重庆住房制度改革与企业社会责任

重庆住房制度改革与企业社会责任

邹海峰

2010年2月28日，元宵节。重庆市首个公共租赁房建设工程在该市北部新区鸳鸯组团破土动工，这一举动被称为“重庆市委市政府给节日的市民送出一份新年大礼包”。据重庆市规划，2010年将开工建设500万平方米公租房，年底向社会投放20万平方米，到2020年全市公租房总建设规模将达到4 000万平方米。

2010年12月6日，重庆市人民政府办公厅颁布《关于进一步加强房地产市场调控的通知》，要求大力推进公共租赁住房建设，比原规划提前8年，即到2012年建设4 000万平方米公共租赁住房，解决60多万户中低收入家庭住房困难问题，加上各类保障性安置房建设，力争解决占城镇人口30%的中低收入群众住房困难问题。

公共租赁房建设成为重庆市住房制度改革的标志。

1　以公租房建设为标志的重庆住房制度改革背景

1.1　为什么出台

1）重庆经济转型需要解决劳动力住房问题

1997年6月18日，在三峡工程和西部大开发的大背景下，重庆直辖市正式挂牌。重庆市幅员面积8. 24万平方千米，总人口3 235. 32万人，是面积最大（是京、沪、津三个直辖市面积总和的2. 4倍）、人口最多（前三个直辖市人口总和的83%，其中农村人口占重庆总人口的81%）、人均国民生产总值最低的一个直辖市。

直辖十年，重庆地区生产总值已由直辖当年的1 350亿元增至2007年的4 112亿元，人均地区生产总值由直辖当年的4 535元增至14 622元。而同期北京人均地区生产总值从1997年的16 658元增至2007年的56 044元，天津从13 700元增至45 829元，上海从25 739元增至65 347元，重庆的发展依然任重道远。在基础设施建设基本完成后，重庆经济进入谋求转型期。

2007年12月1日，中共中央决定由薄熙来同志兼任重庆市委委员、常委、书记。而就在当年的10月22日，薄熙来被选举为第十七届中央政治局委员。重庆市主要领导并没有因薄熙来的到来而产生变更，2008年1月26日，王鸿举连任重庆市市长，而从2002年就担任重庆市常务副市长，主抓经济和教育工作的黄奇帆也获得连任。（2009年12月，黄奇帆任重庆市代理市长，2010年1月当选为重庆市市长。）

2008年，国际国内政治经济环境的转变使重庆面临一个巨大的机遇。这一年美国金融危机爆发，并迅速蔓延为全球经济危机。美国、日本和欧洲等主要经济体国内消费需求萎缩，贸易保护主义重新抬头，这给高度依赖国际市场的中国经济带来了严重冲击，中国出口贸易经历了自亚洲金融风暴以来最为剧烈的波动。世界原材料工业、装备工业到一般电子消费品，市场几乎都萎缩了30%～40%，但唯独笔记本电脑产业保持增长，台式电脑被笔记本电脑逐步取代。重庆市委、市政府认为，全球新增1. 6亿台笔记本电脑的市场是天大机遇，于是组团拜访世界著名的笔记本电脑品牌商，最终成功引进惠普、宏碁，吸引富士康、鸿海、广达、英业达等代工厂和配套厂商。预计到2015年，重庆将形成1亿台笔记本电脑的产能，构建起包括上下游产业链在内完整的产业集群。

加工贸易的显著特点是劳动密集，上百万员工的住房和生活对企业而言是很大的负担。重庆市政府提出，让企业专注于生产经营，社会的事交给政府。作为优化投资环境的重要措施，重庆推行了户籍改革和大规模公租房建设。希望这些新厂的职工出了厂门就能进入社区、城区，员工户口可以解决，公租房可以安家，有条件结婚生小孩，安居乐业。

2）房价上涨

从2003—2009年，与全国大多数城市一样，重庆房价经历了大幅上涨。据2010年重庆统计年鉴披露，在上述期间内，重庆商品住宅楼面地价上涨了近5倍，造价上涨了近2倍，房屋售价也上涨了1. 5倍。2009—2010年，受两江新区等一系列重大利好消息影响，以及重庆城市化进程的推进和旧城拆迁改造带来的刚性需求，重庆房价出现快速上涨。

作为老工业基地和农业人口占绝大部分比例的城市，重庆大量低收入群体的住房条件相当简陋。面对不断涨价的商品房，他们只能望楼兴叹。如果不能改善这部分人群的住房条件，那么他们就将被排斥在城市现代化进程之外，他们的住房就将成为重庆的“棚户区”。

2008年7月，重庆市政府提出五个重庆——“宜居重庆”“畅通重庆”“森林重庆”“平安重庆”和“健康重庆”的新目标、新追求。其中，“宜居重庆”就是指居住条件。薄熙来书记指出，“住房保障是一个重大的民生工程，要让城乡老百姓都有房子住。”黄奇帆市长在多个场合阐述了重庆市政府的观点：房产兼具保障和商品双重属性，完全由政府保障或完全市场化都存在制度缺陷。计划经济时代，政府及各企事业单位实行公房分配，导致房源不足，百姓居住拥挤不堪。20世纪80年代后，开始走上市场化轨道，结果出现房价过快上涨，许多大学毕业生、城市新生代等“夹心层”买不起房。尽管国家不断对房地产市场进行调控，但房价却一直攀涨。调控失效的重要原因在于把体制性问题当成了政策性问题，只推出应对政策，不做出新的制度安排，治标不治本。为此，重庆市政府提出了“235调控体系”，即建立“双轨制”供给体系，实行低端有保障、中端有市场、高端有遏制的“三端调控”，对房地产市场采取“五管齐下措施”。

所谓“双轨制”住房供给体系，即政府保障与市场供给双轨运行。城市居民大体有60%～70%能够通过购买商品房解决住房问题，但有30%～40%需政府提供保障性住房。保障性住房需求群体中，低保户可租住廉租房，但只占整个群体的3%，还有27%的人群处于“夹心层”，既没有能力购买商品房，又没有资格租住廉租房。为此，重庆市委、市政府本着民生为重的原则，在全国率先大规模建设公租房，以满足“夹心层”的住房需要。

1.2　如何实施

重庆市公租房重点覆盖三类群体：一是人均住房面积13平方米以下的城市居民，他们住房空间狭窄，可租住公租房；二是进城务工农民，特别是已转为城市户口的农民工及家属，使居者有其屋；三是在重庆工作的大学毕业生，工作后的头三五年需要租房，以后有条件再买房。

重庆市公租房体量大。重庆现有六七百万城市居民，按30%测算，约有200万人需公租房，按每人15～20平方米测算，需建3 000～4 000万平方米。为此，重庆市委三届七次全委会决定，三年内建成公租房3 000万平方米，每年推进1 000万平方米。2010年初开始，在主城迅速布局了8个公租房楼盘，每个楼盘100多万平方米。2010年12月6日，重庆市又大力推进公共租赁住房建设，要求到2012年就要建设4 000万平方米公共租赁住房，解决60多万户中低收入家庭住房困难问题。

重庆市公租房规划布局较科学。按规划，重庆主城区内外环之间将布局21个人口集聚区，每个集聚区20多万人，累计新增城市居民500万人。总体考虑，在21个集聚区中各建1个可容纳几万人的公租房楼盘，使公租房住户与集聚区居民共享城市配套设施和公共服务。每个集聚区中可能有10多个楼盘，其中有1个公租房楼盘，可称为“大插花、小分开”，不是一栋商品房中夹杂几层公租房，也不是一个楼盘中修建几栋公租房。

重庆市公租房的保障功能。重庆市将不再专门建设廉租房，廉租户可租住公租房。过去，由于廉租房安排方式、地方财政紧张等原因，廉租房质量和档次普遍较差，现在安排廉租户住进公租房，但租金仍按原廉租房标准，既改善了廉租户的住房环境，又让他们保持了享受低租金的待遇。重庆市今后也不再建设经济适用房，公租房可作为经济适用房卖给公租房承租人，但如果承租人将来要再卖，只能由公租房管理局按一定的利息和通胀系数回购，再租给公租房对象。真正的公租房应该姓“公”，不能变成私人产权房。这样，公租房总是起保障作用，不会变成某些人投机的工具。

重庆公租房的资金安排。重庆市通过税收、土地出让金、城市建设配套费等方式，保证公租房体量大、租金低的要求。在2010年初，重庆市公租房的资金安排大体如下：三年内建成3 000万平方米，大体可解决50多万户。按2 000多元/平方米计算，需投入700亿元左右。其中，政府划拨土地3万多亩，按每亩土地出让金60万～70万元算，相当于政府为公租房注入200多亿元；同时，通过每年土地出让金的5%和今后开征的特别房产税，再注入100亿元左右；另外，400多亿元资金，通过银行贷款、信托等方式融资获得。相比其他省市，重庆可以大规模地投入，不仅因为有丰裕的土地储备，且资金也能够实现平衡。总体来看，融资400亿元每年利息约20亿元。3 000万平方米公租房约60万套，按每套租金6 000元，每年约有36亿元租金的现金流，不仅可对冲掉银行利息，剩余部分还可用于房屋维护等。

2010年12月，重庆市大力推进公租房建设后，资金安排需要进行调整。首先，三年内建成4 000万平方米，按照重庆统计年鉴公布的平均建面成本2 030 元/平方米计算，大约需投入800亿元，而且这800亿不包括政府放弃的土地出让金。其次，如果仍然按照土地出让金的5%和特别房产税100亿元计算，需要通过银行贷款、信息等方式融资700亿元，每年利息约35亿元。4 000万平方米公租房约80万套，仍然按每套年租金6 000元，每年约有48亿元租金，扣除银行利息，剩余13亿元可用于房屋维护等。

1.3　重庆国有企业的作用

重庆公租房的建造、融资和管理，将主要由重庆市国有企业承担。实际上，重庆国企一直被黄奇帆市长称为“第三财政”。重庆市国企在公租房建设管理中主要在以下几方面发挥作用：

（1）为公租房提供免费土地。重庆市的土地储备几乎都在重庆市最大的八家国企手中（简称“八大投”），据悉，截至2010年6月，这部分土地储备超过40万亩。公租房建设，政府将无偿提供土地，重庆市国有企业将作为土地提供方放弃这部分土地收入，以及提前垫付的土地成本。

（2）是公租房的投资建设主体。重庆市国有企业将利用自有资金或银行贷款建造公租房，拥有缩减公租房的完全产权。

（3）是公租房的管理主体。公租房建成分配后，每期租金的收取和还贷、公租房的维护管理，以及租住五年后公租房的出售和回购都将主要由重庆市国有企业承担。而在上述公租房经营过程中，国有企业几乎不赚钱。(www.xing528.com)

清华大学教授崔之元认为，以公租房建设为代表的民生大事，实则是一个将国资经营收益向城市低收入群体进行“利益输送”的过程，体现了国有企业在保民生、促和谐中的社会责任。

2　中国企业社会责任

2.1　企业社会责任理论

企业社会责任已成为国际社会关注的焦点^[1]。学术界对此问题的讨论最早可追溯到20世纪30年代，Berle与Dodd就现代公司和管理者仅要承担对股东的责任，还是要承担对公司所有利益要求人的责任展开争论。这次争论持续了20年，最终以认同公司社会责任以及管理者宽泛的受托责任结束。不过，20世纪60—70年代，Manne和Friedman都认为公司唯一目标是利润最大化，强调企业社会责任会危及自由市场经济。而Berle、Drucker等人认为，大公司的出现破坏了自由经济作为基础的完全竞争机制，公司的目标不是利润最大化，而是在获取“最优”利润的同时承担社会责任。由于上述观点动摇了资本主义的根基，结果引发了关于企业社会责任的现代思想史上少有的激励争论（沈洪涛，2005）。

20世纪80年代以来，一方面，全球化和跨国公司的迅猛发展，引起了人们对劳动保障和环境保护的普遍关注，另一方面，相关利益者理论逐渐成为企业社会责任的理论框架。完善后的企业社会责任理论与建立在股东权益最大化基础上的委托代理理论间的交锋渗透到经济学、管理学、财务学、会计学等各个学科领域。值得注意的是，无论是企业社会责任理论，还是委托代理理论，竟然拥有相同的思想基础———契约理论和产权理论。

以公司治理为例，我们简要阐述这两种理论的区别。基于委托代理理论的公司治理与企业社会责任间的关系，存在互斥的两种观点：一种观点认为企业社会责任与公司治理对立，即企业社会责任是公司代理问题。比如，Barnea和Rubin（2006）认为公司内部人（高管和大股东）出于自身声誉而不是公司价值，对社会责任进行过度投资，他们发现内部人持股比例和资产负债率都与企业社会

责任评级显著负相关。另一种观点则认为企业社会责任是对原有公司治理机制的补充。比如，Riyanto和Toolsema（2007）认为，来自其他利益相关者的压力将减轻股东的监督投入，提高经理的努力程度进而增加企业利润。Berrone和Gomez-Mejia（2009）发现企业环境业绩与CEO薪酬间存在正相关关系，而且对于董事会中存在环境委员会的公司而言，两者的相关性更高，表明企业社会责任已经对公司治理进行了修正。Baron（2006）认为消费者、股东和公司管理层对社会责任的偏好是高管薪酬与企业社会表现相关的原因。虽然相关研究不多，但是现有文献却指明：来于企业所处环境（经济、政治、法律、社会等）的压力是公司治理与企业社会责任整合的原因，而这种环境压力被委托代理理论所忽略。

国内学者大多致力于中国企业社会责任的内涵，少数文献关注了企业社会责任的经济后果，包括企业社会责任与消费者响应、财务业绩、企业价值等间的关系。

2.2　中国企业社会责任实践

2006年施行的《公司法》第五条规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”这是中国第一次把企业社会责任写入法规。

2006年9月25日，深交所发布《深圳证券交易所上市公司社会责任指引》，对公司社会责任的概念、内容和披露作了规定，“鼓励”上市公司建立社会责任制度，形成社会责任报告，“可”将社会责任报告与年度报告同时披露。

2008年2月22日，国家环境保护总局发布《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》，要求推进和监督上市公司公开环境信息，探索建立上市公司环境绩效评估制度，编制并发布年度绩效指数及综合排名。而从2003年始，上市公司的IPO和再融资都需要经过当地环保部门的核查。

2008年5月1日，施行的《环境信息公开方法（试行）》（环保总局2007年35号令，2007年4月11日发布）对政府和企业环境信息的内容作了规定。

2008年5月14日，上交所发布《关于加强上市公司社会责任承担工作暨发布〈上海证券交易所上市公司环境信息披露指引〉的通知》，规定的社会责任报告的内容较深交所简单，但在“每股社会贡献值”和环保方面有新意。同样，该通知虽然使用“鼓励”“可以”字眼，但是与环保有关的重大事件应当马上披露。

2008年12月31日，深交所发布的《深证证券交易所关于做好上市公司2008年年度报告工作的通知》中，要求“纳入‘深证100指数’的上市公司应当按照要求披露社会责任报告，同时鼓励其他公司披露社会责任报告。社会责任报告应当经公司董事会审议通过，并以单独报告的形式在披露年报的同时在指定网站对外披露。”鼓励上市公司在社会责任报告中说明公司在股东、债权人、职工、供应商、客户、消费者等利益相关方权益保护、环境保护、节能减排、社会公益等方面建立社会责任制度、履行社会责任的情况。

2008年12月30日，上交所发布的《上海证券交易所关于做好上市公司2008年年度报告工作的通知》中，要求“在本所上市的‘上证公司治理板块’样本公司、发行境外上市外资股的公司及金融类公司，应在2008年年报披露的同时披露公司履行社会责任的报告。本所鼓励其他有条件的上市公司在2008年年报披露的同时披露社会责任报告。”

除了官方行动外，中国民间对企业社会责任的关注持续升温，舆论与企业间已经形成互动。《WTO经济导刊》主办“企业社会责任中国网”，及时发布相关信息，每年评选金蜜蜂企业社会责任中国榜；新浪等媒体也有专栏介绍中国企业的社会责任实践；中国社会科学院经济学部已经连续两年发布《企业社会责任蓝皮书》；而北京大学、人民大学等高校也开设了企业社会责任课程或培训。

2008年汶川地震发生后，中国社会对于企业捐款的热议，可以说是中国民间企业社会责任的分水岭。

针对跨国公司，中国公众认为跨国公司的捐助在规模和时效性上无法与中国公司相比较，与他们自身在中国市场的份额不相称，因而公开抨击这些跨国公司，并抵制他们的产品。

针对中国公司，当国内最大的房地产公司万科第一次捐款仅2百万人民币，并坚持要求公司员工捐款不得超过每人10元后，万科立即遭到了网民的狂轰滥炸。王石随后道歉，并立即追加第二笔共1亿人民币的捐款。另一方面，反应迅速且出手大方的公司受到了民众极热烈的拥戴。王老吉在捐赠1亿元人民币后，迅速成为了中国最著名的、受到高度尊敬的品牌之一。热情的网民鼓励大家购买该饮料，王老吉的销售量大增。

互联网口碑在中国扮演了重要的角色，对某一企业社会责任的评价在中国的意义比在其他市场上更为深远。而中国重要的年轻人市场，具有把企业社会责任与企业形象联系起来的倾向。

2.3　重庆公租房建设与国有企业社会责任

重庆将公租房定义为：在住房市场化大背景下，由政府提供政策支持，限定套型面积和提供优惠租赁价格，由政府或政府委托的机构持有产权，面向在本市就业的无住房人员或住房困难家庭租赁的房屋。根据调查与规划，以公租房为主体，未来重庆城市中30%～40%的中低收入群体将由保障房保障，既涵盖了过去申住廉租房等保障性住房的人群，又新增了“夹心层”的保障范围，逐步实现保障性住房全覆盖。2010年7月29日，重庆市公共租赁房管理局挂牌成立，专司住房保障的规划、政策、分配和监管等工作。

重庆公共租赁房由政府投资，国有企业承建，并按“谁建设谁拥有”原则，投资主体拥有所建公租房产权，享有升值收益，享有免征行政事业性收费和政府性基金、土地使用税、土地增值税、营业税、房产税等优惠政策，公租房建设用地以政府划拨方式提供。重庆市国有企业在以公租房建设为标志的重庆住房制度改革中承担其社会责任。

企业社会责任实际上是对市场失灵和政府无效率的补充。中国市场成熟度和政府在经济中的作用与西方国家差别很大，因此中国企业社会责任的内容也与西方企业社会责任存在很大区别。

西方国家的企业社会责任是社会各方压力下的产物，比如强大的工会、越来越有影响力的环保组织、社区居民对公司的喜好，促使公司权衡经济收益与社会和环境后果；而中国的社会组织发展滞后，企业社会责任主要由政府主导，媒介起到推动作用。

中国国有企业，特别是中央控制国企，承担较多社会责任。比如抗震救灾，经济危机期间不裁员，在环境保护、会计信息质量方面的表率作用。地方国有企业也在促进当地经济发展方面被寄以厚望，比如重庆“八大投”充当“第三财政”的作用，参与重庆银行、重庆农村商业银行的重组，在大学城、茶园新区的开发中发挥重要作用，以及作为投资建设主体参与重庆公租房建设。

【注释】

[1]980年联合国贸发会议通过《限制性商业活动准则》，限制跨国公司的行为；1996年国际标准会组织颁布ISO 14000系列国际标准，促进企业对环境的保护；1997年社会责任国际标准（SA 8000）出台，旨在通过有道德的采购改善全球工人的工作条件；1999年联合国提出企业界的《全球契约》，要求跨国公司重视劳工标准、人权和环境保护（刘瑛华，2006）。2009年哥本哈根国际气候大会，表现出国际社会对全球气候变暖、二氧化碳排放的高度关注。
中国2005年10月第三次修订的《中华人民共和国公司法》要求公司“承担社会责任”；从2008年起，上交所和深交所要求首批近400家上市公司披露企业社会责任报告。