中国外交决策：五大影响因素

三、意识形态如何决定中国外交决策

研究中国的外交决策，不仅要了解在中国占统治地位的意识形态、还应该了解国家意识形态是通过什么样的具体途径影响着外交决策过程的始终，也就是说需要从中国政府政治行政过程看国家意识形态对外交决策的决定性作用。由于中国的经济与政治发展过程与西方国家的政治发展轨迹不同，政治过程也与西方有很大差别。这种差别可以从意识形态对参与政治与外交决策的行为人及其行为的影响力出发进行分析。从这里我们可以看到，中国共产党的意识形态体现在外交决策的开始、政策选择、政策执行和政策评价的全部过程。

1.意识形态是外交决策的开始

意识形态的政治作用在于维护决策者政治决策的合法性和整合社会。意识形态不仅简单地反映客观存在，也会对客观存在产生反作用力。在政治过程中，意识形态可以“以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定行为模式和方式，并否定其他的一些行为模式和方式”^[4]。“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了”。政治决策以整合利益表达和利益综合开始。而在不同政治体制中，整合利益表达和利益综合的形式与实质内容是有差异的。

在美国，外交家决策权力源于法律。根据美国宪法，美国总统掌握比较大的外交权力^[5]，但是同时，美国宪法也赋予了国会(立法机构)重大制衡权力、政府官僚机构(行政机构)、州与地方政府、利益集团和社会运动，还有法院、公众舆论、传媒、环境等因素，都有可能代表某个社会群体、社会阶层或某些个人的利益制约外交决策。这就是说，代表不同阶级和社会阶层的集团和个人的各种意识形态都有可能影响到决策之前的利益表达或利益整合过程。同时也应该注意到，“美国对外政策的政治性涉及不同动机的个人和集团的竞争，涉及整个政府和社会的权力及其象征的流向，也涉及赢家和输家。换言之，美国外交政策往往反映那些对政府和整个社会的政治性进程最成功地产生影响的个人和集团的目标和优先考虑。这样一种对外政策进程或许多少在道义上依赖于所做出的价值判断的类型^[6]。

在中国，情况有所不同。原因在于，首先，中国共产党是代表中国最广大人民利益的政党。但在改革开放以前，政治民主程度比较低，党的纲领和政策长期大于法的规范，领袖的个人权威和严峻的国际环境使外交决策愈发成为密不透风的神秘黑匣子。一般人根本无法接近外交，外交决策更是充满领袖们的个人神话。改革开放后，法制建设、民主政治的发展和市民社会的成长大大改变了中国政治面貌。但是政治决策仍然是经过以中国共产党为核心的利益综合体系来整合人民的意愿、意见、要求等，再进一步转化为党的意愿和要求，进行立法，确定施政纲领。其次，新中国成立后不久，经过农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造运动之后，社会群体基本都被纳入政治社会，市民社会几乎退出了中国社会。经历了近30年的改革开放之后，中国市民社会才逐渐显现出来。但是总体上，政治民主化程度依然偏低，民主形式也与西方不同。第三，中国共产党的特殊领导地位以及与各民主党派的合作关系(也是领导与被领导的关系)，决定了社会各界的利益表达主体一般不是简单地向党和政府施加压力，而是既代表一部分群众向党组织和各级政府表达意见，也协助党和政府做工作。因此，不论是个体利益还是集体利益，利益(意见)的表达不是通过压力集团进行的。虽然近年来各民主党派参政议政程度大大提高，但利益综合活动主要由中国共产党来引导或领导。也就是说，中国公民个体和集体的利益表达活动具有显著的组织化特征:民主集中制是利益整合的基本机制，党代会、人民代表大会和政治协商会议制度是国家重大利益综合和政策选择的主要制度形式。第四，由于许多历史与现实因素，党中央的领袖或领袖集体总是在该机制中发挥着集中党和人民智慧的关键作用。在这种情况下，从政治过程一开始，中国共产党就可以通过提出政治要求，把党的意识(思想、方针、观念)反映并贯彻于政治决策过程中，还可以通过理论界、新闻界等宣传党的基本思想，争取民众的理解和认同。

中国共产党既然是代表中国最广大人民利益的政党，它的政治理念、思想学说以及价值标准就应该代表和维护人民利益。那么，什么问题需要走决策程序，如何做政策选择等问题，也在党的领导下作出决定。如1978年宪法和1982年宪法的修改草案，就是由当时的中共中央政治局全体委员、候补委员根据新一届领导人更加开放和民主的政治理念组成的“宪法修改委员会”起草，并经过中共中央会议讨论通过，以中共中央的名义提请全国人大审议的。上升到国家意识形态的党的政治意识成为中国政治行政决策过程(包括外交决策)的基础和出发点。再如50年代初中国人民志愿军赴朝作战，也是党的领导人召开中央政治局扩大会议，依照新中国外交政策原则和针对当时国际形势，得出参战更利于中国人民的现实和长远利益的判断而做出的一项重大外交决策。

2.意识形态是外交决策基础

决策就是指参与决策的行为人的选择行为。党的政治意识是外交决策者选择方案时所依据的政治理念、思想学说与价值标准。在中国，国家意识形态对外交战略和策略决策具有深层次的根本性指导作用，而具有决策能力的决策者的外交思想及社会的共识成为某一特定时期占主导地位意识形态的重要组成部分，对特定时期的外交决策具有无可否认的关键性影响作用。

党的意识形态理论在中国的发展并成为当代中国意识形态主体，有着深厚的政治、经济、文化等内在动因，其价值选择获得了中国社会最广大人民的广泛认同，意识形态的合理性也是党确立和巩固自己领导地位的重要基础。中国共产党意识形态的社会基础、国际国内整体政治与经济关系的客观发展，决定了中国共产党的领导地位。党的政治地位决定了党的政治意识对国内外各项重大方针政策的指导作用。与国内政治决策相比，外交决策虽然有其特殊性，但是同样体现国家意识形态，外交意识形态是国家意识形态中重要组成部分，因为外交是国内政治的继续。外交无非是一个国家或一国集团同外界打交道时的政治。在对外政治中，党的决策人总要借助党在某一时期的政治理念、思想学说与价值取向标准来选择不同的决策路线和行为方案，由于外交政策决策人代表国家和他所处的社会，他的指导思想与价值取向脱离不开他的国家和社会所认同的意识形态。其意识形态包含了国家占统治地位的人怎样看待这个世界，怎样解释世界上发生的事件，以及如何处理与其他国家的关系，在国际社会究竟要扮演什么角色的问题。意识形态与外交政策的关系，也就是国家在对外政治方面所想、所说与所做之间的关系。

中国共产党领导下政治结构的现实规定性，使共产党的意识形态在中国政治中发挥着特殊重要的功能。外交意识形态是党的意识形态的重要组成部分。党的意识形态中包含了外交意识形态(外交思想)。党的意识形态在形成过程中，往往也同时形成了外交思想，外交意识形态是党的意识形态的组成部分。上升到国家意识形态的党的意识形态(通过法律上升为国家意识形态)主导着决策前的意见表达与综合。中国共产党的意识形态作为一系列用来观察和解释世界的观念，决定着中国决策者对国际政治经济关系的认知与解释;作为中国共产党治国的政治工具和党的行动准则，决定着中国决策者在与外界交往时根据自己的政治理念、价值取向对客观事件作出判断、选择方案和确定对策;决定着外交决策者为了国家利益，根据国内外条件制定出战略决策、一般决策，遇到突发事件时，做出危机决策。(www.xing528.com)

那么，研究中国决策者及中国社会的主体意识形态，即世界观、思想体系和价值取向(外交观念或外交思想)对外交决策的实际作用是认识中国外交决策的关键。人们可以从中国宪法、中国共产党历次党代表大会报告、领袖人物的书籍、讲话、政府报告等文件，了解有关外交政策的阐述，从而把握中国意识形态与外交思想、外交战略、外交策略的关系，并通过具体的案例，从决策机制到决策过程认识意识形态对外交决策的实际作用。不了解一个国家的意识形态，就很难理解该国的外交政策，更难以对其外交决策作出正确的判断。例如，当党的第二代领导人提出不能用僵化和教条的方法理解马克思列宁主义毛泽东思想，并提出贫穷不是社会主义，中国依然处在而且在相当长的时期内仍将处在社会主义初级阶段这一理论时，解放生产力、发展生产力便成为中国国内政治的主旋律，从这时起，中国外交开始围绕经济建设这个中心任务来开展。这是中国共产党意识形态的变化使外交意识作出相应调整的一个典型实例。调整后的外交意识影响了后来外交决策的方方面面。

3.意识形态指导政策的贯彻执行

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，从根本上说，这是由中国的社会主义国家性质和中国共产党的性质决定的。党作为无产阶级的先锋队，三个“代表”是对中国共产党的最高要求。党的政治意识之所以能够贯穿于外交决策的执行过程之中，正是因为有党强有力的领导。

中国共产党通过实行政治、思想、组织领导达到对国家政治和社会生活的领导。其中，政治领导是根本，思想领导是灵魂，组织领导是保证。这里，思想领导就是通过教育、学习、宣传等方式或渠道，使各级权力机构和人民接受和认同党的意识形态。党在某一时期总体外交思想总要通过各级党委传达到相关行政机构，指导或引导相关部门的具体工作，党员的行为要与党的方针政策保持一致。政治领导是作为执政党，保证党对国家权力系统的领导。组织保证，指由党的组织系统选拔和推荐各级领导人选，以保证党的领导的连贯性，使党的各项决策得到贯彻执行。中国共产党对国家权力系统的领导，包括政治领导、组织领导和思想领导，是通过影响、推荐重要干部、管好权力机构中的党组织和党员、提出有关国家重大事务的主张并使之经过法定程序变成国家意志来实现的。例如，按照党中央从上世纪80年代政治体制改革时提出了科学决策和民主决策要求，党在外交决策机制方面的领导也很快落实了职业化、专业化和年轻化。随着改革开放的深入，公民对外交决策的影响力度对执政党提出了更高的要求。特别是在改革开放后的外交领域，一方面党的领导需要就更纷繁复杂的事务进行决策，另一方面政治民主化进程也使决策必须按照法律程序进行，党的领导也需要不断学习。

国家意识首先在根本大法中有明确的阐述。历次党代会的报告，乃至政府工作报告，以及以文件形式下发的对有关政策的解释和要求，都是对国家意识的阐述的解释。党通过各级党委使党的意识形态对中国政治与外交产生作用。因此，只有坚持党的领导，才能为社会主义现代化建设创造稳定的社会环境;只有坚持党的领导，才能始终保持现代化建设的社会主义方向;只有坚持党的领导，才能调动一切积极因素，搞好社会主义现代化建设。

4.意识形态决定政策评估

政策评估以党的意识形态为标准，总结检查政策执行的如何、决策本身是否科学与合理。这既是一个政策过程的结束又是一个新政策的开始。

从一般意义上讲，中国共产党的意识形态作为国家哲学，首先它具有某种“强制”认同特点(无论是在较为集权的毛泽东时代，还是改革开放以来法制较为健全的今天，中国共产党的各项方针政策必须通过各种渠道和手段得到贯彻和执行);其次，它构成权力合法化的基础(上世纪70年代以前更多的依靠政治宣传、政治动员、依靠共产党的政治地位和影响力、依靠毛泽东的个人威望，而在中国与世界全方位交流日趋深入、信息发达的今天，更多地依靠信念与理论的合理性、人民的认同度和法律的保障);最后，它成为一切政治行政过程的出发点。包括外交政策在内的国家各项政策的制订与实施，都要以党的政治意识(理论基础、价值取向、观念体系)为依据，也就是说，要体现出中国决策者所想、所说与所作的一致性，否则就会失去社会对国家意识形态的认同，失去社会的凝聚力和归属感。

当前，中国正从有数千年文化传统的传统社会走向现代社会的。作为发展中国家，与世界上法制较发达的国家相比，中国的法制化与民主化程度仍然处于发展中国家的水平，从人治社会发展到理想的法治社会仍需要一个相当的过程。因此，执政党或政治决策人在进行判断和决策时所遵循的原则有时要大于法的原则。这一现象在中国改革开放以前尤其严重。所以，如果仅从现实主义的国家利益、国家实力角度或制度派主张的政治体制或法律规范的角度把握政治和外交决策显然是不够的，而仅仅从心理认知角度分析党的领袖个人作用出发，把握中国外交决策也往往会以偏概全，因为党内组织原则和决策机制也在随着意识形态的演变而发生着明显变化，中国政治的民主参与形式与水平也有很大的提高，意识形态对政治和外交决策的影响作用也会因此而发生变化。但是无论如何，中国占主导地位的意识形态对外交决策有着不容忽视的决定性作用，总会直接或间接地左右着外交政策的制定，进而影响到国际关系。