农地征收：归私还是归公？

农地征收宜秉持“全面开发权”论⁽¹⁾——关于农地征收“涨价归私”论、 “涨价归公”论与“私公兼顾”论的辨析

目前，在我国关于土地自然增值分配存在着两种观点——“涨价归私（农）”与“涨价归公”，针锋相对地处于两个极端。两者都具有片面性——既都具有值得肯定的一面，又都具有难以成立的一面。

“涨价归私（农）”论是一种坚决维护失地农民利益的理论，这是应当予以充分肯定的。但是它认定农民拥有取得全部土地自然增值收益权，只看到失地农民应当享有农地开发权，而根本忽视整个社会，其中包括其他农民也应当享有此项权利，那么，因整个社会经济繁荣而产生的土地自然增值的分配，便与整个社会无缘了，在耕农民则更无缘问津，这就显然大失公平合理。如果完全按照“涨价归私（农）”的观点进行农地自然增值的分配，则失地农民便可在一夜之间暴富，必然不利于农民安心务农，改善农地质量，而且也会使附近的在耕农民产生同样情绪。实际上，考察土地自然增值的归属，应当与其产生的根源相联系，应当顾及社会各个相关方面的利益，从而，单纯的“涨价归私（农）”论便是不能成立的。

“涨价归公”论阐明了土地自然增值产生的社会经济根源，而且“涨价”也并非由“成本”所决定，这些都是应当予以充分肯定的。然而，“涨价归公”论仅仅看到土地的自然增值来源于社会经济发展，从而社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民拥有获得充分补偿的天然权利，即忽视农地所有者也应当分享农地开发权，使得失地农民受到不公平待遇，从而也是不可取的。如果不摈弃这种理论，而仅仅是增加失地农民的补偿，则意味着失地农民所得到的补偿中包含着社会对于他们的额外照顾甚至是恩赐，而并非失地农民所应得，从而从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。由此可见，单纯的“涨价归公”论，也是站不住脚的。

尤其是现实经济生活中的几个突出的实例，使得我们不得不进一步一分为二地看待“涨价归私（农）”论和“涨价归公”论，关注“私公兼顾”（地利私公共享）论、“全面开发权”论。

实例之一：依据“涨价归公”的理论（由英国经济学家约翰·穆勒与美国经济学家亨利·乔治提出），英国工党政府曾经于1947—1953年实行土地开发权国有化，即政府通过征收土地开发捐（development charge）将土地增值全部收归国有。但是，此种举措未能长期坚持，除了执政党更迭之外，最根本的原因是此种政策造成了地产市场萎缩而不得不放弃，即恢复“涨价归私（农）”制。英国的此举表明，它看到了“涨价归私（农）”制之弊，而企图通过“涨价归公”来兴利除弊，但“涨价归公”制的极端性——完全否定土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，从而使其无法适应市场经济的需要，在实践中碰壁而归于失败。

实例之二：在我国的现实经济生活中，过去长期对于失地农民实行低补偿政策的实践表明，“涨价归公”曾经是我国农地征收补偿中实际上遵循的不成文的政策原则。实行“涨价归公”制的出发点是为维护公共利益，但实行“涨价归公”制也具有严重的副作用——据估算，有近半数的失地农民的生产与生活存在明显的困难。有鉴于此，理论界一些人士极力呼吁实行“涨价归私（农）”制。

实例之三：多年来，在美国的一些州，实行土地“开发权转移制”（transfer of development rights，TDRs）。其要点是：在一个社区内，按照规划进行开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地所有者那里购买足够“份额”的土地开发权，方可进行土地开发。在美国的一些州，还实行土地“开发权购买制”（purchase of development rights，PDRs）。其做法主要是：由地方政府出资，付给一些拟保护的农地（以及一些空旷土地、自然资源等）所有者足够的费用，将其开发权收购归政府所有，以便弥补土地所有者所损失的机会利益。美国的这种创新，非常值得重视。

实行“涨价归公”制，完全否定原土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，只是保障了社会利益；在实行“涨价归私（农）”制的条件下，则仅能保障失地者的利益而不能兼顾在耕农民和社会的利益。换言之，土地开发权完全归公与完全归私，是两个极端，各自有其片面性，在实践中都会碰到严重问题，而其症结为“分配不公”。我国一些人士为纠正“涨价归公”之弊而主张“涨价归私（农）”，无非是重走1954年以后英国的老路而已，在理论和政策上都无任何创新。从而，汲取以上两者的优点而摒弃其缺点，便意味着应当实行“私公兼顾”（地利私公共享）制。美国的TDRs和PDRs，为我们创建“私公兼顾”制提供了极其宝贵的启示。(www.xing528.com)

在实行“私公兼顾”制的条件下，每一块土地所有者所平等拥有的开发权不能实现时，便应当由获得开发权的土地所有者或国家给予补偿；换言之，因规划而获得开发权者，不应单独获得开发利益。概括而言，实行此种办法，由开发者或政府对于按规划应保留的农地所有者予以开发权补偿，可纠正土地开发收益完全“归公”或“归私”之弊。

从土地开发权的角度进行进一步探索，可提出“全面开发权”论，即兼顾原土地所有者、相关土地所有者、国家三者的土地开发权的理论。原土地所有者拥有开发权，是不言而喻的；相关土地所有者，主要是指相邻土地所有者、基本农田的土地所有者，他们也天然地拥有土地开发权，不可漠然视之；而国家之所以也拥有土地开发权，则是由于，从根本上来说，土地开发性增值的最终来源为整个社会经济的发展。这种认识是承认土地与一般财产不同，它具有社会性，从而不得不顾及“涨价”归属的社会影响。

在农地转非中贯彻“全面开发权”论意味着：优先充分补偿、安置失地农民，使其进入“小康”，无任何后顾之忧；剩余归公（归中央政府，避免地方政府以地生财），用于支持全国农村建设——其优先项目为对于在耕农民中的“相邻农民”、“基本农田农民”的开发权的适度补偿。

归根结底，“私公兼顾”论、“全面开发权”论，是承认差别、调和矛盾、多方互利、和谐共富之论。

附注：“开发权”是从英文“development rights”翻译过来的，其另译为“发展权”，笔者认为不妥。除了引文之外，笔者一律使用“开发权”。因为，英文“development”一词，主要具有中文的“发展”、“开发”、“展开”、“发达”等四个含义。按照惯例，中文的“发展”一词是指事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级等变化；而“开发”一词则是指对于资源的利用或进一步利用。显然，农地转变为非农用地，是指对于农地资源的进一步利用，从而应当使用“开发”一词方为确切。

此外，在实行土地“开发权转移制”（transfer of develop‐ment rights）时，对其土地权利称之为“可转移的开发权”（transferable development rights）。可是，有人把前后两者混为一谈，相互换用，例如将“transfer of development rights”译为“可转移的开发权”。显然，这是不顾“transfer”在此是名词，而“transferable”却是形容词。其结果是造成了本来并不存在的混乱。

【注释】

(1)原载《中国经济时报》，20060213，校正了个别笔误。