村民自治推动发展-村民自治的生长

三、制度创新与财源拓展

当前，不少论者认为，中国农村村民自治正面临着“成长的烦恼”和“发展的困境”。尽管造成这种局面的原因是多方面的，但是村级财政困境当属诸多制约因素中的重要一环。村民自治的健康有序发展，需要做的工作还很多，如行政进一步放权、社会进一步发育、着手社区重建等，但是拓展村级财政来源，夯实村级财政基础无疑也是亟待解决的问题。村级财政要走出困局，不仅需要进行相应的制度创新，也要拓展新的财源。

第一，合理划分乡村财权与事权。建国后，我国实行的赶超型现代化发展战略，滋生了“压力型体制”^[21]。在压力型体制下，为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织(以党委和政府为核心)把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。作为政权序列最低层级，自上而下、层层下解的目标任务最终会压在乡镇一级。为了完成多种目标任务和各项指标，乡镇政府也采取了向下分解的办法，将“压力”压在了村一级的“肩上”。从而事实上，村一级处在了“压力型体制”的最底层，形成所谓“上面千条线、下面一根针”的局面。村民委员会常常要承担来自乡镇“下派”的各项任务，事权过多。而与之不相对称的是，乡镇在“下派”任务的同时，并没有将完成任务所必需的经费一同下达。这就造成了村委会只有事权而没有财权的现象，即“乡镇点菜，村委会买单”，使得本来就吃紧的村级财政在一次次“买单”后不堪重负。因此，改变这种财权与事权相脱节的不合理体制，合理划分财权与事权，为村级组织减负就显得尤为重要。为此，必需树立财权与事权相平衡的思想，并建立相关制度。乡镇在“下达”任务给村委会时，实际上是一种“委托”关系，村民委员会接受乡镇的“委托”办理某些事项，一定要获得委托方的配套经费。如果没有委托方的配套经费，村民委员会可以拒绝配合工作。当然，严格说来分清哪些是村级自身的事务，哪些是乡镇方面的事务不太容易，但只要是乡镇下达的要求村民委员会办理的事务就要有相应的财政做基础，建立“财”随“事”支、以“事”定“支”的制度。

第二，改革和完善乡村财政体制。这里包含几个方面，一是乡镇与上级县政府(县委)的财权与事权也要合理划分，否则，乡镇承担来自县级的事务却不能从县级得到财政划拨，它再把任务进行“二次下派”时，也不可能对村级保持事权与财权的平衡。二是合理确定乡镇的税种。1994年分税制的实行，使得中央控制了那些能够带来高额税收的税种，同时还制定了有利于中央政府的税收分成比例，中央政府的财政状况从而大为改观。与此相对应，各级地方政府在制定本级税种及分成比例时，也是尽量满足于本级政府，以本级政府为优先考虑选项，到了乡镇一级时，已是处于最劣化状态，好的税种都被上收，剩下的是零星的、难收的、收入不高的税种才留归乡镇。现行的财税体制，也是造成乡镇财政长期短缺的原因之一。农业税取消后，乡镇的财税收入状况进一步恶化。为增强财政能力，乡镇政府转而将“手”伸向了村级财政，从而导致村级财政状况更为糟糕。因此，要解决好村级财政问题，我们不能就事论事地把目光仅仅放在村一级上，必须着眼于乡村财政体制的调整。首先要对乡镇和县级的税收制度做出新的合理的调整，要给乡镇留出一定的好的税种，确保乡镇有充足的财政收入来源;其次要适当提高乡镇的税收分成比例，将乡镇企业的各种税收加大比例地留给乡镇财政;最后也要加大财政转移支付力度，中央和省级都要加大对乡村的财政转移支付，确保足额、按时地发放。同时也要考虑在农村义务教育、农村基础设施建设等方面，中央和省级要进一步加大投入，以减少乡村的财政压力。

第三，适当恢复村级组织对村民收取一定费用的制度。从减轻农民负担的角度而言，农村税费改革和取消农业税等举措，无疑是功在当代、利在千秋的惠民政策。但从村级财政的角度来看，这又无异于是“釜底抽薪”式的沉重打击。农村税费改革后，捉襟见肘的村级财政，使许多村级日常活动无法开展，一些村民期盼的公共服务难以提供。这种状况，既不利于农村各项事业的顺利发展，也不利于社会主义新农村建设的稳步开展，更与我们实行村民自治的初衷相背离。农村税费改革后，国家一度试图通过“一事一议”筹资的方式来解决公益事业兴办难的问题。但由于面临“事难议、议难决、决难行”的困境，“一事一议”的实施效果在许多地方并不理想。为此，为了农村的发展与进步，我们认为，可以考虑适当恢复村级组织对农民收取一定费用的制度，如重新由村民委员会收取“三项提留”和“共同生产费”。“农户通过交纳‘三提’和‘共同生产费’来换取村级组织的公共服务，理论上并无不妥，可以在实践中改进，而不是一免了之。”^[22]当然，必需强调的是，这种费用的恢复和收取，要由村民群众共同决定，既不能强行征收也不能强行硬性规定不能收，要由村民大会或村民代表大会自主决定，充分体现村民自治的自治性质。而且乡镇政府可以对村级组织收取的费用进行监督。“恢复村提留、共同生产费这样一些制度化的提取途径，不仅可以保证村级组织的运转费用，同时加强了村民与村级组织的利益关联，促使村民更多地参与村庄治理，也迫使村级组织为村民提供更多的公共服务，以换取村民的供给从而有事可做。村民与村级组织充分互动起来后，村级治理就有了希望。”^[23]

第四，建立行之有效的村级财务监督制度。当前许多地方实行“村财乡管”制度，这对规范村级财务收支起到了一定的积极作用，但也由此带来了一些负面的影响，如村民自治权难以体现。实行“村财乡管”后，村级组织因“无财(无财权)”而无“政”，自治的功能难以发挥。因此，为进一步推进村民自治工作，将村级财权交还村级组织势在必行。我们也应充分相信村民群众，相信他们能够在村民自治的框架内真正实现民主理财。而要做到这一点，必要的制度建设是不可少的，需要建立起相应的村级财务监督机制。如一些地方，在村民自治实践中，建立了村民民主理财小组^[24]、村级民主监事会^[25]、“两会决策制”^[26]等。当然，村级财务民主管理，关键仍然在于村民自治精神的切实贯彻，尤其是落实好“民主决策、民主管理和民主监督”^[27]。说到底，通过强化财务监督来增强村级组织的财政能力，具有“节流”的特点。(www.xing528.com)

第五，着力化解村级债务。村级债务的存在，制约了农村经济的发展，影响了村民自治活动的正常开展，危害了农村社会的稳定，必须尽快加以解决。化解村级债务，要对村级债务进行分类，以“先追债后还债”、“先个人后国家”为原则。首先，是债权的追讨，要追讨单位和个人欠村集体的债务，尤其要对取消农业税前村民所欠的税费尾欠进行追还，这些尾欠不能挂帐、不能勾销，否则就对那些免税前按时足额交了农业税费的村民不公平。免除农业税的政策并不等于免税前的尾欠可以免除。其次，是债务的偿还，可以优先偿还村集体欠村民个人的债务;对于高利贷借款，可以拿起法律武器，以高息放贷不被法律保护为由，借以减免利息或只偿还本金部分。同时对债务发生的原因进行认真清查，如是村委会干部个人不合理使用(如个人用于吃喝)、不符合正常支出而借债支出的，要由经手人个人偿还该笔债务;对于“政策性债务”，如各级政府的“形象工程”、“普九”达标、“村村通工程”等导致的债务，应由国家财政全额或部分承担;其余的才由村级组织根据村级现有资源，如村集体所有的预留的机动地的拍卖或发包所得，或其他财政收入优先偿还债务再图发展。今后，要坚决杜绝不合理的新生债务。

第六，在农村实施公共财政政策。多年来我国城乡二元格局的存在，决定着许多方面的二元化，典型的如财政的使用上。城市的公共设施、公益事业都由国家财政承担，而农村的各项建设和发展经费则“农民事业农民办”，甚至包括农村义务教育、水利维护、道路修建等都是农民出资兴办。农民享受不到“国民待遇”，处处掏钱的结果，就是农民负担沉重，村级财政严重短缺，难有积累。特别是中西部地区，仍“属于传统的‘农业财政’，从而造成现代政府体系与传统农业财政的尖锐冲突。”^[28]这种格局的存在，对于现代国家整合相当不利。由于“农民难以享有‘国民待遇’，我们的国家就还不是一个‘国民国家’，现代国家的主权基础就不牢固。”^[29]有人担心农业税取消后，农民对国家难有认同，这种担心实在多余，关键在于要让农民融入国家的一体化之中，成为平等的主体，否则将农民割裂开来，排斥在国家财政体制之外，才是使农民缺乏国家认同的根源。因此，我们需要逐步实施城乡一体的公共财政政策，“要让公共财政的阳光照耀在每一个中国人的头上”。国家应将农村的基础设施建设、五保户供养、义务教育等全部纳入到国家的统一财政之中。这对于缓解紧张的村级财政和社会主义新农村建设的顺利推进，都是大有裨益的。

第七，积极挖掘村庄内生财政资源。无疑，外源性的减负和“输血”，都有助于解决村级财政的困境，但是，挖掘村庄内生资源的“开源”方式也值得重视。一谈到立足村庄内部拓展财源，人们首先想到的就是发展集体经济。发展集体经济的主张无疑是好的，但问题是如何做到这一点呢?毕竟，通过招商引资、调整产业结构等方式发展村集体经济并不是一件容易的事，也不是所有的农村都具备这样的条件。例如，“村村点火、乡乡冒烟”的乡镇企业曾经红极一时，而今有很多已经倒闭。号召多年的调整产业结构，尽管不乏成功的地方，但相当部分地区实施的结果却是“逼民致富”或持续多年农民“增产不增收”。当然，笔者不反对个别条件较好的村庄发展村级企业，招商引资壮大村集体经济，或一些村子根据当地实际情况发展一些市场前景好、快速见效的产业，只是以为这种思路一定要谨慎，不可一哄而上，盲目决策，否则又将重蹈一些村庄致富不成反而负债累累的覆辙，使村集体和村民陷入绝境。但另一方面，村一级又确实需要开发内生财政资源以解决财政困境。当然，对于一些集体经济发达、集体财产雄厚的村庄，村级财政问题相对好解决，这类村庄面临的更多地是如何规范、民主地管理和适用集体资产的问题。而对于那些集体经济不发达，村集体共有资源匮乏的村庄而言，如何解决村民自治的财政基础问题则显得十分迫切。对此，一些研究者提出了不同的主张。如李昌平等建议实行“税转租”制度，其基本内容是:在中央政府取消农业税的前提下，各村委会参照农业税的比率，再根据不同地块的地力状况收取地租，或者称作社区发展基金，用于村民自治的行政支出及实现社区层面的初级社会保障及公共品提供的财政基础^[30]。笔者以为，此举的现实可操作性略显牵强。徐勇教授则指出，村民自治的财政资源应该是多元化的，除国家的转移支付外，村庄社区集资和大户捐资也不失为可取的途径^[31]。笔者以为，社区集资如确实是为满足农民需求，且钱用得合理并得到群众的监督，还是具有可行性的。但如何进行集资，如何民主理财，这些问题还有待探讨。大户捐资，可以解决一时之需，但缺乏普遍性和可持续性。

就如何挖掘村庄社区潜力，拓展村级财源的问题，笔者也给出两点建议:一是“经营集体资产”。发掘村集体现有资源，对于一些可以带来收益的公共资源进行“经营”，“经营”所得充作村级财政来源，用于村民自治活动。如笔者在农村调查时发现，有的村将将废弃的几口大池塘进行修整补漏，然后在全村内以招标方式承包给村民，承包款用作公用;有的村将预留的机动地发包出去，发包收益也用作公用。二是“预留公产”。在传统中国，公山、公林、公地、公产等公共资源，往往是乡村治理的主要财政来源。如“在第一个村委会发源地的广西，村干部的报酬有三分之一来自于历史延续下来的公田，谁当干部就让谁种公田，公田的收获归干部本人，作为其办理公事的报酬”^[32]。在我国农村，实行的是集体所有制，土地、林场、山林、湖塘等生产资料都归集体所有，可以考虑通过政策手段或法律途径，划定一部分资源留作村集体所有，而不是全部分到农户，其“经营”收益作为村民自治的固定财政来源，以此为村民自治的发展提供充足的、稳定的、可持续的财政来源。