广东扶贫规划责任到户研究报告

广东扶贫开发“规划到户、责任到人综合研究报告

《广东扶贫开发“双到”综合研究报告》课题组　执笔：葛孚桥⁽¹⁾

反贫困，是个世界性的难题，1996年1月18日，一座两米多高的大型电子数字显示钟——贫困钟，在联合国总部的公共大厅落成。红色数字随钟面的秒针，以每分钟47人，每天有67000人，每年有2500万人的速度增长。消除贫困，共同富裕，是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。

扶贫开发“规划到户、责任到人”（以下简称“双到”）工作在我省已经开展两年来，作为扶贫开发的一种新探索，其成效明显，令人鼓舞。进一步扎实做好扶贫开发“双到”工作，是我省进一步缩小贫富差距、加快转变发展方式的重要内容，也是我省科学发展面临的一个重大课题。

一、问题提出

改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，扶贫开发工作也成就显著但任重而道远。至2010年，全国实现国内生产总值达39.8万多亿元，折合6万多亿美元，总量跃居世界第二位；外贸进出口总额达2.97万亿美元，其中出口总额居世界第一位；外汇储备余额达2.8万亿美元，连续5年稳居世界第一；人均GDP达29750元，折合4000美元，城乡居民收入分别达到19109元和5919元，进入工业化、城镇化快速推进的新时期。与此同时，我国政府一直坚持把扶贫开发作为全面建设小康社会、扎实推进社会主义新农村建设的重要任务，把消除贫困作为促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的重要举措，把实现共同富裕作为提高国民的幸福水平、建设中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分。30多年来我国贫困人口减少了2亿多。我国在反贫困的征程中取得举世瞩目成就的同时，也存在许多亟待解决的问题。据国务院扶贫办统计，截至2007年底，我国人均纯收入低于1067元的农村人口共有4300多万人；如果按世界银行“每天人均1美元”的标准计算，贫困人口超过1亿人，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》提出的在十年内消除农村绝对贫困人口的目标未能实现。进入新世纪后，扶贫工作难度日益加大。统计数据表明，中国政府从21世纪80年代末开始在农村推行的开发式扶贫策略，其政策效应已日益削弱。如1986-1993年，每亿元扶贫资金可以使17.1万人脱贫，1994-2000年，每亿元扶贫资金减少贫困人口的数量为10.9万人，2001-2005年，每亿元扶贫资金减少的贫困人口数量锐减到2.0万人，而且2003年，由于返贫者增多，绝对贫困人口反而增加了80万人。因此，中国经济社会发展在取得重大成就的同时，城乡之间在居民收入、经济社会发展、公共物品供应差距的日益扩大，已经成为我国推动科学发展所面临的最严峻的挑战之一和促进和谐社会进程中最不和谐的音调。

作为改革开放的前沿阵地，广东省始终发挥着排头兵作用，创新能力不断增强，经济发展一路领先。从1989-2010年，全省经济总量连续22年位居全国第一位，先后超过了亚洲“四小龙”的新加坡、香港和台湾。2010年，全省实现地区生产总值(GDP )4.55万亿元，占全国的比重为11.4%；进出口贸易总值为7846.6亿美元，占全国的比重为26.4%；人均GDP总量已接近7000美元，达到中等发达国家收入水平；来源于广东的财政总收入超过1万亿元，城乡居民人均收入分别达23898元和7890元，城乡居民储蓄存款余额36965.75亿元。多年来，广东历届省委、省政府高度重视扶贫开发工作，在经济社会快速发展的同时，通过“智力扶贫”、“对口扶贫”、“开发扶贫”和建立最低生活保障制度等一系列措施，使全省贫困人口持续减少，贫困人口的生活质量不断提高，贫困地区的基本生产生活条件不断改善。全省农民人均纯收入1500元以下的贫困人口从2005年的411万人减少至2008年的316万人，减少23.1%。全省16个扶贫开发重点县生产总值从2000年的258.83亿元增加到2008年的798.4亿元，年均增长15%。51个山区县农民纯收入从2000年的3289元增加到2008年的5147元，年均增长5.8%，扶贫开发工作取得的显著成绩。但是，由于地理区位、自然禀赋、经济基础、历史文化、体制机制等多方面因素的影响，广东省发展不平衡问题还相当突出，并集中体现为区域之间、城乡之间、群体之间发展和收入差距的不断扩大。粤东、粤西、粤北与珠三角地区的区域差距明显，2007年广东全省区域发展差异系数为0.75，高于全国0.62的平均水平，已经接近国际上0.80的临界值。目前，“全国最富的人群在广东，最穷的人群也在广东”。全省还有3409个贫困村、70万户、316万人处在贫困线以下，如果按照世界银行每天2美元的贫困线标准，2007年，广东省农村收入贫困发生率为10.3%（绝对贫困人口还有400多万）、消费贫困发生率为18.6%，农村贫困人口占全省贫困人口的89.9%。国务院扶贫调研组的调研报告指出：“广东全省不同区域之间发展不平衡的状况十分严重，甚至有日益扩大的趋势。”区域发展不平衡、贫困人口众多，制约着广东经济社会全面协调可持续发展。

针对上述状况，省、市、县各级党委和政府在扶贫开发过程中都提出了奋斗目标，也拿出了很多举措，可效果没有预想的好，到目前为止依然有如此大面积的贫困存在，用省委书记汪洋的话说，这是“广东的耻辱”。其主要原因是瞄准对象不够精确，很多举措没有落到实处，关键是没有建立抓落实的责任制度。

在新时期新阶段，扶贫开发必须有新的载体、新的方式，进一步明确扶贫的规划对象、责任主体，才能将“谁去解决脱贫、解决谁的脱贫”责任落实到单位、落实到人，切实提高扶贫开发工作的水平和质量。正是在这种背景下，适合广东省情、具有广东特色的扶贫开发“双到”方略应运而生。

二、基本思路

面对新时期新阶段贫困人口的新情况、新特点，2009年6月，中共广东省委、省人民政府提出并实施了扶贫开发“双到”政策，力求通过采取“一村一策、一户一法”的“靶向疗法”等综合扶贫措施，努力提高贫困人口的自我发展能力和应对贫困风险的能力，从源头上消除贫困，确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫。这一政策的主要特点有：

1.重塑瞄准对象，实行靶向疗法

与以往的县级瞄准、村级瞄准相比，“双到”机制采用了统分结合、双重目标叠加的靶向疗法，以“双保险”的形式，真正实现了对贫困人口的100%覆盖。一方面，扶贫资源以农村最基本的经济构成单元——“户”为瞄准对象，这就从根本上解决了扶贫资源浪费及投向失准问题，使扶贫资源得到最大限度的利用。另一方面，对集体经济年收入少于3万元的贫困村也进行扶持。这样，扶农户与扶集体相得益彰，个体与集体得到协调发展，将“规划到户”与“分钱到户”区分开来，更直接、更精确地配置扶贫资源，从而避免片面强调扶贫到户而使有限的帮扶资源出现规模效应和集聚效应降低的问题。

2.明确帮扶目标，抓住工作重点

在深入调查、科学考证各村、各户致贫原因以及所拥资源、所有资金、所接市场等方面情况的基础上，以“一村一策，一户一法”为基本出发点，对症下药，提出符合所扶村、户实际情况及特点的“量身定做”的的综合扶贫开发规划，明确具体的帮扶目标、重点、路径和举措，开展定单位、定人、定点、定责帮扶，减少资源消耗，定点清除贫困，最终实现一村一村解困、一户一户脱贫。为此，贫困村贫困户所在的市、县将贫困村贫困户的真实情况逐村逐户登记造册，做到户有卡、村有册，建立动态档案，实行计算机管理。同时，建立帮扶台账，计算机记录与卡、册、簿、文件一致，及时记录帮扶情况。

3.明确工作任务，落实责任到人

贯彻落实扶贫开发“双到”政策的关键是责任到人。把全省3409个贫困村和村内贫困户的帮扶任务、目标、要求，具体分配落实到省直行政事业单位、中直驻穗单位、珠江三角洲7个经济发达市、贫困村贫困户所在市县的国家机关、事业单位和全省国有企业、社会团体，进行定点、定人、定责帮扶。同时，将帮扶责任落实到个人。对于定点帮扶的贫困村和贫困户的任务，各级党委、政府负责具体分解到所属单位和部门，落实挂村挂户责任人，包括主要领导责任、分管领导责任、挂村挂户干部责任，做到定单位、定人、定点、定责包干扶持，保证每一个贫困村、每一个贫困户都有责任人挂钩联系。

4.多种方式并举，创新帮扶方法

开展扶贫开发以来，形成了多种开发式扶贫的方式方法，如以工代赈、贴息贷款、自愿性移民、劳动力转移培训、科技扶贫、整村推进、产业化扶贫等等。扶贫开发“双到”政策在组织实施过程中，并没有拘泥于其中一种或几种方法，而是充分调动广大驻村干部的主观能动性，充分尊重被帮扶者的意愿和诉求，激发他们的聪明才智和创造灵感，把选择权交给驻村干部和被帮扶农户手里。在帮扶中，因势利导，灵活机动地选用扶贫方法，既可以一种扶贫措施为主其他措施为辅，也可以综合几种帮扶方式共同发挥作用，同时还鼓励其他独创性的方法，一切随着帮扶对象的特点而变化，不受任何固定格式的拘束。

5.整合各类资源，形成扶贫合力

我国扶贫开发工作的现状显示，一方面由于贫困面广，社会参与扶贫动员不足，能够实际用于扶贫开发的资源十分有限；另一方面由于条块分割严重，统筹协调乏力，农业、交通、水利、教育、劳动就业等方面的扶贫开发资金按条条下达，使用分散，很难发挥整体效益。针对这种状况，为了保证扶贫资金全部到村到户，发挥整体效益，广东在实施“双到”政策过程中，不断完善扶贫资金运行和项目管理机制，注重将全社会有限的扶贫资金有效地整合起来，集中使用，实行扶贫资金专户管理、封闭运行及报账制，严格控制扶贫资金的投向和使用范围，确保资金专款投入到“双到”工作中去并发挥最大的经济社会效益。

6.弘扬优良传统，凝聚社会力量

在组织实施扶贫开发“双到”工作过程中，广东省各级党委和政府与时俱进，积极构筑扶贫信息立体传播网络，综合运用党报、党刊、广播、电视以及互联网、手机等新兴传播手段，尤其是“扶贫济困日”活动，营造“人人行善、团结互助、扶贫济困”良好的社会氛围，广泛动员各种社会团体、民间组织、中央驻粤单位、企事业单位、企业家、个体户、港澳台同胞、海外华人华侨、国际慈善机构及非政府组织，在“自愿、无偿”原则基础上，通过多种形式参与扶贫开发建设。目前，省扶贫基金会和公益事业促进会等多种扶贫公益机构卓有成效地开展工作，社会各界人士、企事业单位和民间组织等多种扶贫捐赠主体以零散捐、集中捐和月捐等多种方式积极踊跃地捐款捐物，仅2010年首个“扶贫济困日”，广东全社会各界踊跃捐款就达30亿元。各种捐赠款物根据捐赠方的意愿划拨给全省重点帮扶的贫困村和贫困户用于各项扶贫项目。

三、理论依据

扶贫开发“双到”新思路、新模式的提出和实施，涉及到制度的变迁、政府的地位、区域的发展、帮扶的主体和对象、社会的参与等方方面面。其中，所依据的相关理论主要有社会主义初级阶段理论、社会主义初级阶段理论、制度经济学理论、政府干预理论、非政府组织理论、区域经济发展理论、能力贫困理论、信息不对称理论以及系统论、控制论、协同论等理论。

1. 社会主义初级阶段理论

社会主义初级阶段的理论是中国共产党提出的对我国当代社会所处阶段的正确论断。正确认识我国社会现在所处的阶段，是中国共产党制定和执行正确的路线和政策的根本依据。社会主义初级阶段的理论论断，包括两层含义。第一，我国社会已经是社会主义社会。我们必须坚持而不能离开社会主义。第二，我国的社会主义社会还处在初级阶段。我们必须从这个实际出发，而不能超越这个阶段。我国社会主义的初级阶段，是特指我国在生产力落后、商品经济不发达条件下建设社会主义必然要经历的特定阶段，而不是泛指任何国家进入社会主义都会经历的起始阶段。这个阶段是逐步摆脱贫穷、摆脱落后的阶段；是由农业人口占多数的手工劳动为基础的农业国，逐步变为非农产业人口占多数的现代化的工业国的阶段；是由自然经济半自然经济占很大比重，变为商品经济高度发达的阶段；是通过改革和探索，建立和发展充满活力的社会主义经济、政治、文化体制的阶段；是全民奋起，艰苦创业，实现中华民族伟大复兴的阶段。

依据社会主义初级阶段的理论，我国社会已经是社会主义社会，“贫穷不是社会主义，社会主义要消除贫穷。”扶贫开发，先富帮后富，缓解和消除贫穷，最终实现共同富裕，既是社会主义的本质要求，也是社会主义初级阶段需要完成的历史任务，更是共产党人责无旁贷的责任。因此，扶贫开发不是哪个单位的工作，也不是哪个部门的责任，而是全社会的共同任务。我国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段，在较长时期内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的。因此，扶贫开发，从根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，使贫困人口脱贫致富将具有长期性、复杂性和艰巨性。在推进扶贫开发“双到”工作中，必须以科学发展观统领扶贫工作全局和贫困地区经济社会发展全局，坚持以人为本，坚持全面发展，坚持协调发展，坚持可持续发展。

2. 制度经济学理论

制度是指人际交往中的规则及社会组织的结构和机制。制度经济学研究制度对于经济行为和经济发展的影响，以及经济发展如何影响制度的演变。新制度经济学的代表人物罗纳德·科斯和道格拉斯·诺思都强调新制度经济学应该研究人、制度和经济活动以及它们之间的相互关系。制度经济学理论认为，现实中的人在由现实制度所赋予的制约条件中活动。制度决定人们的行为，要用制度来引导与约束人们的行为。制度变迁理论认为，“外在性”在制度变迁的过程中是不可否认的事实，而产生“外在性”的根源则在于制度结构的不合理。制度安排创新的真正原因在于，创新成本的降低，可以使在新制度安排下的经济行为主体获取潜在的利润。现在，制度对经济发展的影响越来越引起人们的重视，为了提高经济效率，人们不断地反思已有制度存在的缺陷并加以修正。

依据上述理论，扶贫开发也必须有对扶贫主体、经济行为和经济关系产生影响、支配或约束作用的制度安排。随着市场经济在全国范围内的逐步推进和家庭联产承包责任制局限性的逐渐显露，广东的贫困问题从过去的普遍性、绝对性向分散性、相对性演化，贫困的原因从高度一致性向复杂多样性转变，贫富差距的持续拉大和区域、城乡发展不平衡问题使扶贫工作步入深水区、难点区。原有的以贫困县、以贫困村作为瞄准对象的制度安排所带来的减贫边际效益日益趋微，政策效应日渐削弱。这就必然要求作出新的制度安排，优化调整瞄准机制，解决目标瞄准问题上的制度性缺陷，通过实行“一村一策、一户一法”的“靶向疗法”，更直接、更精确地配置扶贫资源，提高扶贫资源使用效益。

3. 政府干预理论

政府干预是指政府运用经济、法律、行政等方面的手段对市场经济的有效运作进行调节与控制。政府干预理论的代表人物、美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为，进行政府干预的普遍性是基于市场失灵的普遍性和政府的经济职能。一方面，现实中普遍存在的信息不完全、竞争不充分、市场不完备全，使得市场机制不会自己达到帕累托最优状态。市场失灵不再局限于外部性、公共产品等狭隘范围，而是无处不在的。这就为政府干预提供了广阔的潜在空间。为了弥补市场失灵，政府干预应该遍布各个经济部门和领域，而不仅仅是制订法规、再分配和提供公共品。另一方面，政府失灵并不比市场失灵更糟，而且这种失灵是可以被缓解乃至消除的；通过采取适当的政策，政府干预可带来帕累托改进。政府不但不比市场效率差，而且由于政府的强制性职能，使它能做许多市场不能做的事件。这样，政府就会在纠正市场失灵方面具有明显的相对优势。政府干预经济的作用是在尊重市场作用基础上弥补市场的缺陷，既不“缺位”也不“越位”。斯蒂格利茨建议，在公共部门中引入竞争机制，实现适当的公共职能分散化，使不同的政府部门之间开展竞争；政府的公共政策应主要定位于资源配置职能，通过发挥政府的再分配职能提高资源配置效率。

市场失灵的普遍性和政府的经济职能理论必然要求政府从斯密的“守夜人”角色变成了“积极的干预者”，这就为广东扶贫开发“双到”工作以政府为主导奠定了理论基础。在市场经济条件下推进扶贫开发，政府应充当“一只灵巧的手”。作为“一只灵巧的手”，政府的基本职能是校正市场失灵，同时避免自身失灵。各级政府，尤其是省政府应作为扶贫开发“双到”工作强制性制度供给的主体、公共资源供给和管理的主体、区域经济协调发展的引路人和推动者、社会经济发展的直接干预者来发挥主导性的作用。在扶贫开发“双到”工作中引入竞争机制，使相关部门之间、帮扶单位之间、帮扶责任人之间开展竞争，同时通过政府再分配职能的发挥来凝聚充实扶贫开发资源，提高扶贫开发资源配置效率。

4. 非政府组织理论

非政府组织是指独立于政府与企业之外的由一定社会成员志愿组成、具有稳定组织结构且不以营利为目的的公共服务组织，具有志愿性、组织性、自治性、非营利性、非政府性、非政治性、非宗教性等特点。在美国一般称之为“非营利组织”或“第三部门”，英国称之为“志愿部门”，法国称之为“社会经济”。自亚当·斯密带来“看不见的手”，市场便成为经济增长的重要力量；自托马斯·霍布斯对“政府”的认识，政府权力便出现分化与制衡。此后，政府和市场一直被看作社会的最重要的两大组织发挥作用。然而，政府与市场一样，都存在“失灵”现象，因此20世纪70年代以来，非政府组织开始快速地出现在世界各国的社会经济生活中，承担起政府和市场难以承担或不宜承担的某些社会经济或文化功能；同时，较之于政府部门的政策行为，非政府组织在深入居民社区方面所具有的“草根性”和“亲和性”，在提供开发性援助时所强调的公民参与和自主开发，使得非政府组织具有更高的效率和效益；尤其难能可贵的是，与政府领导人急功近利的做法相反，非政府组织更重视环境保护和节省能源，更强调公众观念转变和组织创新的重要性，因而从根本上有利于发展的可持续性。非政府组织与市场和政府一样也有其局限性，也会产生失灵，即“志愿失灵”，这也是作为服务提供者的非政府组织自身所固有的缺陷。这些弱点恰好是政府组织的优势。政府因其掌握着全社会的资源，能够通过立法、运用民主政治程序等方式较好地克服非政府组织的缺陷；而非政府组织则具有较强的灵活性，能够提供多样化、个性化或者较小范围内的服务等优势。所以，政府和非政府组织在各自组织特征方面形成了良好的互补性，政府和非政府组织之间应建立起合作关系。美国约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙教授基于对22个国家的分析指出：“世界上几乎所有的国家里，都存在着一个由非营利组织组成的庞大的非营利部门。”同时，无论是在发达国家还是在发展中国家，非政府组织都致力于解决各种社会问题，积极参与各级各类公共事务，在各国经济、社会、文化、环保、社会保障等广泛的领域乃至国际舞台上发挥着越来越重要的作用。

非政府组织理论为扶贫开发“双到”工作中积极发挥非政府组织的作用，广泛动员社会力量参与扶贫开发活动提供了理论依据。近些年来，在广东扶贫开发领域里，也活跃着一批非政府组织，如省扶贫基金会、省慈善总会、省民间组织总会、省公益事业促进会、省志愿者事业发展基金会、省福利彩票发行中心等等，它们作为政府、企业之外的“第三部门”，为改革开放以来经济迅猛发展的广东社会提供了一种特殊的公共物品——扶贫，其中包括生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、救助贫困母亲、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等，协助并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策，在一定程度上代替政府做了部分工作，有效的弥补了部分“政府不足”和“市场不足”。实践效果表明，由政府主导的扶贫工作能够集中大量的人力、物力、财力，这是政府的优势，不足是由于传递的环节中存在着扶贫的目标以及扶贫对象、投入多，往往难以发挥好的效益。而非政府组织的优势在于机制比较灵活，运行成本比较低，减少很多中间环节，其不足是这种组织很难形成规模效益。

5. 区域经济发展理论

区域经济是指在一定区域内经济发展的内部因素与外部条件相互作用而产生的生产综合体。A·赫希曼、W·罗斯托、G·缪尔达尔等区域经济发展理论的代表人物认为，区域经济协调发展是区域之间在经济交往上日益密切、相互信赖日益加深、发展上关联互动，从而达到各区域经济持续发展的过程；是区域经济非均衡发展过程中不断追求区域经济相对平衡和动态协调的发展过程。主张在区域经济非均衡发展的同时，政府采取积极的方法对这种不均衡进行适度的调控，提高区际分工协作发育水平，协调区际利益关系，在资源分配和政策投入上对落后地区实行适度的倾斜，使各地区共享发展机会，共享发展成果，以期实现国家整体经济的快速、健康和可持续发展。强调制度建设是区域经济发展和社会进步的决定性因素，制度供给差异是区域经济差异形成的主要原因，要想从根本上缩小区域经济差异，实现区域协调发展，就要从制度建设入手。

依据区域经济协调发展理论，基于广东东西两翼、北部山区与珠三角地区存在的区域发展不平衡现状，中共广东省委要求广东要努力争当实践科学发展观的排头兵，尽快走出一条有广东特色的统筹区域发展的新路子，实现全省协调发展、共同富裕、共同繁荣。并提出发达地区支持欠发达地区发展是政治责任、是制度安排，必须增强实现共同富裕的政治责任感，从先富帮后富责任意识不强的被动状态中解放出来。同时把扶贫开发“双到”与产业、劳动力“双转移”结合起来，把扶贫济困活动与扶贫开发、区域城乡协调发展、精神文明建设、和谐社会建设等工作结合起来，形成扶贫开发的长效机制。

6. 能力贫困理论

能力是指贫困人口自我发展的能力和应对贫困风险的能力。传统的理论一直把贫困看作是人们低收入的结果。上世纪九十年代以来，以阿马蒂亚·森为代表的一批发展经济学家提出了一个围绕能力、权利和福利的发展理论体系，建构了一个新的基于能力的发展观，从概念上将贫困定义为是能力不足：（1）贫困是他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失，而不仅仅是低收入；（2）收入是获得能力的重要手段，能力的提高会使个人获得更多的收入；（3）良好的教育和健康的身体不仅能直接地提高生活质量，而且还能提高个人获得更多收入及摆脱贫困的能力，疾病、人力资本不足、社会保障系统软弱无力、社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。同时提出用人们能够取得某种基本生活内容和人们能够得到的自由来理解贫困和剥夺。

从能力贫困理论可以看出，机会缺失、疾病、教育水平低下，社会保障系统软弱无力等是造成人们收入能力丧失并陷入贫困的不可忽视的因素。用这一理论来审视中国开发式扶贫政策，其效应弱化的原因是：多年来实行的许多扶贫策略是以“输血”而不是以“造血”为主，现阶段中国农村绝对贫困人口更为分散，相当数量的真正贫困人口没有能力从扶贫项目中受益，难以有效应对疾病、教育等致贫风险。因此，如何增强扶贫政策的针对性和实效性，从源头上消除贫困，实现共同富裕，是转型时期中国各级政府所面临的重要课题。依据能力贫困理论，中共广东省委、省政府提出并实施的扶贫开发“双到”政策正是适应了新时期贫困人口的新情况、新特点，试图通过采取“一村一策、一户一法”的“靶向疗法”等综合扶贫措施来提高贫困人口自我发展的能力和应对贫困风险的能力。

7. 信息不对称理论

信息不对称，是指市场交易的各方所了解、拥有的信息不对等，某些行为人了解、拥有但另一些行为人不了解、不拥有信息。信息不对称理论的代表人物、诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯等三位美国经济学家认为，信息不对称是市场经济的弊病。在市场经济活动中，由于各类人员对有关信息的掌握存在着差异，掌握信息比较充分的人员往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员则处于比较不利的地位。信息不对称必定导致信息拥有方为牟取自身更大的利益使另一方的利益受到损害。由于信息不对称问题的存在可能造成信息占有优势一方经常会作出“败德行为”和信息占有劣势一方面临交易中的“逆向选择”，其直接后果是扭曲了市场机制的作用，误导了市场信息，造成市场失灵。信息不对称理论指出，随着新经济时代的到来，信息在市场经济中所发挥的作用比过去任何时候都更加突出。要想减少信息不对称对经济产生的危害，政府就应在市场体系中发挥强有力的作用，采取一定的手段，加强对经济运行的监督力度，使信息尽量由不对称到对称，由此更正由市场机制所造成的一些不良影响。

信息不对称理论不仅说明市场经济条件下信息的重要性，而且也为广东扶贫开发“双到”工作提供了一个新的视角。由于存在着信息不对称事实，在扶贫开发过程中有可能产生“败德行为”和“逆向选择”，进而对“双到”工作产生的负面影响。例如，少数销售单位和不法分子利用虚假信息对贫困村或贫困户进行坑蒙拐骗，妨碍“双到”工作的健康顺利开展。又如帮扶对象为了获得政府有关财政补偿性收益或接受社会各类捐赠时往往会隐藏自己的真实信息，而帮扶主体在扶贫开发工作出现困难时往往有可能产生主动推卸自己应负责任的动机。信息不对称理论给广东扶贫开发“双到”工作以重要的启示：（1）信息不对称的事实或多或少、或频繁或间歇地存在于扶贫开发进程之中。（2）帮扶双方只有及时掌握更为充分的信息，变不对称为对称、变不确定为确定，才能胸有成竹，认准方向，明确责任，避免帮扶双方可能出现的机会主义行为，加快脱贫致富的步伐。（3）规划到户，政府对市场的干预，经济手段、法律手段和行政手段的运用，都应以相关真实信息的收集、研究为前提，一切唯书、唯上、照抄、照搬是不行的。（4）重视扶贫开发信息资源的开发利用工作，一方面要综合运用广播电视、报刊杂志、会议等传统传播方式和手段，充分利用互联网、手机等先进传媒手段，构筑扶贫开发信息立体传播网络，另一方面借助统计系统，深入调查研究，建立动态档案，实行计算机管理，获取、利用贫困村贫困户的真实信息。

8. 系统论、控制论、协同论等理论

系统是指由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。系统论认为，整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征。其核心思想是系统的整体观念。系统论的创始人L·V·贝塔朗菲强调，任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质。同时认为，系统中各要素不是孤立地存在着，要素之间相互关联，构成了一个不可分割的整体；每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用；要素与要素、要素与系统、系统与环境需要进行信息的传输和交流。控制论的奠基人、著名数学家R·维纳和协同学的创始者、著名物理学家H·哈肯认为，远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，需要通过内部的控制、协同作用，自发地形成时间、空间和功能上的有序结构，使系统从无序到有序，稳定在预定的目标状态上。

扶贫开发“双到”工作，涉及到方方面面的关系和利益，是由不同地区、不同部门、不同帮扶主体、不同帮扶对象构成的有机整体。构成这个系统的各个因素（或子系统）相互之间存在着相互影响、相互制约而又相互合作、相互促进的关系。依据上述理论，这个系统的有序运转，需要省、市、县、镇、贫困村和贫困户等多层级之间的协同配合，需要对人力、财力、物力、科技、信息、协作等各种扶贫资源进行合理的配置，需要对农、工、商各产业和供、产、销各环节进行科学的调控，需要构建并有效运行传输、交流畅顺、快捷的信息网络，才能形成“一加一大于二”整体效应。扶贫开发“双到”工作作为一个个系统工程，由政府来主导，但仅靠政府一方又难以完全胜任，还必须进一步发挥社会团体、民间组织、企事业单位和广大民众参与扶贫的积极作用。

四、重大意义

在新形势下，先行先试，科学发展，不断创新扶贫方式，提高扶贫开发效果，实施“规划到户、责任到人”，让有扶贫能力的单位和个人通过直接到村、直接到户的方式帮助贫困村、贫困农民脱贫致富，无论是在政治、经济，还是社会等方面都具有重要的意义。

1.广东科学配置全省资源的一大创举，有助于区域协调发展战略的扎实推进

区域发展不协调，是广东最突出的省情之一，也是需要下大力气解决的第一个问题。在市场经济条件下，社会资源会自觉地向发展水平较高地区流动，经济增长带来的好处不会自动惠及贫困地区和贫困人口，由此形成的“马太效应”，只会使穷者更穷，富者更富。而且贫困地区和贫困农民往往处在自然条件严酷、资源相对贫乏、人地矛盾突出、自然灾害频发的恶劣环境中，导致经济发展滞后，自我发展能力差。因此，实施扶贫开发“双到”，就是由党和政府推动，动员全社会的资源进行扶贫的一种方式。广东省有能力解决自身的贫富差距问题。实际上，这个能力不仅仅是省财政的能力，它还包括全社会的能力，仅靠财政能力是远远不够的。各级党委和政府通过主动引导全社会的资源直接配置到户，引导全社会力量进行扶贫开发，这样从经济上来说，扶贫的负担就不会太重，甚至可以实现互利双赢，在扶贫的过程中创造商机。与此同时，再加大公共财政对基本公共服务的支持力度，就可以有效解决贫困农民脱贫致富的问题。

2.广东重构扶贫开发战略的一大创举，有助于帮扶对象自我发展能力的提高

以往的扶贫工作，大多数是以“输血”为主，把工作重点放在完成当时提出的扶贫经济指标上，而不是以“造血”为主，把重点放在提高贫困村、贫困户的自我发展能力上。虽然经过多次扶贫，时至今日，仍有许多贫困村的公共基础设施仍处于原始状态，至今没有通公路、通电、通自来水，贫困村的生产生活设施没有从根本上得到改善；许多贫困户的技术能力没有得到明显的提升，子女读书问题没有得到根本解决，自我发展能力没有得到加强，等等。授人以鱼，不如授人以渔。“双到”政策在制定具体的帮扶计划上，大部分都能根据帮扶对象的贫困原因、不同类型的需求和发展意愿，实行“一村一策、一户一法”的扶贫措施，着力于“帮思想扶志气、帮生活扶解困、帮生产扶技术、帮项目扶资金、帮学习扶智力”，达到了帮扶主体与帮扶对象的良性互动、合作共赢，提高了贫困村、贫困户的自我发展能力。“双到”作为广东重构扶贫开发战略的一大创举，同时也为全国进一步推进扶贫开发工作提供了新的思路、新的模式和新的经验。

3.广东完善社会发展战略的一大创举，有利于促进全省精神文明与和谐社会建设

幸福广东需要以社会的和谐稳定为基础。而贫困现象的存在，贫富差距的扩大，是影响社会和谐稳定的最主要因素之一。倘若长此以往，势必使原本并不严重的社会问题放大，导致少数贫困群体产生仇富心态，与社会其他成员的关系恶化，甚至造成社会动荡。实施“双到”，动员全社会积极参与扶贫开发，是培育良好社会风气、消除仇富心态的重要方法和有效途径。通过实施“双到”政策，让先富起来地区的机关、企业、个人等与贫困地区群众对口帮扶，使扶贫的过程成为提高人的素质、锻造人的精神的过程，从而让扶贫济困、团结互助蔚然成风，培育良好社会风尚。通过帮扶和资助，改善农村卫生站、学校，兴建农家书屋，建立贫困户医保，解决读书难、就医难、饮水难、出行难等问题，使广大贫困群众感受到党和政府的温暖，感受到社会各界的关爱，能够有效增强对党和政府的信任，促进不同阶层的交流、理解和支持，促进社会成员的谅解和包容，从而积极主动地化解矛盾，消除仇富心态，缓解社会冲突，最大限度地减少不和谐因素，促进社会和谐稳定。

4.广东夯实农村基层组织的一大创举，有助于增强贫困村班子的“双带”能力

贫困村党支部是党在贫困村工作的基础，是落实党的农村工作任务的战斗堡垒，是党联系农民群众的桥梁和纽带，是贫困村基层组织中的领导核心。以党支部为核心的贫困村基层组织的状况如何，直接关系到扶贫开发的进程和效果。通过开展扶贫开发“双到”工作，把扶贫开发与加强农村基层组织建设有机结合，一方面通过帮扶单位和工作组的传、帮、带，引导和支持村党支部创新组织活动方式，健全完善各类规章制度，抓好各项制度落实，着力抓好基层党建工作。另一方面通过帮扶单位的支助，加强村委会的各项建设，改善办公条件，使村级集体组织活动能够正常开展。同时，重视引导贫困村“两委”班子团结协作，不断提高创造力、凝聚力和战斗力；重视把能人培养成党员，把党员培养成能人，把能人、党员培养成村干部，把村干部培养成带领全村致富的领路人。实践表明，通过扶贫开发“双到”工作的开展，党在农村的执政基础得到夯实，贫困村“两委”班子带头致富和带领群众奔康致富的信心和能力得到了明显增强。

5.广东扎实开展创先争优活动的一大创举，有助于实践载体和构建动力的形成

创建先进基层党组织、争做优秀共产党员活动正在全国如火如荼的开展着。要把基层党组织和广大党员创先争优的积极性创造性保护好引导好，就需要构建行之有效的实践载体和动力机制。广东把开展创先争优活动与推进扶贫开发“双到”工作紧密结合，珠三角地区的市县与粤东西北欠发达地区的市县之间签署联合开展创先争优活动框架协议，珠三角地区以及粤东西北当地党政机关与贫困村的基层党组织之间“结对子”帮扶，实现基层党建工作跨城市跨区域联合开展，这是广东创先争优活动的创新，也是基层党建工作的新实践，进一步丰富和拓展了创先争优活动的内容和载体。实践表明，扶贫开发“双到”工作推动了创先争优活动的扎实开展，形成了“围绕扶贫抓党建，抓好党建促扶贫”的相融互进良好局面，承担对口扶贫开发“双到”工作任务的全省各级单位，投入大量人力、物力和精力，帮助全省3400多个贫困村改善生产生活条件，有力推动了帮扶地区基层党组织和党员干部队伍建设，促进了当地经济建设和社会发展。

五、进展情况

自省委、省政府作出扶贫开发“双到”的战略部署以来，全省上下迅速行动起来，出台了一系列政策文件，摸清了贫困村和贫困人口的基础数据，制定了具体的工作实施方案，针对贫困特点，创新工作方法，探索扶贫新思路，得到了广大人民群众尤其是贫困人口的支持。目前正处于全面贯彻落实阶段，部分地区和村落已初见成效。

1.创新扶贫理念，把扶贫开发瞄准对象转向贫困村贫困户

扶贫开发要解决的一个关键问题就是瞄准。为此，党和国家进行了长期探索。从制定国家扶贫标准，划定集中连片贫困地区，到确定贫困县和扶贫开发工作重点县，再到确定贫困村，都是为了提高“瞄准度”。多年来，为集中力量保证供给，防止扶贫资金的分散使用，广东省扶贫开发工作的重点一直是16个贫困县。随着形势的发展，目前大部分的贫困县已经实现脱贫奔康，区域性的绝对贫困基本消除，贫困户变得更加分散，消除剩余贫困的成本更大、困难更多。正是在这样的背景下，广东提出扶贫开发“双到”的战略，坚持统分结合，在全国率先实施“规划到户”帮扶，实行“一村一策、一户一法”的综合扶贫措施；坚持监管结合，在全国率先实施扶贫信息电脑联网管理，让扶贫在阳光下运行；坚持奖惩结合，在全国率先实施扶贫考核制和问责制，实现“责任到人”。按照“双到”制度设计，将扶贫开发的重点进一步聚焦，直接瞄准贫困村和农村家庭年人均纯收入1500元以下的贫困户，实行“靶向疗法”，动员全社会力量，组织先富的珠三角地区、单位，带资金、带技术、带人员、带信息到落后地区进行帮扶，更直接、更精确地配置机关、企事业单位扶贫资源，减少资源消耗，实现定点清除贫困。

2.完善政策体系，为扶贫开发工作扎实推进提供制度保障

围绕“双到”扶贫开发战略，全省构建了一整套的政策体系。《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅关于我省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作的实施意见》是全省扶贫开发的总纲领。省扶贫办进一步抓好落实，出台了《关于切实做好我省扶贫开发“规划到户责任到人”工作有关问题的通知》、《关于我省扶贫开发“规划到户、责任到人”的实施意见解读》、《广东省建立健全扶贫开发信息管理系统工作实施方案》、《全省贯彻落实省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作电视电话会议精神的情况报告》、《关于进一步明确扶贫开发“规划到户责任到人”帮扶对象的通知》、《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作考核办法》、《关于抓紧做好建档立卡电脑管理工作有关问题的通知》、《关于审核上报帮扶单位方案（计划）的通知》等8个配套文件。省委组织部将扶贫开发作为加强基层党建工作的一次机遇，出台了《中共广东省委组织部关于在扶贫开发“规划到户、责任到人”工作中切实做好统筹城乡基层党建工作的意见》。这些政策文件的出台，为全省扶贫开发“双到”工作在思想动员、组织领导、投入保障、明确任务、考核奖惩、信息化管理等多个方面提供了坚实的制度保障。

3.各地积极响应，从本地实际出发扎实推进扶贫开发工作

全省各地、各部门对扶贫开发“双到”工作高度重视，迅速行动，切实把思想和行动统一到省委、省政府的决策部署上来。一是积极贯彻部署。许多地级市、县（市、区）、镇都召开了专门的工作会议，出台了一系列政策文件，编制了专门的扶贫开发简报。如河源市出台了《中共河源市委办公室、河源市人民政府办公室关于关于扶贫开发“规划到户、责任到人”工作的实施意见》、《河源市动员社会力量参与扶贫“双到“活动实施方案》等多个文件，深圳市出台了《关于成立 “规划到户、责任到人”工作组的通知》、《关于加强深圳、河源、湛江三市“规划到户、责任到人”基础工作及项目资金管理的通知》等文件。二是贫困地区与帮扶单位无缝对接。基本上所有帮扶单位都前往所帮扶的贫困村进行了专题调研，并派驻了专门的工作组或驻村干部，共商扶贫对策。每一次帮扶活动记入了《帮扶记录卡》，形成了帮扶台账。三是做好贫困户的认定工作。充分了解农村家庭的收入情况，探索参与式识别贫困人口的办法，将认定的贫困户上墙公示，接受群众监督，防止了扶贫开发中次生矛盾的发生。四是制定了实施方案。经过认真调研，广泛吸纳贫困村、贫困户的意见，各帮扶单位都制定了扶贫开发“双到”工作实施方案，目前正全面推进实施。

4.实行电脑管理，解信息不对称之难让扶贫在阳光下运行

围绕扶贫开发“双到”工作要求，省、市、县和镇各级联动，从2009年下半年开始搭建覆盖全省的扶贫开发信息管理系统，在全国率先实施扶贫信息电脑联网管理，让扶贫开发工作在阳光下运行。一是建立了动态档案。粤东西北欠发达地区的市、县，在摸清楚贫困村、贫困户真实情况的基础上，逐村逐户登记造册，做到了户有卡、村有册、省、市、县（市、区）和镇有数据库，同步将有关数据录入电脑管理系统并完成上传工作。二是建立了帮扶台帐。各定点帮扶单位按照要求并根据帮扶情况，如实填写了《帮扶记录卡》。通过填报帮扶工作落实情况统计表建立起帮扶工作定期汇报制度。县、镇扶贫有关部门通过帮扶台帐，将挂钩帮扶的单位、责任人、帮扶措施、帮扶内容、帮扶成效等信息记录下来，同步录入电脑成为帮扶动态档案，跟踪贫困村、贫困户的帮扶成效。三是建立了扶贫信息网站。省级扶贫信息网以及与之对接的各县子网站已如期开通，有关市、县同时安排专人负责，积极配合省扶贫办做好本地网站栏目规划、信息采集、制定规章等工作。四是完善了全省扶贫信息网运行机制。通过对外信息发布平台，及时向社会反映我省扶贫开发工作情况，实现扶贫政务公开，引导全社会关心帮扶贫困村贫困户，使贫困农户早日脱贫奔康。

5.探寻扶贫新路，形成多种特色鲜明行之有效的帮扶方式

各帮扶单位创造性地开展扶贫开发“双到”工作，已经探索形成多种行之有效、特色鲜明的帮扶方式：一是观念帮扶。按照“扶贫先扶志，治穷先治懒”的要求，引导贫困户更新观念，树立自信和自我发展的意识，摒弃消极畏难和“等、靠、要”思想，变“要我脱贫、要我富”为“我要脱贫、我要富”。二是产业帮扶。围绕农业产业化和农产品商品化，一些帮扶单位在贫困村建立了蔬菜基地、茶油基地、灵芝基地、柠檬基地，形成“公司＋基地＋农户”的产业扶贫模式。三是智力帮扶。有的帮扶单位为贫困户提供免费的职业技能培训，并推荐就业；还有的设立奖助学金，资助贫困户子女教育。四是福利帮扶。针对很多贫困户（特别是老年人和残疾人）因不具备劳动能力而不能受益于建立在贫困户生产能力基础上的减贫政策以及农村社会保障体系不健全的现状，有的帮扶单位积极对贫困户进行救济，出资为其购买养老保险、办理低保等。五是金融帮扶。探索把扶贫专项资金作为小额贷款担保或者贴息的资金，通过金融杠杆，让这笔扶贫专项资金发挥更大的作用，即通过小额贷款解决资金短缺问题。六是旅游帮扶。通过发展旅游业，带动当地第三产业、民族手工业和特色农副产品快速发展，为贫困群众创造就业岗位，带动民族手工艺品和特色农副产品的销售，增加贫困户的收入。

6.措施落实到位，扶贫开发“双到”工作的成效已经显现

根据扶贫开发“双到”工作安排，全省3409个贫困村、37.2万户贫困户、155.8万贫困人口均落实了帮扶单位和责任人，5662个帮扶单位共派出3451个工作组、1.15万人进驻贫困村，并制订了帮扶规划和措施，实施“一村一策、一户一法”的靶向疗法。截至2010年底，全省共落实帮扶资金37亿元，扶持发展集体经济项目11000个，已有15.7万户、69.3万人脱贫，占贫困户数的42.1%、贫困人数的44.5%。扶贫开发“双到”工作成效主要体现在：一是部分贫困村的生产生活条件得到明显改善。通过整合资源，加大投入，大力推进贫困村的道路、农田水利、安全饮用水、“四通”（通电、通邮、通迅、通广播电话）等建设，使贫困村落后面貌得以改观。二是村集体的收入有了保障和提高。一些帮扶单位出资帮助贫困村入股水电站、高新区、房地产等项目，使村集体的收入有了稳定保障。三是基层党组织建设进一步加强。帮扶单位按照一手抓扶贫，一手抓党建的要求，积极做好与帮扶村党组织的“一帮一”结对共建工作，贫困村缺什么补什么，极大地丰富了贫困村的党建资源。四是贫困户得到实惠。根据贫困户的实际情况，帮扶单位为贫困户提供农资补贴、种苗补贴、危房改造、技能培训等服务项目，受到了贫困户的欢迎，也为今后脱贫致富打下了坚实基础。

六、模式比较

扶贫开发模式指的是扶贫主体运用一定的生产要素和资源，利用一定的方法和手段作用于扶贫对象，促进扶贫对象脱贫致富的方式、方法和措施的总称。依据不同的标准，扶贫开发模式有不同的分类。一是按扶贫主体不同划分，可分为政府主导型、企业主导型、对口扶贫型、民间扶贫型等四种扶贫模式；二是按扶贫主体作用于扶贫对象的方式不同，可分为救济式扶贫和开发式扶贫两种模式；三是按扶贫主体投入的扶贫要素不同划分，可分为物质扶贫、文化教育扶贫、信贷扶贫等三种模式；四是按扶贫对象的脱贫地域划分，可分为就地扶贫和异地迁移扶贫两种模式；五是按扶贫资源分配的对象不同划分，可分为区域（社区）扶贫模式和直接扶贫到户模式两种。

以下主要就扶贫开发“双到”模式与整村推进、连片开发、产业化、雨露计划、异地安置和对口帮扶等六种模式进行对比分析。

表1：我国主要扶贫模式优缺点和适用范围比较

资料来源：帅传敏等著的《中国扶贫开发模式与效率研究》等

七、典型案例

1. 切实“双到”，提高贫困人口的自我发展能力

——省委办公厅挂点帮扶阳山县大崀镇坑塘村

阳山县大崀镇坑塘村共有贫困户140户、贫困人口480人，其中有劳动能力的贫困户为92户、399人，无劳动能力的贫困户有48户、81人。

省委办公厅对扶贫开发“双到”工作高度重视，根据省委、省政府的工作部署，全力以赴，集思广益，上下协调，左右联动，结对帮扶，捐款捐物，取得了明显的效果。

省委办公厅挂点帮扶工作组进村入户，在深入细致调研摸清基本情况的基础上，对贫困户逐户登记造册，建立动态档案，实行电脑管理，同时经与村集体和贫困户协商，对村集体经济发展进行了整体规划，并对每户贫困户制定了具体的脱贫措施，明确提出了组建一个扶贫工作领导班子、制定一个帮扶工作方案、探索一个脱贫长效机制、创建一套干部培养办法、打造一个帮扶联系平台的“五个一”工作要求，努力建立持久稳定的脱贫机制。

初步统计，自2009年下半年至今，办公厅领导到坑塘村进行调研和慰问超过100人次，干部职工到坑塘村开展结对帮扶活动超过500人次，全厅16个局处共有92名党员干部分别与92个贫困户建立了结对帮扶关系，既沟通了机关干部与基层群众的感情，又使办公厅干部更深入地了解了基层实际，增强了服务基层、服务群众的主动性和自觉性。

省委办公厅在挂点帮扶过程中，为提高贫困人口的自我发展能力，增加农民收入，第一，发挥专业户的带动作用。通过壮大专业户的规模带动贫困户，一是专业户聘请贫困户做工，领取工资。二是在专业户帮助下，贫困户自主发展种养业。第二，发挥互助资金的启动作用。在坑塘村成立了53户社员的互助资金合作社，把各种渠道筹集的资金聚在一起，让它互助有效地服务群众，从而产生一种“核变”效应的信贷方式。第三，发挥基础设施的拉动作用。通过整合各项扶贫资金，一是解决近千人安全饮水问题；二是铺设自然村之间水泥道路；三是建设三面光渠道2公里；四是改善灌溉面积近千亩。第四，发挥劳务输出的促动作用。一方面通过创业培训，加强贫困户脱贫意识；另一方面，加强劳务输出的信息传达与宣传动员工作，积极与有关部门联系，加大劳务输出的力度。

经过一年多来的努力，省委办公厅在坑塘村的扶贫开发“双到”工作取得了明显的成效。初步统计，截至去年底，省委办公厅共落实帮扶资金426万元，扶持发展集体经济项目12个，全村92户贫困户将近81%的农户实现脱贫，取得了良好的经济社会发展成效。

与此同时，省委办公厅积极把开展“双到”工作与争先创优活动有机结合起来，引导和支持村党支部创新组织活动方式，健全完善各类规章制度，抓好各项制度落实，着力抓好基层党建工作。

2. 扶贫开发　回报社会　企业有责

——广晟公司参与扶贫“双到”的主要做法

广晟公司对口帮扶五华县棉洋镇琴江村，该村地处偏僻的革命老区，贫困户153户657人，五保户13户。两年来广晟公司将扶贫开发“双到”工作作为回报社会、建设幸福广东的一项企业社会责任建设来抓，通过扶助、扶建的方式，促进贫困村和贫困户脱贫致富。

（1）健全制度，落实责任。公司成立扶贫开发“双到”工作领导小组，由公司董事长、党委书记亲自挂帅担任组长，领导小组下设办公室，主要负责组织协调和指导检查公司系统的扶贫工作，并专门从公司内部挑选2名优秀员工成立驻村工作组，常驻琴江村开展工作。公司下属各一级集团、直属单位也积极响应本次扶贫开发“双到”的号召，纷纷成立相应机构，党委书记为第一责任人，建立了党群部牵头负责、各部门既有分工又有协作的帮扶工作体系。为完成帮扶工作任务，公司党委和16个一级集团党委强化第一责任人的责任，既“挂帅”又“出征”，确保领导到位、责任到位、措施到位，确保扶贫“双到”工作深入开展。为了做好本次扶贫开发，企业所有中层以上干部，与贫困户结对，实行长期固定“一助一”帮扶，帮扶人员至少每季度与帮扶对象联系一次，每半年家访一次，摸清贫困户生活状况和思想动向、摸清存在的困难和问题、摸清形成困难和问题的原因，依法按政策帮助解决实际困难和思想问题，确保帮扶工作不走过场，落到实处。

（2）中西疗法，标本兼治。一是启动济困帮扶，转变思想观念。重点救济村中的弱势群体，给五保户孤寡老人、老弱病残或遇天灾人祸者送上温暖，并在帮扶中注重政策咨询和困难协调，帮助当地群众更新观念，树立脱贫信心。二是启动基础设施帮扶，完善硬件条件。通过安全饮水工程建设，使村民用上安全可靠的自来水；通过安居工程建设，真正解决困难群众的住房问题；通过道路建设，使村道硬底化。三是启动产业帮扶，夯实发展资本。对于村集体经济方面采取升级扩容村水电站的帮扶方式，使当地的水资源优势转化为经济优势；对到户农业生产扶持采用协议来约束贫困户循环使用帮扶资金实施种养，达到长效“造血”的目的。四是启动就业帮扶，实施劳动力转移。通过建立“琴江村-冶金技校-广晟公司”的劳动力转移模式，促进贫困村主导产业的发展和劳动力的有序转移，拓展贫困农民增收渠道。五是启动教育帮扶，改善学校环境。设立教育基金，对村中考上本科学子给予奖励，扶助家庭生活困难的子女上学，并对存在安全隐患的小学学生课桌椅和教师办公设施进行了更换，对学校进行了全面整修。六是强化村“两委”，推动文明建设。公司与村党支部开展共建活动，新建村委办公楼，打造党建学习阵地，为琴江村培养了一支“带不走”的扶贫队伍。

（3）全员发动，倾情投入。一方面，公司通过扶贫信息网向8万员工如实反映广晟扶贫的最新动态，并将贫困村、贫困户的详细情况和挂扶单位的帮扶计划、帮扶措施工作进展接受员工和社会监督，接受员工提出的帮扶建议45件。另一方面，发挥领导干部和党员的模范带动作用，去年由公司本部领导和一级集团领导带领员工一起为帮扶对象办实事、解难事、做好事，深入贫困村共32人次，形成一个层层积极对扶贫工作负责，人人主动为扶贫工作尽力的大环境。在第一个“广东扶贫济困日”，公司认真贯彻落实省委、省政府和省国资委关于开展“扶贫济困日”活动的指示精神，8万广晟员工以“责任、感恩、良知、奉献”的精神与情怀，积极参与“广东扶贫济困日”活动。在广东首个“扶贫济困日”，公司一共捐款2000多万元，全部用于琴江村建设和扶贫济困。

3. 启动文化杠杆　实施科学帮扶

——广州市国土房管局文化帮扶陂坑村

科学帮扶真实在，载歌载舞庆联欢。2011年2月23日，地处五华县西南端、毗邻紫金县的陂坑村上空彩旗飘扬，火红灯笼高高挂起，欢声笑语喜连连，由广州市国土房管局、华阳镇政府及陂坑村委联合举办的“情系陂坑村”大型文化联谊活动在此举行。此次活动是广州市国土房管局对口帮扶陂坑村实施“科学帮扶”中文化帮扶的一个重要体现，在给陂坑村民带来文化大餐的同时，也体现了该局热心山区帮扶、情系陂坑村的感人情怀，表达了陂坑村民对房管局的感恩情怀和积极脱贫奔康的愿望。

广州市国土房管局认识到，要解决贫困问题，首先要从贫困的主体——“人”的角度入手，不仅要扶物质，更要扶精神、扶智力、扶文化，向贫困村及贫困人口输入新观念、新文化、新知识和新技术，从整体上提高贫困群体的素质，达到文化富民的目的。

一是深入开展“文化下乡”活动。为丰富村民的文化生活，体现局党委对扶贫开发“双到”工作的支持和关怀，局扶贫办与华阳镇政府、陂坑村村委联合举办了“情系陂坑村”大型文艺联欢活动。在演出中对脱贫致富模范、计划生育先进家庭、热心公益事业先进个人和学习标兵进行了表彰。除了定期举办大型文艺联欢、表彰优秀先进等文化活动外，还采取送书、送戏、送科技等形式把更多的新思想、新文化、新知识、新科技传输给广大农民，从文化上为农村经济的发展作好保障。(www.xing528.com)

二是加大文化宣传力度。为了使扶贫开发“双到”工作深入人心，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，制作了扶贫开发政策标语宣传牌，使村民及时了解扶贫开发政策和工作内容；设立了两个宣传栏，推进村务公开，使之成为村民了解和监督扶贫开发工作的窗口；举办了主题为“科学帮扶，建设幸福陂坑村”图片展。围绕主题，图片展细分为“产业帮扶，壮大经济”、“智力帮扶，提升技能”、“教育帮扶，长远发展”、“文化帮扶，形成特色”、“保护耕地，爱护农田”等五大板块。通过翔实的图片展现了陂坑村自力更生求发展的可喜成绩，让陂坑村群众深切感受到扶贫开发“双到”工作带来的新变化和新气象。

三是推进文化体系建设。做好党报党刊和科技图书的发行工作，从政策上、思想上引导农民，从科学技术上提高农民的创业致富能力。建立健全镇、村图书馆、书店和文化活动室，引导农民白天务农、晚上学文化，农忙务农、农闲学文化。扩大农村电视广播网的覆盖面和建立现代农村远程教育网络，使新思想、新文化、新政策、新知识、新科技尽快在农村得到广泛的传播和应用。建立健全合理的农村乡土科技人才培训机制，让村民了解当前外出务工的就业形势和特点，鼓励有技能、有条件的剩余劳动力积极主动外出就业。

四是弘扬客家本土文化。针对陂坑村是客家人的聚居地、富有得天独厚的客家文化资源这一特点，广州市国土房管局帮扶组着眼弘扬当地的特色文化，组织专业人士深入华阳镇、陂坑村，挖掘和整理当地历史人文、建筑风貌等文化素材，提炼形成有地缘特色和乡土气息的文化精品，扩大文化辐射、带动作用，增强当地群众的文化认同感和自豪感，同时也推动了客家丰富的人文景观和浓郁的客家风情民俗旅游业的发展，增加了村民的旅游收入。

4. “仙北模式”结硕果

——江门市委帮扶省级贫困村的主要做法

仙北村面积10平方公里，总人口2247人，地处翁源县最北部，是省级贫困村，有贫困户97户。2009年12月，以江门市委办牵头，市委政研室、市林业局、市科技局、市档案局、市科协等六个责任单位组成的扶贫工作队走进了这个偏辟的小山村，此后，一切悄然开始发生变化。他们围绕“抓扶贫主业、树帮扶亮点”的总体目标，深入贯彻落实省委、市委关于扶贫开发“双到”工作精神，以“五个突出”为抓手，有效推动“双到”工作向纵深发展。到2010年底，共筹集扶贫资金248万元，帮扶村级扶贫项目10个，帮扶贫困户脱贫项目10个。村集体经济纯收入超过3万元，比帮扶前增长200%；贫困户年人均纯收入达到3597元，同比增长106%，脱贫率达到90.7%。

以“五个突出”为重要标志的“仙北模式”，也得到了省扶贫办的肯定，2010年10月18日省扶贫办印发的《工作动态》称赞：突出产业帮扶和民心工程，“仙北模式”结硕果。

——突出组织领导

“双到”关键在领导、核心在责任、成效在机制。江门市委充分发挥政治优势，定硬目标，建硬机制，用硬手段，确保扶贫开发“双到”工作扎实推进，有效解决扶贫工作执行力不强的问题。

建立“一把手”责任制：成立了由市委常委、秘书长黄悦胜同志负总责的工作领导小组，各责任单位主要领导任副组长、为第一责任人，分管领导为成员、直接责任人。建立了领导干部挂户包干制度，明确各责任单位以“一帮一”的形式结对帮扶，做到了领导到位、责任到人。

建立驻村工作新模式：在市委办科级干部中，公开选拨了一名优秀年轻干部担任驻村工作队队长，并挂任当地镇党委副书记。成立了驻村工作队临时党支部。建立扶贫法律风险评估机制，聘请常年法律顾问，坚持走依法扶贫之路。

建立督查督办机制：规定各责任单位主要领导每年至少两次到村检查工作。班子成员每月深入挂钩户督促检查。结合“创先争优”活动，建立了“半月一通报、一季一汇报”制度，在全市“双到”工作中争一流、树标杆，有力地推动了扶贫开发各项工作的落实。

——突出产业帮扶

把“造血”作为扶贫开发的治本之策，坚持因地制宜，重点推广“公司+基地+农户”、“合作社+农户”、“种养大户+农户”模式，打造了一批持续长效的“造血”扶贫项目，解决致富问题。

推进“五个一”特色产业：养好特色品牌“一枝花”，利用江门农博会、兰花协会、迎春花市和兰花合作社等有效平台，扶优强国兰产业，将全村兰花种植面积从820亩发展到1100多亩，年创收1800多万元，使48户贫困户受益。种好无公害“一棵菜”发动450户农户，组建蔬菜专业合作社，与翁源县宝源市场开发有限公司合作，建立无公害蔬菜种植基地800多亩，年产蔬菜1100多吨，年创收400多万元，使97户贫困户受益。培好国字品牌“一个果”，规划建设九仙桃生产基地200亩，年创收90多万元，使5户贫困户受益。殖好“一只畜”规划建设猪场7个、竹鼠场1个、鱼塘300亩，实现创收300多万元，带动贫困户91户。育好“一根苗”大力发展杉树苗等苗圃产业180多亩，发展生态林4168亩，年创收220多万元，带动贫困户53户。

推进“双转移”：联系韶关市中等职业技术学校和翁源县农业局，开展农业实用技术培训和劳动技能培训班40期，培训村民5187人次。积极与用人单位、城市劳务中介组织建立联系，转移富余劳动力120人。同时，巧妙借力“双转移”，从深圳市引进手工艺品加工厂，将工厂建在贫困户家门，实现车间与田间的“握手”就地用工500多人，惠及周边7条行政村，基本实现“一人务工、全家脱贫”目标。

推进集体稳定脱贫：由江门市扶贫办统筹协调，为仙北村安排20万元入股韶关水电站，保证每年分红2万元。加上村集体现有的1万元收入，实现该村年纯收入超3万元的脱贫目标。

——突出民心工程

落实“输血”责任，全面推进交通、水利、信息、教育、文化、卫生公共服务向贫困村延伸，着力改善帮扶村的基础设施和生产生活条件，有效解决制约长期脱贫、长效致富的最大障碍。

兴建民心电视网络：根据市委书记陈继兴同志2010年3月12日在仙北村开展扶贫调研时的指示精神，投入50万元，采取免收入户费、材料费和两个月收视费的方式，帮助全村户户接通有线电视，有效解决致富信息闭塞的问题，有助于农民开阔致富视野，提升生产技术，带动贫困户脱贫致富。

兴建希望小学：坚持“扶贫先扶智”着力解决村民反映强烈的村小学危楼问题。发动江门、翁源社会各界，筹集40多万元兴建“江门恒健希望小学”。学校图书室、多媒体教室、羽毛球场、篮球场、饭堂、生物园一应俱全，又为师生购置新的办公桌、课桌、校服和鞋子，大大改善该村低年级学生的就学环境，让贫困家庭的孩子获得了改变命运的机会和希望。

兴建基础设施：投入57万元，帮助仙北村修建4公里长的水泥公路，实现300人以上大自然村公路硬底化目标，彻底解决农产品运输难问题。投资6万多元，改善农田水利设施，新增农田灌溉受益面积1400亩。今年，拟再投资4万元，建设医疗设施1宗，公共卫生设施10宗。

——突出社会保障

幸福和谐共建共享，是“双到”工作的根本出发点和落脚点。我们坚持执政为民，大力实施保障济困、助学扶持、农房改造和“关爱牵手”工程，实现低保与开发两项制度的有效衔接，着力帮助贫困户解决实际困难。

加强保障扶贫：帮助全体贫困户参加农村合作医疗，仙北村首次实现“新农合”覆盖率100%，较好解决贫困群众看病难、看病贵的突出问题，摘除因病致穷、因病返贫农户的穷根。对22户无劳动能力低保户和5户“五保户”等农村特殊贫困群体，协调当地扶贫办严格按照省的有关精神，从扶贫开发对象中剥离出来，实现应保尽保，通过逐步提高农村社保水平和民政救济等形式，保证贫困人口基本生活。

加强助学扶贫：发动江门市群星输送机械厂捐款7万元，设立扶贫助学基金。对29名在读大学生发放助学金，营造好学上进的氛围。加大助学贷款力度，建立助学扶持绿色通道。实现贫困户适龄子女普及义务教育率100%，让所有孩子不因家贫而失学。同时，联系江门市新华书店捐建农家书屋，免费提供蔬菜、花卉、果树种植和养殖书籍以及小学生读物2500多册，丰富村民和未成年人的“精神家园”。

加强济困扶贫：实施“关爱牵手”工程，对贫困儿童、困难党员、困难农户 ，定期开展关心慰问帮扶活动，对需要修缮或改建危房的贫困户给予资金补助，优先解决他们生产生活上的困难。至今，帮扶单位领导先后共113人次到村慰问，发放慰问金、慰问品6万多元；筹集25万元推进农房改造，11户贫困户年前住上了新房。

——突出党建帮扶

“大雁齐飞靠头雁”。我们坚持围绕扶贫抓党建，抓好党建促扶贫，有效凝聚党心和民心，造就一支“永不走”的脱贫致富工作队。

狠抓支部共建工程：结合“创先争优”活动，深入开展党建联创活动。规定各帮扶责任单位党委（支部）每两月轮流进村，开展“五送”（送党课、送技术、送项目、送文化、送温暖）活动，帮助完善“三会一课”制度和村民自治机制。邀请村“两委”班子到江门学习交流，拓展组织生活视野，促进村“两委”班子更加团结协作，在扶贫开发工作中奋发有为。

狠抓“四个培养”工程：加强对党的新生力量的培养，即把党员培养成能人、能人培养成党员、把党员能人培养成村干部、把优秀村干部培养成村党支部书记。2010年，新发展党员2名，培养入党积极分子和预备党员共5名，上党课20次，党组织的生机活力大大增强。

狠抓党员创业示范工程：以“帮一户，带一村，兴一业，富一方”为主要内容，为农村党员提供贴息信用贷款和技术支持，帮助农村党员创业致富。同时，发挥“先富带动后富”示范引导作用，解决贫困户致富能力差、发展思路无、种养技术差等问题。目前，已帮扶党员创业示范户5户，党员创业示范户帮带贫困户97户，有效地发挥了党员带头致富、带领致富的创业示范带动作用。

5. 东莞“金融扶贫”　“郁南模式”扬名

缘起：石排投25万设金融扶贫基金收实效

2010年1月，为鼓励对口帮扶的贫困户增强发展生产的信心和决心，东莞市石排镇与郁南县平台镇协商，先行先试，由石排镇投入25万元设立金融扶贫基金，并由帮扶责任人贴息90%，贫困户负责利息10%，以基金作担保，通过农信社授信，按基金额度放大3倍发放小额担保贷款支持大地村贫困户发展生产，从而探索出了一条金融扶贫的新路子。对口帮扶郁南县千官镇、通门镇、大方镇、历洞镇的东莞市厚街、茶山镇紧跟其后，累计筹集了资金215万元，在东莞市帮扶的6个镇9条村全面铺开，使众多贫困农户从中受益，涌现出了彭子祥、聂均华、苏火新等一批通过金融扶贫当年实现脱贫的典型。苏火新，因沙糖桔种植连续两年遭遇霜冻灾害绝收而陷于资金困境，从金融扶贫基金里贷到2万元，一部分用来饲养竹鼠，另一部分用来购买农药化肥，种植沙糖桔，已经盈利3万元。事实证明，金融扶贫有效地破解了贫困户发展生产资金不足的难题，成为贫困户尽快脱贫的最有效手段，也是全省扶贫开发“双到”工作中的亮点。

成效：郁南全县1480多个贫困户获得贷款

在取得成功经验的基础上，郁南县以首个“广东扶贫济困日”为契机，广泛发动社会各届开展扶贫济困募捐活动。根据大部分人的意愿，郁南县将募集到的920多万元中的785万元定向用作金融扶贫，加上东莞市的215万元，合计1000万元作为金融扶贫基金，以基金作担保，放大5倍，为全县4462个贫困户整体授信5000万元。截至2010年11月15日止，全县已有1485户获得金融扶贫小额担保贷款支持，金额共1317万元，金融扶贫贷款覆盖率达33%，申请贷款满足率80%。据评估，该县贫困户通过金融扶贫后，今年将有40%以上贫困户年纯收入达到2500元以上，并实现由救济性帮扶向资本性帮扶、生活性帮扶向生产性帮扶、对外争取帮扶向对外争取和自我努力并重的共谋共献帮扶、“输血型”向“造血型”的转变。

利好：省委书记省长批示推广“金融扶贫模式”

“金融扶贫模式”得到了省委、省政府及两市的充分肯定和各大媒体的广泛宣传报道。省委书记汪洋批示：“郁南金融扶贫的做法，不仅对于创新扶贫方式，而且对搞活农村金融都具有重要的意义，可考虑通过适当方式，在条件具备的县区推广”；广东省长黄华华批示：“郁南县的金融扶贫促进全民创业增收的经验很好，成效突出，值得推广”。中央电视台新闻调查栏目播放的《穷广东调查》中，用大部分篇幅来介绍通过金融扶贫解决贫困户发展生产启动资金不足、贷款难等问题的“郁南模式”。

响应：恒大地产集团千万资金支持郁南县金融扶贫

作为中国现代化房地产企业的恒大地产集团，在谋求自身发展的同时，不忘回馈社会，热心支持公益事业。在2010年首个“广东扶贫济困日”活动中，向省扶贫基金会认捐1.2亿元，其中1000万元由省扶贫基金会以无息形式存入郁南县农信联社，用于郁南县金融扶贫贷款项目。2010年11月25日，省扶贫基金会与郁南县农信联社在郁南县隆重举行恒大地产集团小额贷款启动仪式，标志恒大地产集团千万资金支持当地金融扶贫，而郁南县也正式成为广东省扶贫基金会首个扶贫小额贷款试点县。

八、作用机制

要搞好扶贫工作，从时间上看，是一个长期的渐进过程，不可能一蹴而就；从力量上看，单靠政府或部门的力量是不够的，必须动员全社会力量共同参与，形成强大的扶贫开发合力。因此，扶贫开发“双到”工作实践中，必须整合社会资源，创新扶贫方式，从五个方面建立健全扶贫开发“双到”工作的长效机制。

1.建立健全保障扶贫长效机制

保障农村贫困人口基本生活及切实解决低保户、五保户、优抚对象看病难及其子女读书难是扶贫开发的基础性工作。在扶贫开发“双到”工作中，为建立健全以贫困人口最低生活保障为基础、专项救助为辅助、社会互助为补充的长效机制，需要实施“三个结合”，从根本上解决贫困户生活难、看病难、住房难等问题。一是对符合低保、五保条件的供养对象全部纳入低保、五保体系供养，实行发放固定生活补助与临时生活困难救助相结合，保障其基本生活。二是对低保户、五保户、优抚对象全部资助参加新型农村合作医疗，实行合作医疗全覆盖与义诊相结合，较好地解决困难群众看病难、看病贵和因病致贫、因病返贫的问题。三是实行危房改造与住房保险相结合，在完成困难户危房改造指标任务的同时投入资金帮助农村居民统一购买住房保险，全面缓解贫困群众住房难问题。对居住在高寒山区生存环境恶劣的贫困群众，实行整体搬迁，解除他们生产生活的后顾之优。

2.建立健全智力扶贫长效机制

“百年大计，教育为本”，这是被实践证明了的普遍真理。国家为推进全面小康社会的建设，实现中华民族伟大复兴的目标而实施“科教兴国”、“人才强国”战略，同样适用于扶贫开发工作。使“再穷也不能穷教育、再苦也不能苦孩子”已成为全社会的共识。因此，要把教育（含扶贫教育培训）放在优先发展的战略地位，做到“三个优先”，即经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要，并着力从四个方面建立智力扶贫的长效机制。首先，要充分利用各种有利条件，加大劳动力培训和转移就业力度。其次，积极落实国家有关中职助学金政策，对就读中职学校的家庭贫困学生进行生活补贴和减免学费。第三，按照“扶贫先扶智、治穷先治愚”的思路，构建以政府资助为启动、企业、社会团体和个人资助为主体的共同推进筹措助学资金的助学体系。第四，积极改善贫困村办学条件，提高教育质量。

3.建立健全产业扶贫长效机制

事实证明：产业扶贫是做好“双到”扶贫的有效途径，是贫困户走上脱贫致富之路的重要方法。因此，要进一步完善生产关系，因地制宜地推动产业开发，实行基地化生产、产业化经营、组织化带动及技术上、物资上扶持，建立农民持续稳定增收的长效机制。具体做好三项工作：一是要加大农业产业结构调整力度，加强贫困村富民产业建设，培育壮大特色主导产业和优质产品，稳步发展贫困村劳务产业。二是以市场为导向，积极推进贫困村农业产业化经营，大力扶持和培育产业化扶贫龙头企业，加快贫困村农民专业合作经济组织发展步伐，推进贫困村土地流转，为建设产业发展基地奠定基础。三是科学规划并着力建设好农业产业园区，通过组织贫困户加入农业产业园区经营，形成园区龙头企业带动、专业化生产、规模化经营的产业发展格局，使贫困户增加经济收入。四是加强领导，健全机制，整合资源，加大政策扶持力度，为推进贫困村产业扶贫提供政策保障。

4.建立健全社会力量扶贫长效机制

动员全社会力量关注扶贫开发、参与扶贫开发，形成扶贫开发的强大合力，既是整合社会资源，解决扶贫开发项目资金的客观需要，又是弘扬中华民族传统美德，满足各界热心人士和企业和个人扶贫济困回报社会的迫切需要。从建立健全社会力量扶贫长效机制出发，可以着力从三个方面引导社会力量积极参与扶贫开发：（1）充分发挥相关职能部门桥梁纽带作用，争取上级对口部门和单位资助教育卫生、援建安居房，发动和引导外出乡贤和社会热心人士捐资修路、搭桥、建校，参与扶贫开发。（2）广泛深入开展“扶贫济困日”活动，吸纳社会扶贫开发资金，帮扶贫困村贫困人口解决生产生活困难、转移就业培训问题。（3）充分发挥能人效应，创新选人用人机制，从外出务工经商致富的能人中为贫困村聘请村支书或村委顾问，使他们能在扶贫开发“双到”工作献计献策、出力出钱，并通过他们在当地办厂开店、搭桥牵线，促进当地经济发展，带动群众脱贫致富。

5.建立健全固本强基扶贫长效机制

着力加强贫困地区基层组织建设，不断提高贫困村干部“带头致富、带领致富”的能力，建设一支“永不撤离”的脱贫致富工作队，这是搞好扶贫开发的关键。首先，要坚持扶贫党建两手抓、两促进，选好配强领导班子，尤其是“一把手”，切实帮助村党组织抓好各项活动载体的落实，进一步提高村党支部班子整体素质。其次，要抓好党员队伍建设，注重把党员培养成致富带头人，把致富带头人中的先进分子培养成党员，把党员中有致富本领的培养成干部，为农村经济发展提供组织保障。第三，要帮助和引导贫困村党组织树立发展第一要务的意识，按照“一村一策、一户一法”的原则，选准一条符合当地实际的发展经济路子，积极引导和动员农民群众大力发展农村经济。第四，村“两委”班子成员要经常走家串户了解情况，定期召开民情分析会，及时排查化解农村矛盾纠纷，切实做到访民情、听民声、排民忧、解民困，实现好、维护好、发展好群众的根本利益。

九、成功经验

回顾我省扶贫开发“双到”工作二年的历程，其基本经验是：

1. 必须坚持政府主导和全社会共同参与，不断加大扶贫开发力度和提高扶贫开发质量

从制度层面讲，广东省扶贫开发“双到”工作模式可以概括为“政府主导，社会参与”。在扶贫开发实践中，政府始终扮演着最主要角色，体现了经济学中“守夜人”的公权救济理念，其主导地位不仅体现在扶贫开发的资金来源、政策制定与执行方面，还体现在人力、物资、资金、项目等扶贫资源的决策权、使用权以及控制权上。政府能够动用“有形之手”，调动各方力量和资源，引导整个社会关注弱势群体以及落后地区。反贫困是一项长期而艰巨的任务，是一个浩大的系统工程，需要有越来越多的企业、非政府组织和个人以各种方式参与。因此，以科学发展观为指导，在不断增加政府财政资金支持的同时，广泛动员一切社会力量，集中全民之智，从实际出发，创新机制、整合资源、集中投入，形成多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”格局显得尤为重要。必须进一步增加财力、物力、人力的投入，加大扶贫开发工作力度，着力改善贫困地区基本生产生活条件、提高贫困人口素质和支持带动贫困农户增收的主导产业，并要不断完善扶贫工作机制，着力提高农村扶贫开发的水平和质量。为此，农村扶贫开发“双到”的思路要顺应经济规律、规划要力图科学合理、举措要讲究适用实效，项目安排要统筹配套，各方资源要整合利用。

2. 必须因村因户制宜地做好规划，把加强基础设施建设和发展特色产业作为主攻方向

规划先行，确定帮扶目标、重点和措施是扶贫开发“双到”工作的前提。扶贫开发进入新的阶段，各贫困村、各贫困户的实际情况各不相同。因此。必须在深入开展调查研究，摸清贫困村、贫困户实际情况的基础上，因村因户制宜，科学编制规划，不搞一刀切、一个样。无论是规划的制定还是规划的实施，都必须把加强基础设施建设和发展特色产业作为主攻方向。提高扶贫开发水平，必须改善贫困村、贫困户所处的生产生活环境，尤其要加强水利、交通、电力、通讯、市场、学校、卫生等基础设施建设，帮助他们解决好行路难、饮水难、通讯难、用电难、销售难、就业难、就医难、上学难等问题，提高他们的文化素质和反贫困、反返贫能力。对因生存条件恶劣而难以改变贫困面貌贫困村，则应通过移民点建设，实施异地扶贫，确保搬迁的贫困人口“搬得出，稳得住，能发展，能致富”。提高农村扶贫开发水平，必须因地制宜地找准扶贫开发的产业发展路子，着力培育特色优势产业，如特色农业、特色旅游业、特色劳务业、特色手工业和农副产品加工业等。要依据自然条件、资源禀赋和产业基础，着力选择具有特色的优势项目，把潜在资源禀赋转化为特色产业发展项目，使产业经济特色化、特色经济产业化、产业经济规模化、规模经济外向化。

3. 必须切实提高贫困户自我发展能力，把农业技术和转移就业技能培训作为主要抓手

扶贫开发“双到”工作的基点是立足于提高贫困村、贫困人口的自我发展能力。只有当他们真正具有了应用技术、吸纳信息、发展生产、拓展市场、抗御风险、转移就业等方面的能力，脱贫致富的步子才可能快、才可能持续。要从根本上解决这一问题，就必须持之以恒地依靠科技进步和提高贫困人口素质。除政府扶持、社会帮助外，其治本之策是要大力发展农村的文化、科技、教育等事业，切实增强贫困户的“造血功能”，使他们有能力、有条件尽快与发达地区接轨，使他们的素质达到发达地区所具有的素质，使他们的发展步伐追上或超过发达地区的步伐。为此，要坚持“突出重点、因地制宜、学用结合、注重实效”的原则，充分发挥各涉农部门的技术力量，以基层干部、科技骨干、乡土人才和贫困农户为主要对象，以农村实用技术和政策理论为重点，开展农业技术和转移就业技能培训。要围绕特色优势产业开发，大力开展科技扶贫工作，积极开展送科技、送文化、送卫生、送政策、送信息下乡入户活动，引进新品种，推广新技术，普及科学管理知识，实行科技联姻、校企合作，建立和完善科技特派员制度，建设农业科技示范园区，不断提高贫困群众运用科技知识发展生产的能力和致富本领，提高和巩固这些产业的竞争能力和种养殖效益。

4. 必须充分发挥贫困村广大干部群众的积极性和创造性，切实加强农村基层组织建设

贫困村、贫困户，既是帮扶的对象，更是消除贫困的中坚力量。只有当他们挑战贫困的信心真正树立起来后，脱贫致富才能迈出坚实、持久的步子。在扶贫开发“双到”工作实践中，要顺应贫困村广大干部群众的意愿，充分尊重贫困村广大干部群众的首创精神，并善于加以积极的引导，充分调动和发挥他们参与扶贫开发的主动性和积极性，让他们去实践、去实验、去选择，只要有利于生产发展的就支持推广、就总结完善。为此，要赋予他们平等参与扶贫规划制定、项目选择、管理实施、项目验收全过程的权力，引导他们民主推选成立村扶贫开发规划实施组织，民主制定社区事务管理制度、项目资金管理制度，确保贫困群众的知情权、决策权、管理权、监督权落实到位。要加强贫困村基层组织建设，围绕“双到”抓党建，抓好党建促“双到”，为“双到”工作的顺利开展提供强有力的组织保障。为此，要通过调查摸清村“两委”干部队伍的状况，深入开展创先争优活动、农村党员“双向承诺”活动和城乡基层党组织结对共建活动，支持帮扶村加强党员干部队伍建设，把素质高、自己能致富、能带动贫困群众致富的人及时选拔到村干部的岗位上来，增强基层组织的创造力、战斗力和凝聚力，使村“两委”干部真正成为农民致富的带头人、引路人。

5. 必须有明确的责任机制和有效的督查体系，不断增强帮扶单位和驻村干部的使命感

扶贫开发“双到”工作能否落实到位、能否取得明显成效，从一定意义上来说取决于帮扶单位和驻村干部是否具有强烈的使命感、责任心和积极性、创造性。为此，一是必须建立明确的责任机制。按照“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作要求，把全省3409个贫困村和村内贫困户的帮扶任务具体分配到省直和中直驻粤单位、珠三角七个经济发达市、贫困村和贫困户所在的市、县（市、区）的党政机关、事业单位和全省国有企业、社会团体，进行定点、定人、定责帮扶。各帮扶单位一把手为“双到”帮扶第一责任人，设立了专责机构和专责工作人员，建立了合理的帮扶工作机制，把扶贫任务规划到户，责任落实到单位、落实到个人，做到认识到位、领导到位、机构人员到位。二是必须建立有效的督查体系。为使帮扶单位和驻村干部取得良好的工作成效，省里出台了扶贫开发“双到”工作考评办法，明确考评对象、考评办法和内容，列出量化指标和打分制，对帮扶单位及驻村干部进行考核，考评结果向社会公布并纳入各级各部门领导班子和领导干部贯彻落实科学发展观实绩考核，作为干部奖惩、考核任用的依据。同时建立汇报工作的制度，总结推广扶贫开发“双到”工作的先进经验，督促各地各单位认真帮助基层解决实际问题。

始终坚持以科学发展观为统领，解放思想，实事求是，先行先试，这是广东省扶贫开发“双到”工作最根本的经验。

十、若干问题

在扶贫开发“双到”工作实践中应该注意解决好以下几个问题：

1.驻村干部的筛选与下派问题

选派什么样的干部问题，是扶贫开发“双到”工作取得成效的前提。干部的选派要基于两个方面的考虑：一是农村基层的实际需要。农村需要什么样的干部，上级部门就选派什么样的干部。我省地域跨度大，地方贫富悬殊也较大，农村基层存在的实际问题各不相同，对帮扶干部的要求也各有侧重。因此，各地组织部门应对各行政村进行广泛调研，摸清存在的主要问题，进而拟定需要什么类别的、多少干部驻村帮扶，然后再由省、市、县统一协调，将所需要的各类别干部及数量分解到相关部门，再由各部门根据组织需要选派合适的驻村干部。二是培养锻炼干部的需要。目前，机关年轻干部知识水平较高，思维比较敏捷，富有朝气，但一直生活、工作在经济条件相对优越的环境中，没有经过艰苦的基层锻炼，对基层工作尤其是对村级工作不熟悉，对普通老百姓的生活、思想、劳动等实际状况不了解，通过下基层驻农村工作，使他们了解基层工作的难处，体会农村百姓的疾苦，加深与农民群众的感情，在今后的工作实践中，促使他们站在农民群众的立场上去观察问题、分析问题和处理问题，制定出切合基层实际、符合群众利益的决策来，为促进和谐行政、打造和谐社会夯实坚实的思想基础。同时，由于农村基层条件艰苦，矛盾突出，困难较多，把年轻干部放下去摸爬滚打，可以磨练意志，增加阅历，提高本领，对他们的提高和成长有好处，是一段难得的人生经历。因而，在考虑驻村干部人选时，要从培养锻炼干部的角度出发，首先考虑年轻干部，尤其是后备干部。

2.帮扶干部的身下与心下问题

组织扶贫开发“双到”工作，不仅在于干部下基层驻农村这种方法，还在于干部带着责任和感情全身心地投入农村工作的态度，在于一颗真诚地面对农民群众的心，也就是说要做到“身下”与“心下”的统一。一是“深入”。不仅要在农村住下来，还要能够沉下去，要经常深入到田间地头，走家串户，与困难群众打成一片，了解他们的所想、所虑、所急与所怨，从中找出解决问题的途径和办法，帮助农村基层和困难群众解决实际问题。二是“融入”。要用真心和真情去对待村里的每一件大小事情，踏踏实实地为群众办实事、解难题，使自己真正融入到当地的干部群众之中，在情感上得到当地干部群众的认可。只有与群众水乳交融，感同身受，群众才会把帮扶干部当成自家人，掏心里话。三是“责任”。责任意识是帮扶干部“身”、“心”俱下的前提和保障。责任意识的实现，一方面靠自律，对帮扶干部自身来说，要有对组织负责和对农民群众负责的强烈的责任感和使命感，要经常问一问，自己到村到底是为什么，是在真心实意干事业，还是应付任务图形式，或者为了仕途顺利捞资本；要经常想一想，农民群众最想、最虑、最急、最怨的是什么，自己到底为群众做了些什么；还要经常验一验，自己所做的工作是否真正给群众带来了实惠，群众对自己到村是否欢迎和满意。另一方面靠他律，帮扶干部能否做到“身”、“心”俱下，还要靠有效的制度来保障，其派出单位和管理部门要肩负起使干部真正“沉”到基层、“沉”到群众中去的监督责任来，通过制定相关的监督管理机制来约束。

3.物质扶贫与精神扶贫问题

实践证明，对贫困地区的物质扶贫是必不可少的重要手段，但精神扶贫同样不可忽略。在过去的工作中，我们强调得比较多的是物质扶贫，而对精神扶贫却重视不够。贫困地区的群众长期以来生活在落后闭塞、自然条件较差的环境中，受教育程度低，观念落后，“等、靠、要”思想严重，不思进取，创新意识弱，争取自主权利益的意识淡薄。这种精神贫困已成为他们脱贫致富的严重制约因素。因此，我们要十分重视贫困人口的精神扶贫，把精神扶贫与物质扶贫放在同等重要的位置，一起谋划，一起落实。一是扶思想。要想真正使贫困户脱贫，责任人必须深入到贫困户去，帮助其分析贫困的原因，找出脱贫的途径，使其认清只有大胆尝试才有成功的希望，只有依靠自己的能力才能走出贫困，鼓励其坚定脱贫致富的愿望，使其对社会、对生活充满信心，促使其精神振奋，增强其面对社会各种问题的解决能力，增强其发展能力。二是扶技术。授人鱼不如授人以渔。只有授之致富技能，提高其自身素质，使其能自力更生走出贫困。要善于为帮扶对象制定规划、落实项目、提供信息、传授技术，同时，要在生产生活上给予贫困户必要的帮助，把帮扶重心由物资帮扶转为技术帮扶。只有让贫困户掌握好致富技术，群众脱贫致富才能持久。三是扶门路。要充分发挥帮扶单位的特点、资金、信息等优势，帮助贫困村贫困户寻找发展的路子，使现有的资源、技术和能力能够得到最大的发挥，尽快实现脱贫致富。要善于与贫困户一起，认真分析经济发展情况，分析市场需求情况，从信息、项目、市场中，找到致富门路。

4.村集体经济短期脱贫与长期致富问题

开展扶贫开发“双到”工作，要促进贫困村能够实现“短期脱贫、长期致富”的最终目标，制定 “因地制宜，长短结合，切实可行”的发展集体经济思路。一是要充分认识到发展村级集体经济的重要性，解决干部群众对发展集体经济上的一些错误观念，自觉地把发展村级集体经济当做一件大事来抓，抓出成效。二是在选择集体经济的发展路子上，要对村级集体资产进行彻底清查，积极稳妥地探索集体资产的运营渠道和形式，全面盘活存量资产；要本着实事求是、因地制宜、可持续发展的原则，充分挖掘具有本村特色的资源优势，积极探索集体经济的多种实现形式，增强自身的“造血”功能和发展后劲；要面向市场，使本村资源优势与市场需求很好地结合起来，使所开发的产业和产品更具广阔市场；要在大力发展第一产业的基础上，适度可行地发展第二、三产业，建立产品产业结构合理的适应市场经济发展的复合型村级集体经济，保持集体经济的持续发展；要“量体裁衣”，充分考虑当地的经济基础，不要盲目地上项目、上规模，不要超越其自身的经济承载能力，促使村级集体经济步入良性循环的轨道。三是在村级集体资产的管理上，要进一步强化“村帐镇管”等财务管理制度，堵塞财务管理漏洞；要在清产核资、资产评估、产权登记的基础上，帮助村建立和完善对集体资产的占有、经营及日常管理等方面的制度，确保集体资产保值增值；要进一步强化民主监督，建立健全民理财、村务公开、财务公开等制度，优化村级财务支出结构，提升村级集体经济发展的内在品质。

5.致富贫困户与稳定脱贫问题

在致富贫困户与稳定脱贫方面，一是要着眼于观念的转变，抓引导。要让农民走出去，到农业发达地区学习取经；把专家请进来，为农民讲授现代农业知识，用新的致富理念打开农民群众的视野，形成良好的致富氛围。二是要着眼于提高技能，抓培训。采取“自办”与“联办”相结合、“短训”与“长训”相结合、“储存培训”与“订单培训”相结合等多种形式，使广大农民掌握1-2门劳动技能或种养技术，找到最适合自己的致富门路。三是着眼于经济结构调整，抓特色。要根据当地资源条件和传统习惯，加大农业产业结构调整力度，建立特色农业基地，走特色化、规模化、基地化的农业发展路子。四是着眼于农民增收，抓流通。农产品流通是农民增收的重要实现形式。驻村干部要认真当好农民的“服务员”，拓宽农产品流通渠道，促进了农民增收。要积极发挥农村经纪人队伍的作用，多方位打开农产品销售渠道；采取自办、联办等形式，建立农产品产地批发市场，架起农产品产地与市场流通之间的桥梁，为农民实现增效增收创造条件；引导发展各种形式的农产品购销组织、农产品流通中介服务组织和产业化组织，搞活农副产品流通。五是着眼于当地人力资源，抓“带动扶贫”。首先，村干部在自己致富的同时要帮贫困户出点子、做计划，主动带领贫困户脱贫致富。其次，组织由先富起来的党员每人结对联系贫困农户开展脱贫活动，帮扶联系贫困户解决生产过程中遇到的技术、信息和资金问题。再次，发挥创业能人的辐射带动作用，形成能人带头闯、贫困户跟着干、你帮我扶共致富的创业合力。

6.注重民情与服务民众问题

注重民情是了解民生的重要手段，是解决民生问题的切入点，民生问题是否得到有效解决是检验扶贫开发“双到”工作成效的具体体现。开展扶贫开发“双到”工作，要求各级挂钩帮扶单位及其干部通过深入到村到户与群众谈心、召开座谈会、畅通信访渠道等多种方式全方位关注民情，以科学发展的理念把扶贫开发“双到”工作作为一项关注民情的经常性工作来抓。服务民众就是要把工作的着力点放到基层，各级挂钩帮扶单位及其干部带着深厚的感情深入基层，主动了解基层的呼声和群众的疾苦，调研到一线，决策到一线，帮扶到一线，问题解决在一线，扎扎实实为群众排忧解难，把好事实事做在基层，把矛盾问题化解在基层，把人民群众迫切需要解决看得见、摸得着的就业培训、教育均衡发展、便民廉医、全民安居、生产生活环境等民生问题放在突出位置，集中力量优先解决，让人民群众共建共享改革发展的成果。两年多来，通过开展扶贫开发“双到”工作，许多农村基层干部深有感触地说“过去是穷在路边无人问，富在深山有远亲，现在我们穷在深山也有远亲了，结上了城里的富亲戚，我们深山也有希望了。”

十一、重要启示

广东省扶贫开发“双到”的基本做法和经验带给人们诸多的启示。

1.扶贫开发必须把“坚持实事求是”作为基本原则

同是扶贫开发，但广东与其他省区情况不同，所以根据本省省情实行“规划到户，责任到人”政策模式；同是扶贫开发“双到”，各市县的自然资源、产业基础、文化习俗以及周边环境也不同，因此只有从本地实际出发，始终坚持实事求是的原则，找准符合本地实际的发展道路，才能帮助贫困村、贫困人口摆脱贫困走上富裕之路；即使是同一市县，各贫困村、各贫困户的情况更是千差万别，因此扶贫开发必须选择“靶向疗法”，到户的具体规划、到人的具体责任也就不能盲目地追求同一性，不能搞“一个标准、一个方式、一个样板”一刀切，而应结合各贫困村、贫困户以及帮扶责任人的实际情况，确立针对性、可操作性强的规划措施。只有坚持实事求是的基本原则，才能提高扶贫开发的实际效果，避免不必要的人力、物力、财力浪费。

2.扶贫开发必须把“认清致贫根源”作为起步要件

贫困是一个世界性的、动态性的难题，反贫困是各国政府的一项长期而艰巨的任务。随着经济社会发展水平和人民群众生活水平的不断提高，贫困的内涵和标准也会随之不断变化。虽然不同贫困地区、不同贫困村、不同贫困户致贫的具体原因各不相同，但有一点是肯定的，那就是人的自我发展能力低，或者说获取收入、知识、技术和抵御疾病风险等方面的能力低，永远是贫困的根源。因此，伴随经济社会转型，在以提高人的综合素质、促进人的全面发展为核心新的发展时期，要提高扶贫开发的针对性、持续性、实效性，各部门、各单位、各责任人就必须把“科学认识贫困根源”作为起步要件，结合各帮扶对象致贫的具体原因，有针对性、有计划地采用招工扶贫、种养扶贫、科技扶贫、安居扶贫、文化扶贫、金融扶贫、智力扶贫等具体形式。

3.扶贫开发必须把“强化产业支撑”作为第一要务

扶贫开发的首要任务是充分合理利用当地资源，以农业开发为主，发展种植养殖业，发展观光休闲农业，发展农副产品加工业，强化产业支撑，实施农业产业化扶贫，通过推广“公司加农户”、“公司加基地加农户”、“大户带贫困户”的扶贫方式，逐步形成一乡一业、一村一品的产业格局和销供产、农工商、内外贸一体化的生产经营体系，促进产业发展与脱贫致富的良性互动。这样做，有利于提高贫困人口的文化科技素质，把贫困乡村农民对新技术的不知、不信、不用的落后观念转变到相信科技、依靠科技上来；有利于解决贫困农户小生产与大市场的矛盾，提高贫困农户抵御自然风险和市场风险“双重风险”的能力；有利于调整产业结构和实现农业的可持续发展，使贫困农户逐步走上自我积累、自我发展、自我调节的良性发展轨道。

4.扶贫开发必须把“提高发展能力”作为治本之策

在新形势下，农村致贫和返贫的原因发生了很大的变化，在剩下的绝对贫困人口中，相当一部分人因老弱病残丧失了基本的劳动能力，从而丧失了进入劳动力市场的机会，开发式扶贫策略对他们脱贫难以凑效；部分绝对贫困人口、低收入人口因为教育水平较低和健康水平较低而在劳动力市场处于不利的境地，缺乏获取更高报酬工作的机会，并且对子女教育脱贫产生了不良影响；低收入人口和普通农户缺乏有效获取市场信息和应对大病致贫风险的能力，他们脱贫的物质基础极为薄弱，市场风险和疾病风险很容易使他们再度陷入贫困中。能力贫困理论告诉我们：贫困主要是由于贫困人口获取收入的能力或机会被剥夺或受损，从而在致贫风险面前异常脆弱。因此，必须把提高贫困人口的发展能力以应对致贫风险作为扶贫开发的治本之策。

5.扶贫开发必须把“工作关口前移”作为关键措施

做好新时期的扶贫开发工作关键是要把扶贫的关口前移，做到因地制宜、因人制宜、科学规划、明确责任，把政策关注的重点转移到提升贫困人口自身发展和应对贫困风险的能力上来，而不是在其陷入贫困之中不能自拔之后再进行扶持和救助。实践充分证明，广东扶贫开发“双到”政策，目标明确、重点突出、针对性强，有效地摸清了当前贫困人口的新情况、新特点，号准了贫困人口的贫困脉搏，激发了贫困群众脱贫致富的主动性、积极性和创造性。不仅是广东实施扶贫开发战略的一项重大举措，从某种意义上说也为中国实现新时期扶贫开发工作的重大转变探索了新路。尤其是该政策所强调的建立瞄准机制、明确工作重点，凝聚社会共识、形成扶贫合力，整合社会资源、定点清除贫困的创新性思路，更是新时期扶贫开发工作的重大理论创新。

6.扶贫开发必须把“强化主导作用”作为重要保证

“从政之道在于济困，治国之道在于安民”，从广东贫困村、贫困人口的现状、原因、特征及其地域分布等客观实际情况，必须把反贫困作为政府重要职能，强化政府在扶贫开发中的主导作用。作为组织者和领导者，政府能够借助其拥有的特殊权威，决定反贫困领导机构的设置和人员的配备、扶贫开发方针政策的制定，运用舆论工具和行政手段进行宣传发动，组织和领导扶贫开发工作。作为支持者和参与者，政府可以运用手中掌握的大量资源，为提供公共产品，改善环境条件，扎实稳步推进扶贫开发。作为引导者和监管者，政府可以通过税收、利率、投资、价格等经济杠杆进行调节，以弥补市场缺陷，保证扶贫开发的健康顺利推进。实践证明，正是由于政府在特定条件下发挥的主导作用，所以转型期广东扶贫开发工作才取得如此巨大的成就。

7.扶贫开发必须把“两委班子建设”作为重中之重

搞好农村扶贫开发，最关键的是要有一个好的领导班子作保证。汪洋书记在韶关调研说：“火车跑得快，全靠车头带。如果党支部能像生机勃勃的竹竿挺立，脱贫致富就有希望；如果党支部像根无力的稻草，贫困现状就难以改变。村党支部是永远不走的扶贫工作队、致富工作队，扶贫工作要把基层党建抓好，才能确保稳定脱贫。”一个好的村班子，首先要有一个无私奉献、信念坚定、能领着乡亲们艰苦创业的好带头人。二是要有一个群众信得过，讲政治、懂科学、会经营、讲实干，能带领群众共同致富的队伍。三是要有一个好制度，能保证推行村务公开，实行民主管理，让村民说话，让大家谋事，让集体决策。因此，在农村扶贫开发过程中，必须加强党的领导和加强农村基层干部队伍建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。

8.扶贫开发必须把“创新扶贫机制”作为努力方向

创新扶贫机制是新形势下富有成效地推进扶贫开发的当务之急。要创新因地制宜、分类指导的工作机制，保证扶贫开发决策的民主性和科学性。要建立让贫困人口直接受益的瞄准机制，真正让贫困人口能通过扶贫开发直接受益。要积极探索建立扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制，保证各项扶贫惠农政策相辅相成。要建立扶贫开发财力性转移支付的正常增长机制，继续加大对贫困村和贫困人口的支持力度。要建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。要创新扶贫资金使用、监督和管理机制，有效防止项目资金的截留、挪用和流失。要完善社会帮扶机制，把政府扶贫和社会帮扶有机地结合起来。要创新扶贫项目考核奖惩激励机制，确保扶贫项目长期发挥效益。要创新扶贫项目后续管理模式与机制，让扶贫项目产生辐射作用。

【注释】

(1)葛孚桥（1957.10-），男（汉族），山东寿光人，仲恺农业工程学院经贸学院书记、教授，主要研究区域经济与产业经济。