村民自治的生长-“制度萌生”

二、“制度萌生”

从制度演进的角度来看，旧制度崩溃后必然会萌生新的替代性制度。只是在新旧制度更替的过程中，由于旧制度的解体与新制度的生成之间存在着“时间差”，往往会出现所谓的“制度真空状态”，并引发一定程度的秩序混乱。

人民公社体制的生成具有“外力”推动的特性，自组织程度较低。它过分依赖外在于乡村社会的政治权力、政治运动和意识形态来动员和控制乡村社会。一旦外部性的整合机制发生变化，乡村社会因没有相应的自组织来承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，容易陷入“治理真空”，引起乡村社会失序。20世纪70年代末80年代初，伴随着家庭联产承包责任制的推行和国家意识形态的转换，人民公社体制因失去其存续的组织形态、经济基础和意识形态支持而逐步解体。此时，昔日的生产大队和生产队等农村基层组织因失去行政威权而陷于瘫痪，调控力下降。一时间，农村基层社会的治安、公共事务和公益事业等，处于无人组织、无人管理的混乱状态。与此同时，在家庭联产承包责任制下，农民以家庭为单位取得土地使用权，“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”，个人利益迅速抬头。由于缺乏新的有效的替代组织体制加以管理，农村中出现了一定程度的失序和混乱状态。

首先，基层组织瘫痪、社会管理无序。家庭联产承包责任制的推行，不仅改变了农村社会原有的生产关系，也从根本上动摇了人民公社时期统一有序的乡村社会秩序，代之而来的是各行其是的“失序”与“混乱”。随着人民公社体制的逐步瓦解，农村的社队组织也日益陷入了瘫痪和半瘫痪的状态。处于新旧体制转轨时期的乡村社会，因适应新形势需要的新体制尚未确立而出现了“组织真空”。据1987年中央书记处农村问题研究室对浙江、广东及全国农村信息联系点进行的专题调研显示，全国村级组织瘫痪的情况十分严重，经济发达地区约有5%，经济一般地区约有20%，经济落后地区约有50%;浙江和广东瘫痪的约占15%^[14]。另据20世纪80年代初的一个统计，村级组织软弱涣散的村达30%以上，个别地区高达70%^[15]。农村社会基层组织的瘫痪、半瘫痪状态的直接后果，就是社会管理的无序化。“无序化”的农村社会出现了公共事务无人关心，公益事业无人管理的局面，水利设施和农机设备损毁严重。甚至政府部门召开农村会议找不到村干部，粮油征购、税费提留任务难以完成，国家与农村的联系出现“梗阻”。党在农村的各项方针、政策、任务，一到这一层就“卡壳”了，贯彻不到群众中去;群众要求解决的许多问题也得不到解决。这种状况，严重制约着改革后农村大好形势的继续发展。

其次，干群关系紧张、社会治安恶化。家庭联产承包责任制的推行，使农村基本核算单位由生产大队变成农户，农民获得了生产经营的自主权，同时，农民的社会自主性不断增强与壮大，使得农村基础性权力结构发生变化，成为拥有行政威权的生产大队的挑战力量。而且，旧体制的解体使原先附着在村干部身上的行政威权和资源配置权日益弱化，一般群众开始敢于挑战“村庄领导”。在有的地方，农民对一些干部利用承包趁机捞取利益、多占宅基地、以权谋私等问题十分愤恨。有的干脆采取一些极端的做法发泄内心的不满，如将村干部地里种的秧苗拔掉、毒死耕牛、割去牛尾巴、水田里撒上碎玻璃、门前泼上大粪或插上花圈等，有的地方甚至发生集体上访和哄抢事件^[16]。更有甚者，无端地不服从村干部的管理，肆无忌惮。同时脱身于人民公社时期严密控制的乡村社会沉渣泛起，封建迷信、赌博斗殴、拉帮结派和黑社会势力出现并不断加剧，社会治安恶化。这种状况，严重影响了农村社会进步、生产发展和农民群众的安定生活。

与此同时，家庭联产承包责任制的推行，打破了原有的农村利益格局，社会秩序激烈动荡，新的秩序又难以依靠支撑原有秩序的组织和干部建立起来。面对新的形势，乡村治理难以迅速因应这种变化，产生了一些新的问题和矛盾。当时流行这样的顺口溜:“农民说:不批不斗不怕你，有吃有穿不求你，有了问题就找你，解决不好就骂你。”干部则大倒苦水:“一怕两上缴(征购粮和提留款)，二怕肚子高(计划外怀孕)，三怕火来烧(火葬)，四怕扛大锹(义务修水利等基础设施)。”^[17]农村基层工作难组织，难开展。面对这种局面，当时的农村干部要么放任不管，要么束手无策。

显然，以家庭联产承包经营为主的农村改革，在解放农村生产力的同时，也造成了家户经营后的农民由公社迅速回归到家庭组织中后，农村社会的公共事务无人管、农民无组织的离散和混乱局面。这说明，以往由“政权下乡”和“政党下乡”而构成的自上而下的纵向的乡村治理体制，无法应对经济体制的变动，需要寻找一种能够适应经济体制变动的新的治理机制，以此重组农民、重构“村政”。要使包产到户这一经济改革不流产，就需要有相应的政治制度作保证，需要进行相应的配套的制度创新，于是村民自治就应运而生。

村民自治的发轫，是农民群众的伟大历史创造^[18]。最早的村民委员会组织诞生于广西壮族自治区宜州市(原为宜山县)屏南乡合寨村果地屯(现为合寨村所属的自然村)，它的出现缘于当地干部群众为解决当时农村组织瘫痪、管理失控和治安恶化等问题的伟大创造^[19]。合寨村下辖12个屯(自然村)，位于河池、柳州两地并与宜州、柳江、忻城三县交界，周围环境比较复杂。合寨村自包产到户后，获得自由的农民马上面临新的问题。最为突出的是社会治安恶化，社会矛盾增多。由于缺乏有效的组织管理，村集体山林被人任意砍伐，无人劝阻;村内偷盗成风，赌博成风，每天少则三五十人，多则两三百人参与赌博，赌输了就偷，偷了又去赌，形成恶性循环。村里各类案件每月都有发生，最多时一个月多达20多起，尤其是大量耕牛被盗，严重影响了农业生产。村民为了防盗，晚上只得将牲畜圈进屋与人同住。村民普遍反映“吃得饱，睡不好”。严重的社会治安形势，影响到了合寨村的安定和社会秩序，影响了村民的生产和生活，他们迫切希望解决这些问题。

面对社会治安状况恶化、公共事务无人管的混乱局面，合寨村的果地和果作两个自然村的村民率先自己组织起来，寻求摆脱困境的出路。在果地村(该村以蒙姓为主)，自1978年以来连续发生多起耕牛被盗的事件，乱砍滥伐严重，多年封山育林的成果有可能毁于一旦，村民们忧心忡忡。1979年底的一个晚上，村里的老支书蒙宝亮，老党员蒙正昌、蒙正奉到曾任民办教师的蒙光新家里，表示要吸取旧社会和“文化大革命”的教训，在包产到户后要搞好社会治安，要有人牵头，将村民组织起来。为此，他们提出方案，通过党员、群众推选出治安带头人。这一提议得到党员和群众的拥护。过了几天，召开全村户主会议，160多户每户派一人参加。会议通过无记名投票的方式选举蒙光新和蒙成顺两人为社会治安带头人。蒙光新和蒙成顺当选为社会治安带头人后，订立了村规民约，组织治安联防，村内自我约束，村外搞好防范。他们又联络邻村搞治安联防，一村有事，共同协助。1980年2月，治安联防小组成功帮邻村追回了一头被盗的黄牛。村民从这件事认识到有治安带头人管事，有村规民约进行相互约束的好处，便要求将这一组织固定下来。但是，这一组织是群众自发地建立的，对组织的名称和治安带头人的称呼也各有不同。有的将治安带头人称为主任，有的称为片长。

与果地村相比，邻近的果作村(该村以韦姓为主)在建立自己的组织时就规范一些。1980年春节刚过，当时任生产队长的韦焕能主动站出来要把大家组织起来。他与其他几个生产队的干部商量以自然村为基础建立新的组织。韦焕能提出新的组织不是生产队，不需要太多干部，由5个人组成，一正两副，一个会计，一个出纳。后来考虑到原有6个生产队，就增加了1个人。而新领导人怎样产生呢?过去的生产队长由上级任命，新的组织没有人任命，也不能自己宣布自己为领导，村民也不会承认，经过讨论，决定由群众自己选举村领导。1980年2月5日，根据事先的商定，召开全村大会选举新领导，全村85户，一家一个代表参加。会议由当时的生产大队长蒙光捷主持，经村民投票选举，韦焕能以全票当选，6人中最少的也有62票。新的村干部选出来后，却没有一个正式的组织名称，大家议论纷纷，结果多数人主张叫“村委会”，村委会也因此而成为正式的组织名称。

果作村新领导当选后，领导村民制定了村规民约和管理章程。1980年7月14日，果作村召开全村大会讨论并通过了事先起草好的村规民约和封山公约^[20]。村委会和村规民约很快收到了实效，一度盛行的赌博风被刹住了，偷盗事件大为减少。成立村委会后的二年间，只发生过两起外地人到当地偷窃的案件，而且在村委会的组织下得到及时处理，村民又过上了安宁的生活。此外，村委会还为群众办了不少实事。1980年，别的村乱砍滥伐日益严重，果作村却开展了造林大会战。村委会还带领大家修建码头、机耕路，解决了照明用电等问题。村委会的出色工作成绩，赢得了村民的充分信任。

村规民约

1、必须提高思想觉悟，认真体会安定团结的重要意义。

2、严禁赌博，不准在私宅、村里开设赌场，违者罚款10元。

3、为了保苗夺丰收，严禁放猪，违者罚款5角，并给赔偿损失处理。

4、维护正常的娱乐活动，不准在村内、村附近对唱野山歌，违者罚款每人10元。

5、不准在路边、田边、井边挖鸭虫，受损失的罚工修补。(www.xing528.com)

6、不准盗窃，违者按件加倍赔偿并罚款5元，情节严重者，呈报上级处理。

7、遗失东西，拿回交给村委，归还原主。

8、不准在泉边、河边大便，不准在上游洗衣、洗发梳发，晾晒蚊帐、床单等污染东西。

9、讲究卫生光荣，不讲卫生可耻，自觉做到码头经常冲洗，保护清洁。

封山公约

1、严禁毁林开荒，违者每平方尺罚款5角。

2、不准在封山内砍柴、挖树根、割草皮、打石头，违者每百斤罚款10元。

3、村里风景树不准折枝乱砍，违者罚款15元。

4、不准盗窃树木，违者每百斤罚款15元。

5、实行护林有功者奖，毁林者罚的办法，对维护林木有功者奖5%的资金。

6、不准在育林区放牛羊群，每头罚款1元，外村罚2元。

1980年7月14日

在此村规民约和封山公约后，落有果作村委会的韦焕能、韦有全、韦定陆、覃立轩、韦鹏舞、韦友权等85户签名盖章，或手印。

资料来源:米有录、王爱平主编:《静悄悄的革命》，中国社会出版社1999年版，第211页。

根据徐勇教授等人的考证，果作(自然)村委会是迄今发现的全国第一个有正式记录为依据的村委会。这一组织的诞生，是当地农民群众为解决好包产到户后农村公共事务管理问题的伟大制度创新，是一种与家庭经营相适应的新组织和新的组织管理运行机制。这一组织从开始起就体现出“自我管理、自我教育、自我服务”的群众自治组织的性质，体现了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的民主原则精神，具有社会民主的特质。果作村委会的诞生和成功实践，为解决人民公社解体后农村基层社会管理面临的“组织真空”和“制度短缺”问题，提供了宝贵的经验。