清代国家的管理能力：哈佛中国史06•最后的中华帝国

清代国家的管理能力

也许在中国史研究中，没有任何一个问题能比“帝国的规模与其势力可及之界限”，更能在杰出的史家间导出极端的两种综论。这两种最常见的描述提供“全或无”的选择：明清若不是一种集权的“东方专制政治”，就是极精简的“税收与治安代理人”，让其属民全然地自谋生计。就我们现在的知识或许能证明这两种观点都不正确，但并非全然错误：如果国家选择这么做，的确可以调度资源，用以专制地胁迫其人民，然而在日常生活的基础上，国家又将我们认为可能是政府的功能，让渡于私领域的个人或团体。不过亦有实质上处于中间点的地带：某些政策领域中，清政府因为同时为了政府存续与人民安康而扮演相当积极的角色。在这些领域中，特别让人印象深刻的是粮食供应、货币监管与司法诉讼三个领域的扩展与管理。

早在康熙时代，清代的统治者就已意识到在帝国人口的快速扩张之下，必须垦荒来增加耕地数量，且同时在已经开发的土地上以更集约的方式提高单位面积生产力。区域或地方官员更积极地推广适合在丘陵地耕种的新作物，例如甘薯或用以养蚕的桑树，以及推广品种更好的稻米与其他作物。他们也扩建新开发区的灌溉系统。若如预期的大规模区域性粮荒发生时，清代政府在全盛时期有能力从散布各地的粮仓，经由漕运系统转运米粮，对受灾区进行大规模的救济。

然而清政府也理解，人口中有很大且持续增长的一部分人不被预期要生产自己所需要的粮食。这些包括城市居民及以运输或其他职业维生且增长中的乡间劳动人口，还有在比例上不断提高、集中生产非粮食或非主食作物的农户。为了喂饱这一群人，清政府努力确保区域间米粮与其他食物的自由流通与交易。米粮以可预测的模式，从湖南到西南、从广西到广东沿海，并从台湾运送到福建山区与海滨。然而清代最重要的米粮商运是那些供给长江下游地区的路线。在唐宋时期，长江下游是帝国主要的粮食盈余区域，但从16世纪以来，长江下游已成为高度都市化的区域，手工业兴盛，而最重要的是改种植棉花与其他经济作物。而此地粮食的大规模短缺，则从长江中下游的跨区域粮食进口补足，如从江西的赣江流域、湖南的湘江流域与四川的红土盆地。当越靠近长江下游的区域种植作物进一步多元化，而减少出口的粮食数量时，越往上游走的区域便成为新的粮食出口区，而在农业生产上开始具有重要性。这些长途私人贸易均受到国家支持与保护，在某种程度上会减免其运输规费。

然而国家所做的还要更多。通过“常平仓”制度，清朝不仅要确保各地粮食供应无虞，还要让地方市场的粮价稳定、实惠。这种控制地域与时段物价波动的野心和系统化的努力，不仅在中国，或许连在世界其他地方都是绝无仅有的。历史学家曾经一度以为，这个有大量史料记载的稳定物价机制从一开始就不过是一种官僚式的虚构，但我们现在知道这个机制的确发挥了效力，且事实上在清朝盛世时运作得出奇良好。这个制度的意图是在保护粮食生产者的利益，在秋收粮价到最低点时购买地方市场的过剩米粮，而将这些米粮在冬春之际地方市场粮食供应不足时卖出，以维护消费者的利益。因此，借由重复地买低卖高，这些粮仓不但可以自给自足，甚至还会获利。

更有甚者，清代不只以控制价格或发送税粮来达成价格稳定，国家也会介入地方市场，此亦是清代经济逻辑中相当重要的一部分。清朝的策略是以市场来控制市场。从来没有要将此制度设计成取代市场供应粮食的能力，而是补充其能力。价格稳定制度依其设计在如中国西北等区域发挥最大效力，在这些地方市场较不发达且需要额外的刺激。这个制度最终的衰微是因为跨区域商业市场日渐活络，能满足帝国对粮食的需求，而非晚清国家的能力有所衰退。

虽然常平仓的制度起源在更早之前，且当清朝初期此制度之遗迹尚存，直到18世纪20—30年代的雍正时期，该制度始有效地建立起来，让帝国每个县都可找到活络且库存丰富的粮仓。然而该制度却受到其继任者乾隆皇帝的质疑。虑及此时全国性粮价上涨的趋势，并受一连串地方粮食暴动所扰，1748年乾隆认定政府收购地方市场的粮食来库藏，是粮价上涨的主要原因。于是他下令减少每年储量的额度，并且缩小全国粮仓的规模。很有意思地，许多地方的官员向皇帝抗议，认为他们的辖区需要这些储备粮食，而这些地方一个接一个地成功取得此政策的“豁免权”。因此这个制度在18世纪的盛清时期仍很重要（虽在削弱中），直到19世纪中叶连年的叛乱，才与王朝的其他许多基础建设一样，遭遇致命的一击。(www.xing528.com)

另一个展现了清朝出色的洞察力与行动力的政策领域是它对货币供应的管理。与其让广大国境采用单一标准的货币，清朝选择“复本位制”，由未经铸造的白银（以中国的两来计算）和铸造过的铜币（称为钱文）组成。钱币中间有方孔，惯常以千枚为一串，以一串兑换一两白银。不过主政单位清楚地知道严格控制钱银或其他各种兑换比率的努力，终究会引起反效果，导致投机炒作、囤积、黑市交易或伪造等种种滥用行径。因此，为了不受时间地域之限的货币稳定，清朝开创性地调整这两种货币金属在市场上的相对供应量。如同粮仓制度一样，清政府亦有效地以市场来管理市场。每个地方被要求每月上报地方银钱兑换率，如同他们上报粮食产量与粮仓活动一样。

18世纪的大部分时间，主要问题是铜钱价格逐渐上扬，让每串铜钱的市场价格远超过一两银子。这是因为主要由新世界流入的白银提升了银的供给量，传统以来由日本进口的铜却在紧缩。随着乡村地区快速的商业化，对于铜钱的需求增加，而非做货币用的铜需求量也增加。一开始雍正还有点儿不情愿，但到乾隆时他便以解除私人开矿的禁令来响应（此禁令原先是担心聚集的大量矿工无法控制），并准许民间业者开采中国蕴藏丰富的铜矿。这项措施让18世纪中叶帝国许多地方的产铜量大为增加，尤以在情势紧张、多元文化的中国西南地区为最。

中央政府的这些措施虽有帮助，但稳定货币供应的主要角色留给了区域或地方的官员。在市场内大量释出或买进铜币，在适当时机从邻境运入铜币，在税赋征收上，选择收取的货币（或更常见的、捐纳所收取的货币）为铜钱或银两，以及在很极端的情况下调整铜币中铜的质量以反应铜的市场价格。借由这些不同措施，主事官员们有相当好的表现。

在这些与经济相关联的领域之外，第三个清政府介入甚深的领域是对民事纠纷的解决。由于中国帝制时期没有成文民法，且社会上关于地租、水权、婚姻事务、债务等的纠纷常常被忽视，以官方的语言来说是不值得政府关注的“枝微末事”，因此过去的学者将帝国晚期的中国与西方世界相比，将之描述为在法律上尚未发展。不过我们现在知道，民事诉讼实际上是清代行政管理中的例行公事。由于没有成文的民法，地方官员引用刑法条文来断定财产纠纷。这些条文或许与正在审理的案件似乎鲜有关联，但是大量的清代司法判例向大众阐明了体制之内的这些条文，如何在民事案件中有系统地诠释。帝国的当权者拒绝迈出这似乎很明显的一步，真正地修纂一部成文民法，是因为担心若如此做会引来更多诉讼而破坏社会和谐，而和谐社会才是儒家治国中宣扬的常态。但这绝对不意味着国家不主动出面解决民事冲突。这只是清代统治中另外一个官方呈现与实际作为有系统性差异的领域。国家本身比在书面上所能呈现的更大且更积极主动。

审理司法诉讼在18世纪晚期几乎占用了知县每日工作过半的时间。整个诉讼过程也许会相当昂贵，但基于私人利益仍有许多诉讼提出。很多时候原告提出琐碎的诉讼只是为了迫使对手在与诉讼不相关的争议中让步。然而即使社会上好讼的风气常为官员所指责，清政府仍持续以愿意听讼来宣扬自己。这不只是因为仁政在理论上制止以更暴力的手段解决私人冲突，亦因为提出诉讼的这个行动，实际上表示争讼者支持了国家的合法性，这对自觉是异族征服的王朝来说绝非小事。

如何处理这日益膨胀的民事案件便成为县官与他们的刑名师爷所要研究的事情。最普遍的手法是以初次听审为基础，先给一个预备的判决，此判决对双方来说可能都相当严苛，然后引导他们寻求非官方的仲裁。如果他们不想在所有的证据都在庭上被听取后遭受这么严苛的判决，他们会答应非官方的协调。在判决民事案件背后有一套很复杂的逻辑，不仅考虑字面上的条文，同时也考虑超越性的理性道德，且留意此判决的实际社会影响。毕竟法官的目标是让涉案人在争端解决之后，能够回到他们原来的地方社群和平地过活。