监督权力有效预防腐败

第9招　监督权力

腐败的事实反复证明，当权力失去20％的监督时，它就蠢蠢欲动；当权力失去40％的监督时，它就破门而出；当权力失去60％的监督时，它就铤而走险；当权力失去80％的监督时，它就敢于践踏一切法律；当权力失去100％的监督时，它就不怕上断头台。

保证权力正确行使，防止以权谋私、滋生腐败，要靠建立健全制约有效的权力监督机制，这是我们对新形势下党风廉政建设规律性认识的深化，也是从源头上治理腐败的客观需要。

一

监督是国家和政党的职能，是维护社会政治和经济秩序的一种手段。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时说:“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，公社“应当宣布它所有的代表和官吏毫无例外地可以随时撤换，来保证自己有可能防范他们。”十月革命胜利后，为了防止布尔什维克及其成员腐化变质，列宁系统地提出了强化党内监察职能理论，并亲自创立了一个独立的，有高度权威的党内监察机构。毛泽东同志在新中国成立初期曾深刻地指出，腐败现象轻则会引起群众的不满，重则会引起“第二次革命”。他把“依靠人民监督政府”作为跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”周期律的新路。邓小平同志也十分重视监督问题，他指出，“党要领导好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义、就要受监督。”“党要受监督，党员要受监督。”

不受监督的权力，必然产生腐败。法国启蒙思想家孟德斯鸠说过:“没有制约的权力，必然走向腐败。”英国历史学家阿克顿勋爵也曾说过:“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”这些说法道出一个真理，就是腐败产生于权力的滥用。因此，对于一个政党和国家来说，只有在权力配置上，建立相应的制衡机制，才能保证权力规范地使用。

我国实行的是共产党领导下的多党合作制，不搞西方多党政治和三权鼎立制度。作为执政党治理和预防腐败唯一正确的途径，就是自觉地接受党内外的各种监督，特别是强化党内监督，使党的各级组织和各级干部始终处于党和人民的监督之中，永葆人民公仆的政治本色。

虽然近年来一直倡导党风廉政建设，特别是自1993年以来开展的反腐败斗争，对端正党风，遏制腐败的滋生蔓延，起到了很大的作用。但毋庸讳言，在党员干部队伍中仍存在一些亟待解决的突出问题，主要表现为:一是不思进取、得过且过，不认真学习理论，不用心汲取新知识，不深入思考新问题，思想上故步自封、停滞不前，工作上敷衍了事、庸碌无为。二是作风飘浮、工作不实，以会议落实会议，以文件落实文件，满足于一般号召，抓工作浮光掠影，搞调研蜻蜓点水，身子沉不下去，对实际情况不甚了了。三是好大喜功、急功近利，不按客观规律办事，不顾现实条件，提不切实际的高指标，搞违背科学的瞎指挥，导致决策失误，造成严重浪费。四是随心所欲、自搞一套，不认真贯彻执行中央的方针政策和工作部署，甚至搞“上有政策、下有对策”，不仅损害国家的全局利益，而且侵犯群众的切身利益。五是心态浮躁、追名逐利，一事当前，总是算计个人得失，习惯于做表面文章，热衷于搞“形象工程”“政绩工程”，脱离实际，劳民伤财。六是弄虚作假、欺上瞒下，报喜不报忧，掩盖矛盾和问题，蒙蔽群众，欺骗上级。七是明哲保身、患得患失，在原则问题上采取事不关己、高高挂起的态度，奉行“你好、我好、大家好”的处世哲学，不开展批评，不让人批评，甚至压制批评。八是贪图享受、奢侈浪费，追求低级趣味，热衷于个人享乐，大吃大喝，大手大脚，铺张浪费。九是以权谋私、与民争利，干工作不是先考虑群众利益，而是先考虑小团体、本部门、本单位的利益，乱收费、乱集资、乱摊派，侵害群众利益，甚至中饱私囊。十是高高在上、脱离群众，对群众的安危冷暖漠不关心，工作方法简单粗暴，甚至肆意欺压群众，等等。这些问题的存在严重削弱党员干部队伍的战斗力，损害党和人民群众的血肉联系。解决这些问题也必须从加强党内监督入手。因为我们的党是执政党，七千多万党员分布于全国各地、各条战线，在群众中有着广泛的联系和影响，党内腐败现象一旦得以改观，社会腐败现象的根治，将是“水到渠成”的事。

因此，无论是从理论上还是从实践上看加强党内监督对加强党的自身建设，保持党的纯洁性与战斗力都具有十分重要的意义。

二

目前，由于受主客观因素的影响，党内监督运作不规范、不健康，仍存在不少薄弱环节与弱化现象。其主要表现形式有四种:

一是民主生活氛围不浓。一方面，民主生活会质量较低。民主生活会存在“四多四少”现象:谈工作多谈思想少、谈现象多谈实际少、谈宏观多谈具体少、谈优点多谈问题少，绕道而行，避实就虚；正常的党内思想斗争和批评难展开，顾虑重重，有的甚至错误地认为:批评上级仕途错，批评同级麻烦多，批评下级选票落。结果民主生活会基本变成了工作交流会或歌功颂德会，谈谈工作，摆摆成绩，提提希望，道道辛苦，就是没有思想交流，更不用说思想交锋了，庸俗了党内政治生活。另一方面，双重民主生活会制度落实较难。所谓“三难”常常是理由:工作忙时间难落实，压力大思想难集中，议题多内容难保证。结果使党内民主生活会常流于形式。

二是民主集中制原则执行松软。一是在民主作风上，开言纳谏不够，民主意识淡化，重大问题决策与审批程序不规范、制约措施不到位；二是在组织观念上，思考问题、处理事务时，或我行我素，旁若无人，或以和为贵，放弃原则，或侧目而视，圈外挑刺；三是在干部管理上，仍存在凭少数乃至领导者个人意志选拔任用干部的行为，讲关系、搞亲疏、凭感觉、轻教育等，乃至助长了少数干部“只对领导迎合，不向群众负责”以及“松一松求得一团和气，笑一笑赢来一张选票”等不良现象。

三是监督机制制约乏力。一是上级组织对下级组织的监督落实飘浮不实、“关爱”有加，监督作用难以发挥。二是党组织对党员的监督松散不硬，监督功能流于形式。三是党员相互监督更难到位，“多栽花少种刺，留下人情好办事”的好人主义盛行。四是专职机构监督缺乏力度。在现行体制下，纪检机构地位和职能受限，以至“监督同级党委有难度，监督下级组织缺强度，监督身边干部松尺度”等，使监督职能与作用难以发挥。

四是监督尺度程度难控。在实施监督制度，开展监督执纪过程中，常常会产生“三强三弱”现象，即规范性强、强制性弱，指导性强、操作性弱，可塑性强、确定性弱。进而在实施监督时容易出现尺度失衡的困惑，使监督功能易于失去应有的平等性、严肃性、强制性、规范性。

三

监督弱化的原因有很多，主要表现在以下五个方面:

一是监督意识淡薄。当前对权力的监督在主体与客体两方面都存在监督意识不强的问题。就主体而言，一是下级对上级怕打击报复，不敢监督；二是上级对下级怕失去群众基础，不愿监督；三是领导班子内部怕伤了情面，不便监督。进而对党内监督的重要性、必要性和紧迫性缺乏认识，淡化了监督意识，弱化了监督责任。就客体而言，有的党员干部缺乏党内平等的民主意识，自持位高权重，自觉不自觉地把自己当成特殊党员，凌驾于党组织之上，只许自己监督别人，不许别人监督自己，认为组织监督是不信任自己，专门机关监督是跟自己过不去、找麻烦，一般党员群众监督是不自量力、自找苦吃，以至于出现“财务一支笔、用人一言堂、大权一把抓”的专横跋扈现象。有的甚至还想方设法逃避监督:一方面是“防监督”。对来自党组织、党员和专门机构的监督，时刻保持警戒防备状态，甚至设置障碍干扰监督；另一方面是“躲监督”。想方设法钻政策法规的空子，甚至对违纪违法问题作技术处理，冠以正当理由，巧妙躲闪，使监督“击不中目标”。

二是监督渠道不畅。一是对要害部门或经济实体的监督难以深入，甚至往往因人为防范因素的干扰使实情难以掌握。二是由于监督缺乏权威性，使监督成为“隔靴搔痒”，多限于“圈外监督”。三是民主监督氛围不浓，群众监督失之空泛，“多一事不如少一事”的旁观现象十分普遍。四是一些党组织和党员领导干部将一些本该公开的党务、政务神秘化，使一些党员干部对本部门本单位的重大决策缺乏了解、参与，导致党员干部想监督又无法监督的状况。五是有些地方和单位党内监督存在图形式、走过场的倾向，党组织生活缺乏思想上的坦诚交流，缺乏开展批评和自我批评的氛围。领导干部报告个人重大事项也由于只向上报告，而不向普通群众反馈，导致他人无从监督。六是举报信访主渠道作用难发挥，来信来访信息虽不少，但价值难定，真假难辨，是非难断。七是人情作祟，包庇袒护，说情干扰，甚至隐匿事实，瞒情不报等。

三是监督视野狭窄。一是微观监督较多，宏观监督较少。监督往往注重具体人和事，忽视事关全局的决策监督和大政方针的监督。二是对党员干部个人监督较多，对组织监督较少。在一些地方和部门“组织”成了个人违纪的挡箭牌。只要打出“组织决定”“集体研究”的牌子就很难追究责任。三是被动监督多，主动监督少。不出问题无人问，出了问题踏破门。偏重于事后查处，忽视事前防范、事中约束，忽视对抓源头、把关口、堵漏洞的监督。四是只重视党员干部以权谋私、权钱交易等经济腐败方面的监督，忽视对其思想意识、生活作风方面的监督，没看到思想颓废、工作懈怠、生活奢靡的实质也是腐败。五是对下级监督较多，对同级和上级监督较少。由于监督机制不够完善，因而出现人们常说的上级监督下级太远，下级监督上级太难，同级监督同级太软，法纪监督太晚，舆论监督太泛的现象。因此，极易造成失监、失察、失真的现象，甚至出现所谓的监督“真空区域”。

四是监督体制不够顺畅。各级纪委作为实施党内监督的专门职能机构，与同级党委，既是领导者与被领导者的关系，又是监督者与被监督者的关系，不符合事物发展的一般规律，存在许多弊端。比如，在对地方各级纪委的双重领导中，上级纪委的领导主要体现在业务指导上，而纪委工作人员的办公经费、物资保障、福利待遇以及升迁调动，则都由同级党委决定，导致纪委难于超脱所处的工作生活环境，常常受到各方面的干扰而在行使职权时困难重重，不能对有些权力特别是“一把手”的权力进行有效制约。在处理重大问题时，比如立案审查，当纪委与党委意见不一致时，作出让步的往往是纪委。同时，监督制约机构之间也缺少一种制度化的协调组织和形式，在监督中存在一些漏洞和空档。

五是监督法规尚待完善。一方面，监督法规体系尚未完全形成。《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施使得党内监督向前迈了一大步，但与之相配套的规章制度尚在制定之中，这样监督者和被监督者在不少方面还无法可依。对抵制、干扰和破坏党内监督的行为，目前尚无可操作的规定及检查的标准。另一方面，已有的法规制度在实践中也执行得不够有力，存在着有法不依、执法不严的问题，使监督无法落到实处。此外，一些法规制度往往过于原则化，口号要求多，具体规定少，可操作性差；有的制度规则多、罚则少，体现不出惩戒性；遇到问题，应急措施多，长远规划少，缺乏配套性、系统性，这些欠缺都增加了法规制度落实的难度。

四

有些党员干部喜欢“天马行空，独往独来”，总想摆脱任何制约和监督。

何谓天马行空?天马者，神马也。行空者，腾空飞行也。天马行空，比喻为才思纵横，不受拘束。元朝刘廷振《萨天锡诗集序》云:“其所以神化而超出众表者，殆犹天马行空而步骤不凡。”《清朝野史大观·卷九·梁山舟书法》:“笔力纵横，浑如天马行空。”鲁迅《且介亭杂文二集·叶紫作（丰收）序》:“描神画鬼，毫无对证，本可以专靠了神思，所谓‘天马行空’似的挥写了。”

这些，说的只是文学上的浪漫主义。它必须同现实主义结合才有生命力。

在现实生活中，党员干部是人不是神。人是社会动物，是在相互依存、相互制约、相互斗争、相互推动中不断发展的。岂止是人类，宇宙间的万事万物都是如此。倘若认为自己可以像天马行空那样，不受任何约束，无法无天，我行我素，那他必然是要受到惩罚的。

在《李真灵魂毁灭探访录》中，李真对新华社记者谈了他失去监督的一些情况。

问:没想到党纪和法律?

答:那时感觉党纪和法律离我太远。我做秘书时，虽说有人管，但没人能监督。我出任河北省国税局局长后，由于这是个垂直系统，总部在北京，离我太远，要管我很难，而地方包括本单位就没人能管我，有时只好拿批评与自我批评，算作是对自己的监督。

问:“三讲”就没对你产生触动?

答:要是现在把我放出去，再开展“三讲”肯定会对我产生触动。可那时是什么情况?不要说我，就连我的“38”号车走到哪里都受到尊重，谁敢惹?

问:胡长清、成克杰被执行死刑也没有触动你?(www.xing528.com)

答:胡长清、成克杰一出事，我倒真有点害怕。再加上风闻上边要查我，确实是焦虑不安，饭吃不下，觉睡不好，动不动就跟家人、手下人发火。我急着与有关人员订立好攻守同盟后还这样想，自己做的事没几个人知道，再说许多“关系”已铺好，还有什么过不了的“火焰山”?

问:如何纯洁操守、坚守信念?

答:一个人有权之后，最怕的就是失去监督，自觉接受监督就能时时矫正自己的脚步，也就保证了自己党性的纯洁。过去因没人对我监督，说穿了就是没人敢对我监督。我仅在河北国税系统就插手了九个建筑工程，从中捞了不少好处。

从以上对话中可以看出，李真之所以走向毁灭，主要是他自己逃避监督；同时我们的监督机制还不够完善，也是原因之一；但从全案来看，有人对李真包庇纵容，阻碍监督，还是一个重要的原因。

对李真包庇纵容、阻碍监督的人，就是河北省委原书记程维高。

李真的经济犯罪，群众和干部早有举报；李真的边腐边升，坚持党性原则的领导干部一再进行抵制。对这些举报和抵制的干部和群众，程维高用各种手法进行打击报复。这些干部和群众就告到中央有关部门，于是程维高就两次致信中央有关部门，竟说举报李真的犯罪事实是“纯属造谣”。

这样，李真就更加猖狂起来，公开叫嚷:“现在有人告我，真是瞎了眼!要让我查到是谁告的我，我非得让他倾家荡产!”

程维高为什么包庇李真?因为二人互相利用，各自也都得到了对方的好处。这样，李真在被判死刑的时候，程维高也受到开除党籍、撤销党内外职务的处分，就是顺理成章的了。

其实，在绝大多数腐败案例中，都与失去监督有关，至少也是由于监督不力造成的。这就是普遍性，而普遍性就是规律性。这里，我们选择县处级、地厅级、省部级三个案例再加以说明。

1988年，成为海南省当时最年轻的乐东县委书记戚火贵（后改为东方市委书记），后来竟蜕变为“市县书记第一贪”，被执行死刑。戚火贵在1998年二审最后陈述中回答了这一问题:“我出身贫穷的家庭，能够当上领导，是党和人民培养起来的，我没有很好地为党为人民做好工作。我希望我们在位的领导，特别是市县的领导，从我身上吸取教训。我的教训就是当上领导，特别是一把手后，失去了监督……”

山东省泰安市原市委书记胡建学，是个年轻的地厅级干部。他当上市委书记后曾说过:“到了我们这一级的干部就没人管了。”失去监督的结果，他蜕变成了一个大贪官，被判处死缓。

慕绥新这个被判死缓的副省级腐败分子，在其担任沈阳市原市委副书记、市长期间，凡是对他的所作所为敢说个“不”字的，他都会以一句“国骂”——“你妈的想干什么”来回报。有一位人大常委会委员不买他的账，向他提出“市长要管好自己的配偶和亲属”，并两次在《政府工作报告》表决时投了反对票。这时的慕绥新恶狠狠地说:“怎能让这样的人当市人大常委会委员?”还有一个司局级的离休人员，不停地向上级反映沈阳市的腐败问题，结果被开除党籍，拘留、劳教700多天。上梁不正下梁歪，他手下的16个一把手全是巨贪，都被依法惩处。当慕绥新听到中纪委宣布开除他党籍时，当场痛哭流涕地说，我有罪，我辜负了党和人民对我的信任，“我建议我们的党和政府千万要建立起对于权力的监督机制。”

五

我们党长期以来特别是改革开放以来，在加强对领导干部的监督方面，创造了一系列行之有效的监督方式，对此我们应当在实践中不断总结新的经验，使之进一步丰富和完善。

1．党内监督

按照《中国共产党党内监督条例（试行）》的要求，根据不同层次、不同领域领导干部的实际情况，确定相应的监督内容和方式，以增强监督的针对性和有效性。（1）加强领导班子内部监督。按照民主集中制原则，建立重大事项决策规则和程序。重点是加强对涉及党的路线方针政策的事项；本地区本部门全局性和长远性工作的部署；干部的任免、推荐、调动和处理；重大建设项目安排；大额度资金的使用；涉及群众利益的重要问题等方面的有效监督。（2）加强对各级领导机关和党员领导干部特别是对领导班子“一把手”的监督:建立科学的选人用人机制，严把选拔任用党政领导干部特别是“一把手”的入口关；坚持民主集中制原则，建立民主科学决策和决策失误责任追究制度；坚决贯彻落实党风廉政建设责任制；特别是在干部选拔任用、财政资金运行、国有资产和金融的监管、矿产资源土地开发利用和审批、重大项目建设管理、大宗商品等物资采购环节和部位等方面，对“一把手”进行有效监督。（3）把党组织的严格监督与党员干部的认真自律有机结合，做到自重、自省、自警、自励。（4）认真贯彻执行党内监督的十项制度，加强对这些制度执行情况的监督检查，要把党内监督和党外监督结合起来，拓宽党员参与党内事务监督的渠道，切实保障党员的知情权、参与权和监督权。（5）充分发挥纪委在党内监督中的重要作用。

2．人大监督

加强和改进人大监督，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为，坚决纠正以言代法、以情枉法、以权压法的问题，维护国家法制的尊严。

3．法律监督

建立和完善权力制约机制，以法律制约权力:通过宪法和法律约束权力，防止权力的滥用；用法制手段制约权力、规范行为，使掌握权力的人只能在法律规定的范围、程序内行使自己的权力；运用法律手段加强对权力的监督与制约；健全法律制度、完善法律体系，使各项工作和活动都有法可依；维护法律的权威，不允许存在法律以外的特权；建立和健全有效的法律监督系统，严格依法行政；提高全民的法律意识，特别是领导干部的法律意识，使他们在工作中严格依法办事，减少和杜绝各种违反法律规定，滥用权力现象的发生。

4．制度监督

《中国共产党党内监督条例（试行）》对党内监督的十项制度作了具体而明确的规定:“集体领导与分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理”。要按照“十项制度”的要求，构建上下左右、纵横交错、规模宏大的监督网络，形成全方位推进的党内监督体系。同时，从行政角度，制定严格的规章制度，对权力实施有效的监督和制约，保证权力的正确行使。

5．人事监督

改革干部人事制度，遏制选人用人上的不正之风。认真贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》，深化干部人事制度改革，健全公开、平等、竞争、择优录取、晋升制度和绩效考核制度，实行用人工作规范化。在干部选举、选拔、任用上，实行民主推荐、全面考察、民意测验、民主评议、民主协商等制度，坚持公开选拔、竞争上岗、任前公示，对党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制；坚持以无记名投票决定干部；在领导干部考核上，实行领导干部选拔任用工作责任制和领导干部监督工作联席会议制度，坚持进行领导干部年度考核、届中考核和届末考核；在责任追究上，建立用人失察失误责任追究制度和干部选拔任用党风廉政“一票否决制”。

6．社会监督

强化对权力的社会监督，充分发挥舆论对权力的监督作用。社会监督是权力监督和制约系统的重要组成部分，是社会对国家权力行为的规范和约束力量。要动员各种社会力量保卫自身的合法权益，维护正常的管理秩序，有力抵制违法犯罪；建立健全社会监督渠道，不定期组织人大代表、政协委员、警务廉政监督员开展视察工作，征求意见，为确定整改重点问题提供依据。

7．舆论监督

舆论监督就是新闻媒体在党和政府支持下代表公众舆论对腐败等社会丑恶现象进行揭露和曝光。舆论监督具有公开性、及时性和群众性等特点，是社会监督的一种重要形式和手段，是防治腐败、稳定社会的良策，对加强领导干部的监督具有十分重要的作用。按照有关规定，通过新闻媒体揭露和批评领导机关和领导干部违背党的路线方针政策和国家法律的行为，以及严重侵犯群众利益的现象。要切实加强对社会舆论的正确引导，提高舆论监督水平。

8．司法监督

推进法规制度建设，完善相关的法律体系，健全司法机关内部的监督机制和责任追究制度，确保司法公正。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用，依法惩处腐败分子、预防职务犯罪，严格依法行政，提高行政效率。

9．民主监督

改革和完善选举制度，把党的领导和依法选举有机结合起来，以科学的程序民主保证选举的民主；加强干部选拔任用工作的监督和对权力授予的监督；建立和完善民主评议制度、质询和罢免制度，认真执行政务公开制度；建立健全“便利、安全、高效”的举报机制，加强群众对领导干部的监督；发挥人民政协、民主党派和人民群众的监督作用。