预防腐败60招：严格问责

第11招　严格问责

2009年5月22日，中共中央政治局召开会议，审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这是我国社会主义民主政治建设中的一件大事，也是党政领导干部问责工作走向科学化、规范化、法制化的重要里程碑。

一

《暂行规定》的制定，有利于完善党政领导干部问责制。法律法规具有规范性、稳定性和普遍的约束性。完备的法制是推行问责制的前提条件。虽然我国涉及问责的法律、法规、规章和规范性文件很多，但由于没有一部统一的、内容全面的问责法律，实践中需要问责的许多情形、程序等都没有相应的明确规定；同时，各地颁布的有关问责的地方性法规和政策规定虽然也不少，但也是五花八门，不仅规定的内容不尽相同，而且对同样的违纪违法行为，要求当事人承担的责任不同，适用的问责方式和标准也各异，严重影响到问责制的实施效果。所以，制定《暂行规定》这一法规性文件，将全国各地推行党政领导干部问责制中积累的许多成功经验上升为党的规定，使其成为党政领导干部必须遵照执行的、具体明确的行为规范。不仅是建立健全党政领导干部问责制的一项基础性建设，而且有利于有效地巩固改革成果，促进党政领导干部问责制的进一步完善。它的颁布实施，初步解决了一段时期以来党政领导干部问责制缺法少规的问题，使党政领导干部问责工作做到有规可依、有章可循。既有利于贯彻依法治国的方略，加强对党政领导干部的依法管理、依法监督，也有利于社会主义民主政治建设，为完善党政领导干部问责制提供法规性保障，使问责制真正成为我国政治生活中的一种惯例、常态，实现由过去的“风暴型问责”向“制度型问责”的转变。

《暂行规定》的制定，有利于增强党政领导干部的责任意识。党政领导干部是人民的公仆，全心全意为人民服务既是党的宗旨，也是党政领导干部的最高职责。实行党政领导干部问责制，是深化干部人事制度改革的一项重要举措，其目的就是要通过对那些不作为、迟作为、乱作为、失职渎职的党政领导干部进行责任追究，来强化其责任意识、公仆意识和全局意识，使其牢固树立对人民负责的观念，以及对党和国家高度负责的精神，履行好党和人民赋予的职责，兢兢业业完成各项工作任务。同时，也有利于打破“能上不能下”的陈规陋习，建立起一种更有效的退出机制。而这一切都必须坚持依法实施的原则。所以，《暂行规定》的制定，使得党政领导干部的职责更加明确，对其工作中是否存在失职行为、是否应当承担责任以及责任的大小，有了明确的评判标准和依据，并通过具体的责任追究和坚持严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合的原则，唤起党政领导干部对自己手中权力的来源、权力行使的目的和方式进行深刻反省，必将有利于各级党政领导干部切实践行全心全意为人民服务的宗旨，使他们充分认识到，权力就是责任，有权必须尽责。不仅要对上级负责，而且要对人民群众负责。否则，就要承担不利于自己的后果。

《暂行规定》的制定，有利于促进反腐倡廉建设。实践证明，加强反腐倡廉建设，必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。特别要解决权力过分集中、缺乏制约和权责不一致的问题。而《暂行规定》的制定，是加强反腐倡廉法规制度建设，完善领导干部行为规范，健全党内监督和责任追究制度的重要举措。它与《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》一样，是一部重要的党规，不仅有利于加强对党政领导干部的监督，真正形成用制度规范从政行为，按制度办事，用制度管权、管事、管人的有效机制，充分发挥问责在党风廉政建设中的积极作用，而且有利于培养一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意、廉洁高效的党政领导干部队伍。（2009年6月3日《南方日报》）

二

问责的情形、方式、对象、程序都是有明确规定的。

1．七种问责情形

《暂行规定》指出，凡是具有决策严重失误，对群体性、突发性事件处置失当导致事态恶化、造成恶劣影响等七种情形之一的，将对党政领导干部实行问责。

《暂行规定》的第五条明确指出，有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责:

（1）决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；

（2）因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；

（3）政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；

（4）在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；

（5）对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；

（6）违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；

（7）其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。

2．五种问责方式

《暂行规定》指出，对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。

对此，中央纪委负责同志表示，在深入调查研究的基础上，《暂行规定》第七条规定了责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种问责方式。但是对于某个需要问责的情形应当对应采取哪种问责方式没有作具体规定。主要考虑是:对党政领导干部实行问责的情形比较复杂，各地区、各部门的情况千差万别，同类事件处在不同的背景下，其后果和影响可能差别很大，如果具体规定某种应当问责的情形对应某种问责方式，目前难以完全做到科学、合理。

这位负责同志表示，采取哪种问责方式，在具体问责中，可由问责决定机关根据实际情况综合考虑，按照《暂行规定》第三条“对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则”来把握。

3．四种情形从重问责

《暂行规定》指出，党政领导干部具有本规定应当问责的情形，并且具有下列情节之一的，应当从重问责。

（1）干扰、阻碍问责调查的；

（2）弄虚作假、隐瞒事实真相的；

（3）对检举人、控告人打击、报复、陷害的；

（4）党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节。(www.xing528.com)

4．两种情形从轻问责

《暂行规定》指出，党政领导干部具有本规定第五条所列情形，并且具有下列情节之一的，可以从轻问责。

（1）主动采取措施，有效避免损失或者挽回影响的；

（2）积极配合问责调查，并且主动承担责任的。

5．问责对象

《暂行规定》指出，本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。

对此，中央纪委负责同志表示，确定问责对象是实行问责的前提和基础。为了与《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部辞职暂行规定》等有关党内法规相衔接，保持干部监督管理工作的统一性，《暂行规定》第二条将问责对象界定为:中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。

这位负责同志表示，为加强对基层党政领导干部的管理和监督，《暂行规定》第二十四条第一款规定，对乡（镇、街道）党政领导成员实行问责，适用本规定。此外，考虑到县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员往往具有一定的社会、经济管理职权，其行为也会对社会产生较大影响。因此，《暂行规定》第二十四条第二款规定，对以上人员实行问责，参照《暂行规定》执行。

6．问责程序

《暂行规定》指出，对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。

（1）对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发现的党政领导干部应当问责的线索，纪检监察机关按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议；

（2）对在干部监督工作中发现的党政领导干部应当问责的线索，组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议；

（3）问责决定机关可以根据纪检监察机关或者组织人事部门提出的问责建议作出问责决定；

（4）问责决定机关作出问责决定后，由组织人事部门办理相关事宜，或者由问责决定机关责成有关部门办理相关事宜。

《暂行规定》指出，纪检监察机关、组织人事部门提出问责建议，应当同时向问责决定机关提供有关事实材料和情况说明，以及需要提供的其他材料。

《暂行规定》指出，作出问责决定前，应当听取被问责的党政领导干部的陈述和申辩，并且记录在案；对其合理意见，应当予以采纳。

三

2008年，是中国重大安全事故频发年，三鹿奶粉事件、山西襄汾溃坝、龙岗火灾等，无不引起巨大反响。在中共中央召开的“深入学习实践科学发展观活动”动员大会上，胡锦涛严厉批评某些干部“对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁”。

伴随着重大事故的频繁发生，高层也不断策动问责风暴，一大批政府官员应声落马。问责对象，也由过去的行政首长延伸到“党政一把手”。

事实上，官员问责制在中国起步较晚，还没有形成完整的系统，常出现有问不责、或问责随意等现象。“传授权力很容易，制约权力就很麻烦了。”中央党校教授辛鸣在接受《中国新闻周刊》采访时表示，中国传统政治文化中往往把官员看得比民众高一等，社会民众也习以为常，“父母官”自然也理直气壮。

一种通行的说法是，中国官员问责风暴始自2003年非典时期的“危机问责”。从“不问责”到“问责”，从“内部潜规则”到“成文规定”，从“弹性问责”到“刚性问责”，从“行政一把手问责”到“党政一把手问责”，经历了一个过程。至2008年，又一个问责高潮出现，但实质上，它依旧停留在“运动化”阶段，对官员的问责力度往往取决于媒体和社会的关注程度。

此次公布的《暂行规定》，对4种情节要求从重问责，包括阻碍问责调查、隐瞒事实真相、打击报复检举人以及其他法律规定中的从重情节。

这4种情形的指向性非常清晰——一旦安全事故发生，问责程序便被启动，渎职、失职等行为遭到严惩，问责的力度明显加强。“无论是问责的力度，还是其信息透明度，《暂行规定》的出台无疑迈出了一大步。”辛鸣说。

最新出台的官员问责制度，出现了向群体性事件倾斜的新动向，显示中国高层试图寻求制度维稳的意图。

在《暂行规定》提出的7种问责情形中，有两条与群体性事件有关。一是“因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响”，另一条是“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响”。

“群体性事件的增多，使维护稳定变为当今头等大事。”赵黎青说。问责的根本意义不是惩罚，而是防患于未然，以此减少权力带来的腐败。虽然问责只能“亡羊补牢”，却是制度维稳不可缺少的环节。

“群体性事件的出现与扩散，有着深刻的社会原因，党政干部没有有效履职只是其中一个原因。”辛鸣分析称，通过问责制，增强党员干部的责任心，可以化解一些情绪性矛盾，但不应该回避一些根本问题，比如社会的公平正义，政府行为的依法与规范、党员干部廉洁奉公等。