农村基层组织改革问题-周诚自选集

关于农村基层组织改革的若干问题⁽¹⁾

本文从农地股份化问题谈起，进而探讨村级行政组织与集体经济组织的一体化问题，再进一步提出农村社区集体经济的企业化即股份合作化问题。这样，就几乎涉及农村基层组织改革中的全部重大问题了。不过，都只是浅尝而已。

首先，谈谈农村社区集体所有土地承包权股份化问题。这一问题要从我国农村土地集体所有制的实质谈起。众所周知，在我国农村社区中，土地所有权归社区全体成员共同拥有，即实行共有制。过去，农村集体经济实行集体劳动、统一经营，那时的土地所有制的实质是“共同共有”，农民所拥有的土地产权只是间接的、笼统的；而在实行家庭承包制后，其实质则是“按份共有”。这一转变，使得农民的土地产权由间接变为直接，由笼统变为具体，使农民群众能够“看得见，摸得着”，从而大大调动了农民经营土地的积极性。然而，实践证明，在实行家庭承包制时所采取的“按人配地，按户经营”的制度，具有一个致命的缺陷，即逐步形成了“人地合一”的凝固效应——农户往往视承包地为私产，在思想上以直接控制为安，在行动上以直接掌握为妥，从而妨碍了土地使用权的流动和集中。

为改变这一状况，“土地股份制”便应运而生。这种股份制，无论是采取什么形式（土地产权是否折合为货币），其实质都是由每人拥有具体的、一定面积的承包土地，变为每人拥有抽象的、一定量的土地份额，即实现土地承包权的股份化。例如，山东省桓台县的做法是最为简易的。其基本内容包括以下两点：第一，以土地承包权作股，凡户口在农村的农民每人获得一股土地承包权，变“以人配地”为“以人配权”。第二，原有土地承包关系不变，当人口增减时以及实际承包土地面积增减（转出、转入）时，通过“股利”调节（增人及转出土地者获得“股利”；减人及转入土地者交纳“股利”）。显然，这种土地承包权股份制，为土地使用权的流转开辟了比较顺畅的通道。土地股份制的高级形式，则是土地承包权的货币化。这种形式有利于农民进一步摆脱土地的束缚，在具备其他条件时更便于转营他业。因此，土地股份制在农村中的普遍采用，将是指日可待的。

其次，谈谈村级行政组织与经济组织一体化的问题。本文所说的村级行政（“行政”一词并不确切，姑且借用）组织与经济组织一体化，是指作为行政组织的村民委员会与作为经济组织的村级集体经济单位的一体化。为什么要提出这一“一体化”的设想呢？主要是考虑到，目前在我国农村社区范围内，既存在着行政性的组织——村民委员会，又存在着经济性的集体经济组织，而两者的经济职能在一定程度上是重叠的、交错的。例如，就农村土地所有权而言，《中华人民共和国农业法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。据此推论，则集体所有的土地应当归农村集体经济单位管理。然而，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）却规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。这一规定，看来与村民委员会作为“基层群众自治组织”的行政性质是矛盾的。然而，不仅如此，该《组织法》还规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作”。这些规定，使得村民委员会明显地具有了经济组织的某些职能。因此可以说，尽管在文字上村民委员会仅仅被定义为“基层群众性自治组织”，但是对于其职能的具体规定，却使其在实质上具有行政组织与经济组织的二重性。

那么，《组织法》对于村民委员会职能的这种规定是否与其性质相矛盾，从而是不恰当的？笔者认为，恰恰相反，这种规定是完全必要的、适当的。为什么？因为村民委员会是一个有法可依、依法必建，而且具有普遍性、规范性的组织。与此相对照，无论是集体经济组织、合作经济组织都不具有这些特征，而是变动性较大而且很不规范的组织，从而难以依靠它们来很好地管理属于集体所有的土地和其他公共财产以及经营集体经济。这样看来，由村民委员会管理属于农民集体所有的土地，就是完全正确的。而且，由此引申而来的结论必然是：既然村民委员会明显地优越于集体经济组织，那么，由村民委员会把整个社区集体经济都管起来，岂不是理所当然的吗？《组织法》还规定，根据需要，村民委员会可设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，那么，根据“一体化”的需要而设立经济委员会，岂不是顺理成章的吗？当然，这样做首先会受到的质疑便是：这样做岂不是“政企不分”吗？岂不是恢复原农村人民公社的“政社合一”的体制吗？笔者对此的辩解是：村民委员会并非是一级政权，与过去的人民公社有本质区别。而且，如前所述，在《组织法》中对于其进行经济管理工作早已有适当的规定，实行“一体化”只不过是强化了村民委员会的经济管理工作而已。

范小建先生认为：“社区合作经济组织（即本文所说的‘社区集体经济组织’——引者注）的地位具有特殊性。它的职能应该加强，不应被替代。但是，如果社区组织不正视潜在的变化趋势并进行自我改造，其最终被村民委员会或村级行政组织所替代也不是不可能的。”这种观点虽然与笔者的观点不完全相同，但其共同点都是考虑以村民委员会来管理和领导农村社区集体经济组织的问题。(www.xing528.com)

最后，谈谈农村集体经济的企业化问题，即把农村集体经济改造为企业化的农村合作农场的问题。为什么要提出农村集体经济的企业化改造问题呢？我国农业合作社和农村人民公社的历史表明，农村合作经济和集体经济，如果不实行企业化，就必然缺乏激励机制与监督机制，就必然会形成生产不讲效益、花钱大手大脚、干部多吃多占、群众受累受穷的结果。与此相反，实行企业化意味着建立激励机制与监督机制，就必然会形成生产讲效益、花钱讲核算的局面，做到干部与农民合理取酬、论功行赏、共同富裕。简言之，农村社区集体经济，若想走上共同富裕之路，就必须彻底抛弃“大锅饭”，改建为企业化的农村合作农场。

关于如何建立企业化的农村合作农场所涉及的具体问题，在这里就不必展开了。本文只是强调，在农村合作农场中，应当全面实行股份合作制，达到股份合作企业化。换言之，股份合作化是我国农村集体经济企业化的具体形式；不仅土地承包权要实现股份化，而且一切资产都要实现股份化，切实做到“股份到户”。为什么呢？主要的理由是：第一，股份合作制是正确处理现阶段农村集体经济所继承的过去遗留下来的土地及其他公共财产的最恰当形式（例如，关于土地产权股份制，已如上述）；第二，实行股份合作制可有效地吸收农民群众的资金，办好合作经济；第三，在全部农户和农民都拥有股份产权的情况下，便会更认真地行使当家作主的民主权利，实现民主管理，管好合作农场；第四，实行股份合作制，实行按劳分配与按资分配相结合，有利于实现有差别的共同富裕，符合社会主义初级阶段的精神。

在经过土地权利股份化和建立股份合作农场之后，其内部仍然存在着由农户经济和合作经济所组成的“双层经济”，而且仍然以农户经济为基础，仍然存在着跨越农户和社区合作经济的“双跨经济”，从而依然存在着由农户经济、社区合作经济和“双跨经济”所组成的农村“三元经济”结构。

综上所述，在笔者所设想的在我国农村社区内部实行的经济体制改革中，土地承包权股份化的作用是以土地产权置换土地实物，从而不仅促进土地使用权的流动，而且可从根本上解决农民因受土地的束缚而难以流动的问题；实行“一体化”的主要目的是要解决农村社区性经济机构重叠而不稳定、不正规、效率低的问题，但是这并不意味着取代或取消农村中多种多样的农民互助合作组织、农工商一体化组织、私有与国有农村经济服务组织；至于“企业化”，在市场经济中是一切经营性经济单位所概莫能外的，农村社区合作经济也没有理由置身于市场经济之外，而股份合作制则是适合于我国农村社区集体经济具体情况的一种特殊的企业形式。总之，在农村基层经济组织改革中，土地权利股份化是基础和核心，“一体化”是机构上的保障，股份合作企业化是必由之路，“三位一体”，缺一不可。

【注释】

(1)原载《中国经济时报》，2001-02-07。