公房制度改革成果-房地产律师实务

第六节　公房制度改革

一、公房制度改革改革的必要性

现今存在的公房主要来源是：解放初期依法被接收、接管、没收、征收等归国有及土地改革中保留作为公用或机动的房屋；按照党和国家的政策，对私人出租房屋进行社会主义改造的出租房屋；房地产管理机关自建及收购的房屋以及其他按照国家政策规定，由房地产管理机关管理及沿袭使用的房屋等。长期以来，北京市的公房沿袭了计划经济的管理体制，一般房屋所在地的各区房管部门负责经租管理，自2004年3月之后，新增的公房由市房管局统一发放租赁证后，再划归各区房管部门负责经租管理。由于这些房屋多位于城区的平房区，房屋状况都比较破旧。承租人每年缴纳的房租都不足维持房屋的维修费用。

现在公房管理十分混乱，很多不需要公房居住的人将公房出租赚取利润，或是将公房承租权倒卖从中赚取利润。出现这些现象的原因都在于公房租赁资格的审查不严以及公房收回制度的缺失。在实践中，我们经常碰到的纠纷是公房承租人死亡后，承租人的继承人均没有与承租人共居，原本按照规定均没有资格继续承租公房，应当由房管部门收回。但是，房管部门通常的处理方式为只要各继承人能够达成一致推举一人，也不问该人是否符合公房承租条件就变更为了新的承租人，或者承租人死亡后，房屋承租合同继续有效，房管部门对于房屋的使用权情况不予理睬。这样一来，原本应当由房管部门代为管理的国家财产，就变成了一小部分人获取利益的手段，损害了国家和其他人的利益。

二、改革的方向及措施

面对现今如此混乱的公房租赁市场，在清理整顿的过程中，必须制定周密的计划和规则。

（一）应当捋清现在分布在各个城区的公房情况，按照不同情况予以处理

首先，如果是已经划入规划面临拆迁的公房，应当尽快与承租人签订买卖合同，向其出售所有权，解决承租人的居住问题，推进拆迁进程。

其次，如果没有被列入拆迁范围的公房，应当重新审查承租人资格，换签公房租赁合同。现在大部分公房租赁合同均没有约定租赁期限。对于符合条件的承租人在租赁期满后经过审查通过，应重新办理租赁手续。笔者认为，首先，由于公房承租权不是“遗产”，不需要争得所谓家庭成员全体同意；其次，国家应当出台相关法律对新的承租人资格予以规定，例如，如果原承租人死亡，在满足以下条件的情况下，该人可以成为新的承租人：①与原承租人为同一户籍；②是原承租人的家庭成员；③与原承租人共同居住；④在本市没有其他住房；⑤在公示期内无人对上述情况的真实性提出异议。另外，对于没有满足上述条件的人的情况下，管理部门应当及时收回该房产，进行重新分配。

再次，加强对直管公房的租金监管力度。在加强房屋修缮的同时推进公房租金改革制度。在确保维修基金充足的前提下调整公房租金。在市场经济体制下，国家所有的公房本质上也是商品性质，其租金标准应顺应价值规律的要求，由市场来决定，从而支持房屋的修缮费用。房管部门应当每年视房屋情况制定年度大中小维修计划。同时，针对当前危旧房较多的状况，加快对危旧房屋实施改造，确保居住使用的安全。即便承租公有住房提高了租金标准，但是对于承租人来讲与承租私人住房比起来肯定更为踏实省心。作为国家非营利的行业，仍应当体现出对社会弱势人群的照顾。针对欠租的承租户，房管部门在上门催缴、耐心劝说及发放催缴通知书均无效的情况下，应运用法律手段向法院起诉解决。

最后，严格管理公房转租、转让等违法行为。针对擅自转租行为相对隐蔽、取证难度较大等特点，一方面要组织房政监督员和房管人员定期巡查直管公房；另一方面积极鼓励群众举报转租行为，一旦发现承租人擅自转租、转让、违规买卖直管公房等行为的，根据法律和合同约定应给予处罚并收回房屋。

（二）需要建立健全公房的管理机制和各项制度

根据公房的现实情况，要想从根本上解决问题就必须建立起诸如公房退出、拆迁补偿、出售、经营管理、处罚等长效的良性管理机制，以便彻底消除公房管理上存在的种种弊端。

例如，对已参加房改或购买经济适用房，且达到应享受面积标准或其他不符合租用直管公房条件的，应从制度上明确规定退出公房的承租主体。对贫困家庭在给予优惠政策的情况下仍买不起房子的住户，以廉租房的形式解决这部分人员的住房困难。

公房的改革因为涉及面广，一旦进行会是一次利益的大调整。因此，房管部门要彻底转变思想观念，增强公房管理责任意识，充分认识国有公房改革的必要性和紧迫性，开展多种形式的思想宣传活动，讲清道理。同时在经营方式和服务手段上，要突出以人为本的服务意识和理念，提高市场化管理水平。增强责任意识，提高工作人员的自身素质，高标准严要求，多为住户着想，细致做好工作，以取得广大租户的理解和支持，顺利推进国有公房的改革。

三、建立新型公房制度(www.xing528.com)

随着城区建设、旧城区改造进程的加快，早期承租的自管公房、直管公房也绝大多数都面临着拆迁的问题。笔者认为，改善居民生活环境的指导思想是正确的，但是不能单独依靠建设商品房、经济适用房来实现。由于我国现处于社会主义初级阶段，人们的生活水平虽然与建国初期相比有了很大的提高，但是，让每家每户都自行购买房产居住对于我们这样一个人口大国是不现实的。尤其是近年来随着国内楼市交易价格的迅猛提高，国务院陆续出台意在打击遏制房地产价格过快增长的房地产新政，全国各地房价出现了松动。但各方博弈的力量仍然很强大，房价上涨压力仍然没有消除，楼市调控还面临挑战。城镇化带来住房刚性需求，民间资本投资领域过窄，全球化热钱涌入与人民币升值影响，房产持有环节税收制度缺失，地方政府对土地财政依赖，各地经济发展存在差距。诸多因素导致房地产价格在短时期内不会成为大众消费的目标。因此，还是需要靠政府的保障性住房等来解决居民的居住问题。中央加大保障房的投资力度，一方面是稳定房地产业对国民经济的拉动作用，另一方面是分流商品房市场，抑制房价的反弹。因此，公有租赁房屋这样的住房形式还会在一定时期内长期存在。笔者认为，随着国有企业改革以及房改政策的旧城区改造拆迁不断推进，自管公房和直管公房的数量也会逐渐减少。加大新型公有住房的建设，创新公有租赁房屋的管理模式例如“廉租房”、“公租房”，是我们今后房屋改革的研究方向。

所谓“廉租房”指以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。所谓“公租房”指是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个过渡性的解决方法。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。公租房租金标准将遵循“保本微利”原则，比照同类地段房屋市场租金标准并下浮一定比例，比廉租房略高。下面将分别介绍廉租房和公租房制度。

（一）廉租房

廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。作为社会保障住房之一，廉租房政策在落实过程中也暴露出很多问题。

早在1998年住房商品化改革时，国务院曾经下文要求各级政府尽快建立起以经济适用房为主和租售并举的住房供应体系。但廉租房制度建设由于责任不清、资金来源缺乏等问题一直没有实质进展。对于地方政府而言，廉租房建设无益于财政和政绩。特别是在土地出让招标拍卖的今天，廉租房建设会减少土地出让金收入，该收入在某些经济落后地区政府的财政收入中，甚至占了一半以上。对于房地产开发商而言，由于无利可图，故反应冷淡。

2006年，在商品价格飞涨，经济适用房建设制度被广为质疑的背景下，要求加强廉租房建设的呼声越来越高。该年国务院颁布条例要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房制度建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。从目前的实践来看，现有的廉租房数量未能覆盖所有符合标准人群。由于标准过高，大量被排斥在租住标准之外的人群仍然无力购买住房。

（二）公租房

国家对公租房的制度设计，就和廉租房大不一样了。七部委2010年6月发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（以下简称《指导意见》）是最新最权威的国家级公租房法规。这部《指导意见》绘出一幅公租房的政策拼图。一是公租房的租赁对象是中低收入阶层，也就是所谓“夹心阶层”。二是公租房的投资主体是政府，但也欢迎各类企业和其他机构投资和经营公租房。三是公租房的运营以保本微利为原则。四是政府通过无偿划拨土地、地价减免、税费减免，来降低开发成本，从而实现降低租金。根据《指导意见》，公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。与以往的廉租房政策不同的是，此次“公租房”供应对象扩大了范围，不仅包括中等偏下阶层的城市“夹心层”，而且包括外来务工人员，这使得住房保障范围大幅度增加。此番政府出台“公租房”政策意义重大，与此前的房地产调控政策相比，这个政策将对房地产市场发展带来长远影响。

其一，进一步完善了住房制度建设，明确了政府在保障居民住房方面应承担的公共职能。此前保障房供给只局限于低收入家庭，使得大部分达不到廉租房标准的城市居民成为无力购房、也无从享受保障房的“夹心层”。这次公租房政策改革实际将住房保障范围大幅度增加，如果申请标准能够放宽的话，实际可以基本解决城市居民的住房要求。其二，考虑到了城市化进程的需要。长期以来，房地产市场的一个最大谎言就是“城市化会持续推高房价”。不错，城市化会增加住房需求，也会加大土地供应压力。但政府应该认识到，城市化的核心是农民进城，也就是让农民放弃土地，成为城市居民。城市化过程，就是农民在城市安家的过程。若要让这一过程顺利进行，就必须提供能够符合农民工收入水平的城市住房。公租房若能扩大到农民工身上，无疑会加速城市化进程。其三，多样化增加住房供给，将改变住房市场价格预期。一旦公租房制度能够顺利施行，意味着住房供给大幅增加，从而改变市场对住房长期供需关系的预期，进而改变价格预期，有利于抑制住房投机。其四，大规模公租房建设有益于稳定经济增长。房价调控政策出台以来，市场在观望，大部分开发商还盼望政府放松政策，甚至救市。如果各地能够借公租房政策出台而加快保障房建设，无疑会对冲房地产调控的负面影响。持续的公租房建设将为房地产业带来稳定持续的增长。其五，在引入社会资金方面，鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，明确提出具体办法由人民银行、银监会制定。支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营。特别是提出公共租赁住房建设实行“谁投资、谁所有”，投资者权益可依法转让。其六，在税收政策优惠方面，明确由财政部、税务总局制订对公共租赁住房的建设和运营给予税收优惠。公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用住房的相关政策执行。从积极意义讲，公租房制度建设有效区隔了住房市场，并使政府承担了保障城市居民人人有房住的责任，这会使住房问题回归到民生问题。但公租房制度建设也需时间过程，更需要地方政府承担起应有责任。

（三）设想：廉租房与公租房的统一

廉租房制度建设面临责任不清、资金来源缺乏、政府压力大、房地产开发商无利可图、覆盖率低、标准过低等诸多困难，大批符合申请廉租房条件的群众无法承租到廉租房。而公租房在某些地方却出现了出租率低等现象，因此存在将这两种政策保障房相结合的可能性。北京市住建委相关负责人日前表示，公租房和廉租房的管理将逐步实行并轨，实行统一管理，二者的房源也将合二为一。廉租房和公租房由同一主体持有和管理，采取“收支两条线”，租金全部上交财政，房屋维修等开支也全部由政府支出，确保廉租房和公租房的公益性。该负责人说，廉租房和公租房都是具有租赁性质的政策房，而且都是装修到位的，同一个项目的公租房和廉租房的物业服务标准和租金标准也是一样的。不同的是两种房源并轨后，公租房家庭需要全额缴纳租金；廉租房家庭的租金由政府补贴一部分，自己承担差额的部分。这样，廉租房家庭的补贴就将从暗补转为明补。同时，二者统一管理后，如果廉租房或公租房的房源出现了紧张，可以从对方的房源中调剂一部分过来。至于是否会出现一个小区内廉租户和公租户共同居住的情况，这位负责人说：“由于面向的人群不同，将来的大方向还是会分开安排，但也不排除在短期房源紧张的情况下，安排在一起。”据了解，两房的并轨只是管理上的统一，廉租房和公租房的申请、准入门槛等标准还将按各自政策执行。综上，上述负责人的观点为我们理论研究提供了一个很好的方向，但是仍有很多问题还需要进一步完善，例如如何做到公平公正？如何避免一刀切的方式区分两种政策房的申请条件？公租房转化为廉租房时如何弥补相关权利人的利益？等等，这些目前都没有十分成熟的结论，结合目前的实践和理论，完善两房结合的理论，制定相应的法律规范文件，再去指导实践。

同时，为了防止“开奔驰住经济适用房”的类似现象发生，笔者认为，政府在加大推进公租房制度力度的同时，应当加大对公租房和廉租房的监管力度。由于廉租房是国家以补贴的形式给困难家庭提供的住房，那么，对于能够获得补贴的家庭资格审查就应当是最为严格的。所以，首先，应当加强对公租方、廉租房申请人资格的审查，不如实申报家庭住房、收入、人口及资产状况，骗取廉租住房保障的，应当责令其退还廉租住房，且5年内不得再申请廉租住房保障。第二，要加强廉租住房合同管理。以往的公房租赁合同，很少约定承租期限，有的约定了到期也没有人管。笔者认为，既然是房屋租赁就应当约定一定期限，期限届满，应当再次进行审查，不符合条件的应当无条件腾退。第三，相关部门应当联网，对承租人及家庭资产信息进行掌握。一旦核实不符合承租条件，就应当及时予以腾退。第四，严格限制承租人及家庭购买经济适用房及商品房，这个问题可以通过房屋登记机构办理房屋权属登记时予以核实。第五，对于长期空置、转租、出借、转让廉租房、公房的行为，一旦发现就应当及时腾退。

另外，从制度建设方面来讲，应当建立一整套制度予以配合。第一，应建立有效监督机制。加强保障房建设已经提过很多年，在“四万亿”刺激政策中，也包含保障房建设投资，但地方政府多数没有完成任务。此番公租房建设能否顺利执行，需要建立强有力的监督机制，应由地方人大审议和监督公租房规划和建设执行情况，并实行一票否决制度。第二，避免公租房分配和建设过程中的寻租行为。《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》指出，公共租赁住房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。收购现有住房改为公租房，无疑是一个好办法，但也应避免利益集团利用这一政策进行寻租活动，避免交易过程中出现利益输送。第三，应合理制定公租房申请标准。如果能够适当降低门槛，扩大公租房提供范围，虽然可能加大短期供给压力，但同时可以彻底改变住房市场的预期，进而抑制住房投机行为，一段时间后，实际可以让更多中等收入者进入商品房市场，最终减缓政府压力。第四，政府还应完善商品房租赁市场。除了建立公租房制度外，政府还应完善商品房租赁法规，保障租房人利益，从而建立具有法律保障的长期商品房租赁市场，改变住房文化，实现住房需求多样化。

从房地产调控角度看，公租房制度或可彻底改变住房市场供求失调问题，改变长期价格预期，促进调控政策的顺利进行。从各地实践看，发展公共租赁住房对“夹心层”提供稳定房源，满足其过渡性基本居住需求，为破解外来人口住房政策这一重大课题提供了具体途径，对实现住有所居目标、促进城镇化健康发展具有重大战略意义。然而，由于公共租赁住房建设尚处于探索阶段，还存在一些制约其发展的突出问题。如政策定位不清晰，各地租赁对象范围有较大差别。引入社会资金的做法没有普遍推广，缺乏规范化、制度化的住房建设长期融资渠道等。由于公租房租金与市场价相比并没有低多少，且公租房的位置一般都远离市中心，导致出租率不高，很多地方，比如在深圳，盖了房子都租不出去。值得注意的是，发展公共租赁住房对政府的管理效率提出了更高要求，特别是要在准入、分配、退出以及后续物业管理方面，还需要各地政府认真研究，制订符合实际的办法。