农地产权制度，实现农业发展

健全我国农地产权制度的思考⁽¹⁾

2003年10月14日通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指明了我国进一步深化经济体制改革，促进经济和社会全面发展的方向和准则。其中特别指出，健全现代产权制度是完善社会主义基本经济制度的内在要求，也是完善社会主义市场经济的要求；还指出了建立现代产权制度的基本准则是：归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。上述精神，当然完全适用于农地，即应当据此建立、健全中国现代农业产权制度。本文便是笔者根据上述精神的要求而进行思考的初步成果，其中有些是对于笔者过去的农地制度思想进行反思而提出的与时俱进的新成果。

一、坚持农地集体所有制，规范产权主体

在建立、健全现代产权制度的过程中，是否涉及农地改制的问题？中央的文件指出，中国特色社会主义在经济上的基本特征是：公有制为主体，国有制为主导，多种所有制经济共同发展。在这样一个大前提下，以农地为主体的农村社区集体所有制经济，便是社会主义经济中合乎逻辑的客观存在，是多种所有制大家庭中理所当然的一个成员。这意味着，认为土地集体所有制太“落后”而企图将其“完善”为国有制，肯定是不现实的；认为土地集体所有制缺乏经济活力而主张将其“改造”为私有制，肯定也是不适当的。那么，在稳定、发展的大前提下，完善农地集体所有制便是现阶段唯一的、舍此无他的选择。

既然如此，现阶段我国建立、健全现代农地产权制度的核心内容便是巩固和发展农地集体所有制。其中，首要的是明确农地产权归属的问题。其关键在于农村社区集体经济所有权主体的规范化。这是针对现阶段我国农村社区集体经济组织产权主体不规范、不健全、不稳定的现状而言的。而要做到规范化，最便捷而有效的途径莫过于由村民委员会或村民小组兼行社区集体经济之职能。《中华人民共和国村民委员会组织法》已明确规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作”。在这一条件下，“兼行社区集体经济的职能”只不过是顺理成章地向前迈进一小步而已。何况，村委会、村民小组都是群众性的自治组织而非行政性组织，因而并不会重蹈“政社合一”的覆辙。

二、农地集体所有权的相对完整化

在上述基础上，接着需要做的便是保障农地集体所有权的相对完整化。所谓“相对完整化”是指，在遵循国家法律所规定的对农地集体所有权进行必要限制的条件下，由农地产权主体充分行使其产权，各级政府、各种经济组织、农村社区集体经济成员等等，都不得侵权。其主要内容包括：（1）自主出售农地所有权——除了国家强制性征收土地的任务必须无条件完成之外，自主决定土地的出售。（2）自主出售农地使用权——在国家强制性购买农地使用权之外，自主决定对外长期、短期出租土地。（3）向集体经济成员发包土地使用权——这是农村社区集体经济对其成员应尽的义务；而从社员的角度来说，则是其应享的权利。

人们不可避免地会提出的问题是，国家法律为什么要对农地权利进行一定的限制呢？其必要性主要是国家有必要从全局利益出发，对于土地的利用进行适当的宏观调控。这种限制的主要内容包括：（1）对于农地出售、出租总量的限制。其目的在于从宏观上控制农地，尤其是其中的基本农田的“转非”，以便保障国内农产品的供应。（2）对于出售、出租农地用途的限制。其目的在于控制土地的某些用途的数量（例如盲目建立、扩建的经济开发区、人造景点、高尔夫球场之类）。（3）对于出售、出租土地位置的限制。例如，凡对于水土保持、环境保护、灌溉系统利用产生不良影响的非农用地均应加以限制。

正由于受到国家的一定程度的限制，农村社区集体所有的土地产权便变得不那么完整。但是，此种情况是很正常的，古今中外的非国有土地概莫能外，不足为奇。

由于受到种种限制，不同的社区集体经济之间的经济利益便会出现不平衡，显得不公正，从而有必要对那些因受到土地非农利用限制而在经济上遭受损失的单位予以一定的补偿。例如，对于对某些高产农田的非农开发予以限制，就应当相应地对有关单位在经济上予以补贴。国外有有偿保护重要农田的做法，值得借鉴。

三、在“综合共有制”条件下农民土地使用权的相对完整化

一般而论，现阶段我国农村的土地制度是集体所有制。但是，进一步具体分析，则会发现它是一种“综合共有制”。目前我国农村的土地制度，从所有权方面来看，属于共同共有制——全体成员对于土地共同享有所有权而不可分割；然而，若从使用权方面来看，则又属于按份共有制——农民每人平等地拥有一份承包地。从而，综合而言，现阶段我国农村的土地产权制度，便是一种“综合共有制”。

在这种“综合共有制”条件下，农民拥有的土地使用权是长期不变的（目前的规定是30年不变）；农民拥有对于土地使用权的处分权——可出让、出租、赠与。换言之，农民在这种制度下拥有土地“长佃权”，它在相当大的程度上类似于“永佃权”。

这种土地使用权，也同样存在一个是否“相对完整化”的问题。而这种土地使用权的所谓“相对完整化”，是同土地所有权相似的。其内容是，农民所拥有的土地使用权并非是自然而然地绝对完整的，而是要受到国家法律出于农田保护、水土保持、土地利用规划等方面的需要而进行的种种限制。然而，即使目前农民所拥有的土地使用权只是相对完整的，与人民公社时期农民仅仅拥有“参加劳动、按劳分配”的权利相比较，已经在土地财产权利上大大迈进一步了，已经不仅仅是“看得见”而且是“摸得着”的了，农民已经从中获得了相当可观的实际福利。(www.xing528.com)

从理论上来看，农民所拥有的“长佃权”的进一步走势如何呢？抽象而言，无非是两个前景。其一是，30年期满后再延长30年，从而在实质上接近于永佃制，但是并不简单地等于永佃制；其二，名正言顺地发展成为永佃制，即通过立法正式宣布实行永佃制。但是，由于后者更接近私有制而不是公有制，因此，对于它的正式采用，很可能是慎而又慎的。

四、国家征地、购地、租地与农地产权维护

国家与农地所有者、使用者发生的土地产权方面的关系，主要通过征地、购地、租地等方面体现。

征地属国家权力行为，具有强制性和足偿性两大特征。其强制性是与征税完全相同的，即接受征地是农地所有者、使用者无可旁贷的义务。但是与征税不同，征地不仅应当是有偿的，而且还应当是足偿的。为什么？首先，国家征地必然只能是为了满足公共利益之需，主要为国防、防灾、水土保持、各级政府部门办公用地等狭义的公共用地，而且，也只有这类用地才谈得上强制征用。其次，既然征地的目的是满足公共利益之需，那么其费用自然应当由作为公共利益代表者的政府来负担，而不应当无偿或低偿，从而将此项负担全部或部分地转嫁给农地所有者、使用者。否则，便是对于其产权的无端侵犯。

既然国家征地只应当被限制在狭义的公共用地的范围内，那么，其他非农用地，是否完全由用地单位直接与农村社区集体经济组织洽购，而国家仅仅进行管理和调控呢？当然，这是可行的，但是若思想进一步放开，至少还可考虑国家经营土地这一选择。国家经营土地，既可实行独家垄断（即实行“土地专卖”），也可与用地者向农村直接购地并存，甚至在理论上也并不完全排除土地私人经营的存在。只要法制到位，调控和管理得当，则土地商品的多元化经营便可最大限度地搞活土地市场；既可有效地调剂土地供求的余缺，又有利于防止土地投机。当然，考虑到我国土地资源的极端重要性和极端稀缺性，在土地商品经营体制上，似乎应当以国家经营为主，其他形式为辅。

但是，无论如何，由国家土地管理部门直接兼管土地经营的做法，属于“官商不分”，应予改变。

五、国家征地对于集体经济与农民的公正补偿

在国家征收农地的情况下，显然应当对于农村社区集体经济和农民在产权上予以公正补偿。

首先，就集体经济而言。究竟何谓其产权的公正补偿？在缺乏农地市场的情况下，不妨采用将农地的常年纯收入额资本化的方法求得影子地价。将这笔资金存入银行，每年获得的利息便相当于被征用土地每年可获得的纯收入；换言之，可保障失地单位每年获得的纯收入与过去经营该农地时相等，而且还不必投入人力、物力进行经营。因此，是否保障失地单位每年获得相当于过去的纯收入，是补偿是否公正的基本标准。当然，在测算农地纯收入时，应当剔除工农产品“剪刀差”以及不合理的税费负担的负面影响；充分考虑到农地的生态、旅游等方面的价值，等等。

其次，就失地农民而言。国家补偿的标准应当大大高于对集体经济的补偿，方为公正。其基本原因是：失地农民对于国家作出了最直接的贡献，国家应当使其今后的生产、生活获得基本保障而无后顾之忧。

至于农村集体经济，农民出售、出租农地，其价格和租金当然随行就市。但是，国家有关部门应当进行必要的调控和管理，以避免畸高畸低。同时还应依法征收土地增值税之类的税收，使得由社会进步而形成的土地增值中的大部分回归于社会，而且也使被征用土地的单位和农民的收入与出售、出租土地的单位和农民的土地收入不致相差悬殊，以避免可能发生的副作用。

【注释】

(1)原载《中国经济时报》，20040217。