完善财政扶贫资金、信贷扶贫资金、社会扶贫资金的分配使用和监督管理机制，进一步强化财政扶贫资金绩效考评制度。继续探索构建扶贫政策保障、产业开发、金融服务、教育培训、社会帮扶等方面的长效机制，积极探索把国家、民间、部门帮扶和外资扶贫资金等集中统筹使用的办法，为长期改善贫困地区贫困户生产生活条件提供资金保障。

4.加强扶贫能力培训力度，完善社会保障和救助制度，建立健全贫困农户脱贫长效机制

要实现稳定脱贫，必须提高贫困地区和贫困人口的持续发展能力，建立并完善农村扶贫开发的长效机制。第一，要大力开展技能培训，完善人力资本开发机制，强化人力支撑。继续加大对贫困地区的教育投入，保障贫困者公平的受教育权利，并完善劳动培训和就业服务体系，建立农村剩余劳动力转移培训机制，不断增强贫困群众自我发展能力。以各类培训学校为依托，通过开展各类技能培训，提高劳动力综合素质和依靠生产增收脱贫的能力。第二，完善产业化扶贫机制，强化产业支撑，提高农民组织化的程度，注重集体经济的发展。坚持开发式扶贫与救助式扶贫并举的方针，建立贫困地区可持续发展的造血机制，设立产业发展引导基金，促进调整贫困地区落后的产业结构。继续推进龙头企业培育，在扶贫项目的安排上，既要坚持到村到户，又要注重打造区域扶贫产业带，设立专项资金，加大支持力度。第三，要注重项目扶贫到户。根据贫困农户的不同类型、不同习惯、不同需要，以信息、技术、物资和资金等多种手段，帮助农民形成自己可以主导的增收项目。第四，要确保贫困农民稳定就业。与技能培训和项目扶贫到户紧密结合，对年轻贫困劳动力，主要应在培训基础上帮助其疏通务工渠道，实行异地输出和就地转移相结合，实现充分就业；对大龄贫困劳动力，主要应依靠发展家庭增收项目，实现本地就业创业，多渠道增加贫困农户的家庭收入。第五，要发展新型合作医疗和其他社会事业，完善贫困地区农村低保制度，进一步健全社会保障和救助制度，建立健全特困群体的医疗、住房、子女入学等救助制度，努力使贫困人口享受到与经济社会发展相适应的基本保障。⁽¹²⁾加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖和城乡社会救助全覆盖，并逐步提高保障水平。

5.建立健全扶贫开发的绩效监督机制，完善扶贫开发“双到”的考核评价机制和动态考核激励机制

在当前的扶贫工作中，要做到扶贫决策和项目实施并重，规范和制定扶贫开发成效的评价和奖惩办法，完善绩效考核，使绩效考核规范化、制度化，强化对“双到”的约束性。要建立完善的考核评价机制，发挥“风向标”和“指挥棒”的作用，创新考核思路，形成考核激励机制，增强考核制度的激励功能。积极探索绩效考核管理，按照合理评定、绩效导向、自我管理、有效激励的原则，对各级部门和干部扶贫开发工作的行为与结果、态度和责任，科学合理地考核评价，建立起自上而下、多层次的事中和事后相结合的监督考核机制，实行日常动态有效监督。⁽¹³⁾绩效评价要做到科学合理、公正、公开，容易操作，指标体系要体现投入、产出、效益等方面，综合考核要有社会中介机构给予评价。要加强考核沟通，充分采用考核结果，形成考核互动机制和考核导向机制；切实建立扶贫开发绩效与干部提拔使用相衔接制度，要把“双到”扶贫与使用干部相结合，将绩效考核与目标考核、人事管理、日常督查等各项工作相结合，形成较为完善的考核激励体系。要充分发挥各级扶贫开发领导小组的组织、领导和协调作用，进一步明确成员单位的扶贫责任，督促行业履行部门扶贫职责，建立健全“双到”问责制，严肃责任追究。各级扶贫部门在抓好专项扶贫规划落实的同时，要更加注重统筹协调、指导监督，为扶贫单位做好服务工作。

【注释】

(1)刘国军（1968.05-），男，新疆石河子人，现为中共湛江市委党校政治教研室副教授， 主要研究政治学和行政学。

(2)中共广东省委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[N ] .南方日报，2011-01-17（01）.

(3)扶贫“双到”：点亮“幸福广东”之光[N ] . 农民日报， 2011-03-15.

(4)赵洪杰，徐滔. 广东贫富差距已凸显 “富得流油”只是少数地方[N ] .南方日报，2010-06-02.

(5)刘国军．完善共建共享保障机制 扎实推进幸福广东建设［J］. 广东经济，2011（2）.

(6)谢庆裕．“坚决打好扶贫开发攻坚战” 拥有“最富”是广东的优势[N ] .南方日报，2010-06-09.

(7)邓红辉，陈清浩.广东：“双到”扶贫新模式成效初显[N ] .南方日报，2010-06-10.

(8)周海波.农村扶贫存在的问题及对策探讨[J] .地方财政研究，2006年01期.

(9)苏国霞.扶贫开发是中国特色社会主义的伟大实践［J］.经济研究参考，2008，（32）.

(10)王朝明. 中国农村 30 年开发式扶贫：政策实践与理论反思［J］.贵州财经学院学报，2008（6）.

(11)韩广富.论我国农村扶贫开发机制的创建[J] .东北师大学报(哲学社会科学版)，2007（6）.

(12)许陵.关于我国农村扶贫问题的综述[J].经济研究参考，2006（55）.

(13)韩广富.论我国农村扶贫开发机制的创建[J] .东北师大学报(哲学社会科学版)，2007（6）.