电子政务与管制模式创新：信息化路径选项

三、电子政务与中国政府管制模式创新

理论上的分析得不出一个计划经济体制是倾向于采用信息技术还是限制计算机与通信系统在社会中的运用。因为采用新技术既可能用于强化原有的标准化与僵化的管理模式，并使技术的运用与更加严格的权威等级制度相适应，但新的技术也可能使得不同等级间处理信息能力的差距大大缩小，从而使得等级权威受到挑战。在前苏联的计划经济中，我们看到了后一种情况的存在。美国学者约瑟夫·奈在《美国定能领导世界吗？》^[3]一书中提出，“以信息为基础的经济需要通过广泛享用、自由交流的信息来获取最大的利润，计算机之间的横向联系比纵向联系更为重要。但是，计算机的横向联系具有一定的政治风险性，因为此时的计算机已跟出版界差不多了。”出于政治原因，苏联领导人不提倡微机的推广使用，结果苏联在发展信息技术方面与美国相差很远，到20世纪80年代中期苏联甚至还不能批量生产微机，在计算机数量上苏联只有5万台，而美国却有3000万台。但信息技术的迅猛发展使计算机和集成电路芯片不仅成为生产工具而且也成为商品，生产的周期和产品的生命大大缩短了，苏联计划经济因而无法适应经济全球化条件下市场经济的发展。

处于转型经济中的我国政府，在发展电子政务方面采取了一种不同的态度，如下的资料性描述表明了这一点（游五洋陶青2003年）。我国的电子政务起步于“六五”期间，当时国家计委、财政部等中央政府部门建立了信息中心，进行电子数据处理。到“七五”期间，政府管理计算机化有了大的发展。我国建设了国家经济信息系统等十多个信息系统，43个部委局成立了信息中心，中央政府各部门安装的大中型计算机达1300多台，终端有3万多个，微机超过5万台，数据库约170个。联合国经济与社会发展部从1987年开始援助我国，向国家经济信息系统进行技术转让，并培训人员，使我国中央和省市的部分政府在信息系统、经济管理方面的技术水平和人员素质有了较大提高。20世纪80年代末期，中央和地方国家机关又开展了办公自动化工程，建立了各种纵向和横向内部信息办公网络，为利用计算机和通信网络技术打下了基础。1992年，国务院办公厅提出建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的目标和具体实施方案，并在全国政府系统推行办公自动化。1993年底，我国启动了以“三金”工程（金桥工程、金关工程和金卡工程）为代表的“金”字系列信息网络建设工程，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程。1994年，我国连通了互联网，1999年1月22日，由信息产业部、国家经贸委发起，联合国家40多个部委召开的“政府上网工程”在北京正式启动。工程的总体目标是到1999年实现60%的部委和各级政府在163/169上均有站点，到2000年实现80%的部委和各级政府在163/169上均有站点，应用项目进入良性循环。2001年，国务院办公厅又制订了全国政府系统政务信息化建设的5年规划。按照这个规划，我国大体用三到五年时间建设政府机关内部办公业务网、国务院办公业务资源网、以因特网为依托的政府公众信息网、政府系统共建共享的电子信息资源库——即所谓“三网一库”为基本架构的政府系统的政务信息化枢纽框架。它主要集中在以下7个领域：一是大力推进政府业务的应用建设，具体包括政：府机关内部的应用系统建设、公文、信息无纸化传输系统、多媒体应用系统以及办公决策服务系统；二是加强政府办公业务网和办公业务资源网网络建设；三是筹建办公业务资源网及政府公众信息网政府网站；四是建立和完善共享信息资源库；五是做好计算机网络安全保密工作；六是加强对公务员的培训工作，同时抓好与系统建设与应用有关的法规工作^[4]。

如何解释中国政府对电子政务的极大热情，政府的信息化将对其管制模式产生什么样的影响，这是一个未得到充分研究的课题。我们的初步分析表明，政府可能从既有的管制模式出发，来确定其信息化发展方向与框架，但如果信息化具有自身的发展逻辑，也必然会对政府管制规模产生影响。一个突出的例子是中国在2003年遭受的非典型肺炎袭击使得政府在疫情通报与统计分析系统上不吝投资，但已建成的信息系统同样对卫生部门进一步管制模式产生影响。在中国电子政务的建设过程中，我们已经观察到，由于技术的引入总是处于一定的社会交换背景，在传统的政府办公体系中，下级部门常常通过公文的传输而密切了感情，并从上级得到一些外部人不易获知的内部消息；作为回报，上级部门也常常从下级的工作汇报与人际交流乃至一些行政审批中得到一些管制性租金，信息技术的引入使得这种内部交换与管制性租金得不到实现，因而为一些部门所排斥。但作为政府层级制中的上层，从提高政府服务与组织的社会满意度，从而获得声望、支持与政治升迁的动机出发，会有动力推进政府信息化进程；而政府的下层代理人的目标函数则有所不同，这可以解释中国政府信息化的自上而下的制度变迁进程。因此，在当前的政府信息化过程中，关键的不是信息通信基础设施建设问题。在新一轮电子政务建设进程中，打破信息的垄断成为人们关注的焦点。一些政府部门长期通过垄断公共信息而寻租获利，如果说这种信息垄断在没有信息通信设施条件下还可以为社会容忍的话，当前遍布城乡的信息网络已提出了公开政府信息的要求，这需要打破部门利益。因此，新一轮信息化是一种新的合于信息技术特征的政府组织流程重造与政府文化重塑过程，这一过程显然提出了政府制度创新的张力。

【注释】
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[1]哈耶克：《作为一种发现过程的竞争》，《个人主义与经济秩序》，北京经济学院出版社1989年版，第122页。

[2]芒德尔等著：《发展经济学的新发展》，商务印书馆2001年版。

[3]约瑟夫·奈：《美国定能领导世界吗？》，军事译文出版社2001年版。转引自《信息革命与当代世界格局演变》，吉林大学社会科学学报，2003年第2期。

[4]游五洋、陶青：《信息化与未来中国》，中国社会科学出版社2003年版，第255页。