村民自治的生长-村民自治的徘徊:村民委员会的限度

二、村民自治的徘徊:村民委员会的限度

1998年，在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行十年之久后，全国人大对该法进行了修订。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布，标志着村民自治的法制化建设迈上了新的台阶，村民自治开始逐渐走向深化。

一是村民委员会设立的普遍化。1982年宪法和1987年试行的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，虽然以法律形式确立了村民委员会的地位，但由于只是原则规定和试行法律，各地对设立村民委员会的态度和认识不一致，重视程度也不同，村民委员会的发展不平衡，如广东、云南、广西等省市自治区部分乡村地区仍实行村公所或管理区制度，而未设立村民委员会实行村民自治制度。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布后，这些地区才重建了村民委员会，此后村民委员会最终开始在全国普遍设立起来。

二是村民委员会建设的法制化。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行期间，全国有25个省市结合本地实际制定了更加具体可行的《村民委员会组织法实施办法》，10个省级单位制定了专门的《村民委员会选举办法》。《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布后，村民委员会与村民自治获得了正式的法律保障。一些地方也紧跟着修订了新的相应的法律法规。仅在修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布一年后，截止1999年12月31日，全国就有14个省份颁布了新的《村民委员会组织法实施办法》或《村民委员会选举办法》。到2001年7月，全国已有20个省、自治区和直辖市制定了《村民委员会组织法实施办法》，23个省、自治区和直辖市制定了《村民委员会选举办法》。大部分省、自治区和直辖市已经完成两个地方法规的立法工作。

三是村民委员会选举的规范化。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》试行法和正式法都规定了村民委员会由村民直接选举产生，但采取何种形式的直接选举则需要各地在实践中探索和总结。因此，一些地方在村民委员会选举中，创造性地总结出了村民委员会选举的“海选”(吉林省梨树县)、“两票制”(山西省河曲县)、“五人提名，代表预选”(福建省)、“三上三下三公布”(河南省驻马店)、“联选制”(安徽省岳西县)等具有可操作性和合理性的村民委员会选举方式^[9]，使村民委员会选举更加规范。

四是村民委员会换届选举工作的经常化。自1998年新的村民委员会组织法正式颁布以后，全国各省、市和自治区都分别进行了一轮村民委员会的换届选举工作。仅2005年，全国就有18个省、自治区、直辖市进行村民委员会换届选举，有的地方已经连续进行了五、六届村民委员会换届工作。从各省市的选举来看，基本上都遵循了“村民委员会三年换届”的原则。这也表明村民委员会选举步入了定期化、经常化的发展轨道。

事实上，村民委员会在实践中发挥了巨大的作用，它把广大农民群众组织起来进行政治、经济、社会与文化建设，促进了农村各项事业的发展。农民群众在日常生活中，也找到了组织的依托，体会到了组织的力量。

但尽管如此，村民委员会作为村民自治的组织载体，由于受其地位的弱小性、组织的单一性、职责的过多性以及行政干预等因素的制约，村民委员会在实际的运作中也有不尽人意之处。具体表现在:(www.xing528.com)

第一，村民委员会行政化严重，自主性不够。这里所说的“行政化”，并不是指村民委员会的自我定位，即自身获得或发展其行政权力，具有行政的内部特征，即“主动行政化”;而是指乡镇政府具有把村民委员会归为其下属单位，从而建立起自上而下的行政关系，把村民委员会纳入科层化组织体系的行为。对于村民委员会而言，这是一种“被动行政化”。乡镇政府把村民委员会视为其下属行政单位，既有制度构造的原因，也有其现实的需求。首先，从理论上说，源于《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定。虽然试行的和正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关条款，都对乡镇政府和村民委员会的关系作了原则规定，即“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助;村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，而且修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》还增加了“(乡、民族乡、镇的人民政府)不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，即乡镇政府与村民委员会的关系是明确的指导—协助关系而不是领导—服从关系，二者不存在上下等级行政隶属关系。但在实践中，关于何为“指导”、何为“领导”，二者究竟该怎样严格明确的分界与区分?如何准确划分乡镇政府管辖事项与村民自治范围事项?则无论是试行的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》还是正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》，都没有实际上也不可能准确地回答这些问题。因而在实践中就造成了“领导”与“指导”不分的问题，给乡镇政府干预村民委员会的工作留下了制度空间。其次，乡镇政府是我国最低一级的国家政权，处于行政末梢，需要直接面对广袤的农村与众多的农民，要肩负起自上而下层层下压最后到达乡镇政府的各项国家任务。对于乡镇政府来说，既要必须完成，又实在是心有余而力不足。要想完成这些层层下解的国家任务，乡镇政府离不开村民委员会的支持与配合。如果没有村民委员会干部的积极配合，乡镇干部下到农村，由于不熟悉具体情况甚至连村民的门都摸不到，成了“睁眼瞎”，甚至还有可能因工作原因而直接与村民发生冲突。为此，在“压力型体制”^[10]下，乡镇政府往往不得不将压力转向村民委员会，迫使其分担相应的工作。特别是，乡镇政府处于国家政权的最底层，在现行财税体制下，财政能力捉襟见肘;另一方面，乡镇政府又是层层下解的政府任务的落脚点而责任无限。这种财权与事权的不对称状态，严重制约着乡镇政府的行政能力。为了完成诸多的自上而下的政府任务，维持自身的正常运转，乡镇政府往往变成“财政能力”的狂热追求者。在日常工作中，增加财政收入成了乡镇政府工作的重中之重，如此则搭车收费、各种罚款、集资、摊派等行为在乡镇一级屡禁不止。乡镇政府实施这些行为，更是离不开村民委员会的积极配合。因此，乡镇政府出于各种实际需求的考量，会想方设法强化对村民委员会的控制，使其成为乡镇政府的“一条腿”，村民委员会日益行政化。村民委员会行政化的后果，是其自治性的丧失，村民的民主权利被“悬空”和“虚置”。

第二，村民委员会组织不健全，治理无手段。村民委员会从性质上说，是村民群众的自治组织，它负责管理村级日常事务，本身不具有行政性。但作为一个管理一定区域、一定人口、一定事务的组织来说，村民委员会也具有公共属性，行使特定的公共权力，履行特定的公共职能。从这个意义上讲，尽管村民自治是一种社会自治，但从管理村务的角度来看，它也具有类行政组织的特性。村民自治活动的开展，也需要借助于特定的组织和机构来行使相应的权力，如决策、执行，以及为保证执行的顺利进行所需要的强制性手段与权力。但是，在现行法律框架下，村民委员会“不得借助暴力强制，也没有自上而下的组织保证，它主要依靠共同参与确立的公共规则和公共舆论，处理本村的公共事务和公益事业等涉及全体村民利益的事务。即村民委员会不得如传统的乡村自治那样随意干涉自治体成员的自由和实施强制暴力，从而截留本应由现代国家垄断的强制暴力。”^[11]近代以来，国家虽然褫夺了乡村社会的强制权力，但由此却导致了乡村社会内部治理虚弱化。村民委员会既具有行政性特征又没有行政性权力，容易处于一种“治理无力”状态。对于一些无法用法律手段解决，而又迫切需要解决的村务问题，村民委员会往往束手无策。如村民会议或村民代表会议通过的村级事项得不到一些村民的遵守与执行，甚至有意破坏与阻挠时该如何处理?村规民约制定后，一些村民仍然违反又该采取何种措施?等等。村民委员会都没有一个强有力的能较好解决的手段，使村级决策和规章制度能够得到切实执行。这无疑使村民委员会和村民自治的自治能力大打折扣。

第三，村民委员会规模小而职责多，容易被压垮。试行的和正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》都规定，村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成。并规定了下设若干委员会和村民小组。但出于减少财政压力的需要，特别是在农村税费改革后，下设委员会一般都没能建立或是有名无实，许多地方村民小组虽然存在，但却不再设小组长或由村委会成员兼任。由此，现实中村民委员会一般仅由村主任和文书，或再加一个妇女主任所组成，如有下设委员会委员则由他们兼任。由这么几个人来管理一个少则千把人多则两三千甚至上万人的村子^[12]，略显力不从心。而且，村民委员会往往又担负着较多的职责，承担着繁重的任务，仅《中华人民共和国村民委员会组织法》规定职责，就涉及政治稳定、法律宣传、经济发展、村民教育和日常管理等各方面事项。这些仅指“村民自治范围内的事项”，如果把乡镇政府出于各种原因向村民委员会下派的事项计算在内，则村民委员会承担的事项难以列举。作为不脱产的两三个村民委员会干部来说，他们一方面自身要参加劳动，另一方面还要面对这么多的“村务”和“政务”，难免疲于应付。彭真同志当年就曾指出过的“上面不要加给任务太多，上面千条线，都穿下面这根针，就压垮了”^[13]的担忧，不幸在一些地方变成了现实。

第四，村民委员会管理范围太大，村民自治活动难。中国的村民委员会实际上包含两重含义。一是由村民委员会干部组成的村民委员会组织，一是由村民委员会管辖的村民委员会地域。关于村民委员会的设置，在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》中规定的是设立在自然村一级，但修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》则规定设立在了行政村一级，村的范围有所扩大。最近几年来在农村税费改革中，一些地方为进行配套的综合改革，又采取了合村并组的方式将村组规模扩大，当前大的村子面积可达几平方公里，人口两三千人甚至上万人，而村民委员会干部自1995年以来还一直呈减少趋势^[14]。这就使得无论是对由村民委员会干部组成的村民委员会组织，还是由村民委员会管辖的村民委员会地域来说，村民委员会管辖的范围都过大了。对于村民委员会范围，当年彭真委员长说过:“村民委员会范围多大?各地居民密度和居住情况不同，要照顾到开会方便，容易联系，有事群众能看得见、管得了。”^[15]而在一个方圆几平方公里、人口一两千两三千甚至上万的村庄里，既开会不方便，有事时无论是村干部还是群众也难以看得见、管得了，村干部有事也难以传达，开展各项自治活动非常困难。

第五，村民委员会形式和内容单一，服务的专业性不强，难以满足农村和农民需要。这是由村民委员会的构成、其在农村的地位及村干部的素质等诸多因素所决定的。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定了村民委员会在农村中的多种管理和服务的形式和内容，但由于村民委员会一般都只有两三个成员，在面对大量的来自乡镇政府的任务时，由于权力的不对称，村民委员会往往只有优先选择完成乡镇下派的各项任务而疏于村务管理。日常工作的形式和内容，便主要是疲于应付乡镇下派的“刮宫引产、收粮派款”这样的“要钱、要粮、要命”的“三要”工作，非常单一。即使在取消了农业税以后，村民委员会的日常工作也大多停留在解决村内纠纷、维护村庄治安、做好上传下达等单一性的日常工作。对于村民在调整产业结构、农产品销售、农业技术、资金引进、劳务输出、文化娱乐活动等方面的需求则很少能提供。这一方面是由于村民委员会难以适应村民的需求变化，调整工作重点;另一方面，也是由于村民委员会成员少，无力承担这些职责。即便有些地方的村民委员会能够提供以上一些服务，但往往也由于不是专业性组织的专门服务而难以满足农村和农民的需要。我国现阶段，绝大多数地区，农民群众可以依赖的村级组织只有村民委员会等少数正式组织。因此，广大农民不得不寄希望于村民委员会，而村民委员会又并不能满足村民的这些需要，如此则使得村民委员会在群众中的威信下降，从而不利于农村各项事业的发展。

由此可见，虽然村民委员会在农村社会中发挥了重要的组织、协调、管理、服务等各项作用，是村民自治赖以实现的重要载体。但我们也必须看到，村民委员会在现实中也有其自身难以克服的局限性。这些局限性，无疑影响到村民自治的实践绩效，使村民自治离人们的期望还有较大距离，村民自治也因此而饱受批评。在实践中，尽管一些地方为此也进行了诸多制度创新以求破解难题，但是效果却并不理想。因此，笔者以为，村民自治的深入发展，尽管要着手解决的问题很多，但是村民自治的组织基础问题需引起我们的重视。