清代行政创新与中央集权：理藩院、内务府与军机处

行政创新与中央集权

在清治时期的前100年，清政权对其中央政府有三次行政上的创新，这些革新是为了增强其政权的能力，以作为一个扩张的、多民族的近代早期帝国。值得注意的是这三个新制度都在常规的官僚组织外运作，而任命的主官多是皇帝个人的代理人，而非经由科举考试拔擢的官员。

第一次创新是在征服明朝前夕的1638年建立一个以汉文称作“理藩院”的机构，在满文中意指“统治外围省份之部门”（Tulergi golo be dasara jurgan）。理藩院是中国帝制史上第一个为统治中国本土之外地域而设立的机关，包括现在被清朝视为帝国整体一部分的蒙古、西藏等。此部门在北京有官衙，其地位等同于六部，也同样有庞大的官僚系统。然而汉人几乎被排除在这个重要机构之外，且运作多半以汉文之外的语言进行。

理藩院最重要的功能之一是举行各种烦琐的仪式，用以将内亚诸民族象征性地整合在帝国之内，而同时又保持皇室也成为其中的一员。这些仪式包括由皇室与各藩王公共同参与的“木兰秋狝”，以及各藩属领主到北京皇廷的朝贡。秋狝源自入关前的女真传统，朝贡来自明代，但在清朝被赋予新的意义，以反映游牧诸民族间特殊的连带关系。理藩院同时负责管理快速扩张的诸蕃互市，包括官方的，以及在18世纪日益增多的私人贸易。

第二个清代的行政创新是内务府。内务府为皇帝个人提供服务，并管理皇帝在帝国内的各种私人财务收入。虽然内务府是在顺治逝世后、鳌拜摄政时的1661年正式成立，实际上可追溯到更早，早至入关之前女真部落领袖拥有的人参贸易独占权以及皇室私人拥有的地产。以内务府掌管皇帝内务的用意，在于设法规避拥有经济与政治权力的汉人宦官，而鳌拜于17世纪60年代决定将内务府制度化，主要也是为了对抗顺治晚期宦官逐渐恢复的势力。排除掉宦官（尽管他们仍持续提供皇帝最私密的服务），内务府官员主要依循源自女真文化的家仆模式而由包衣担当，其人员则来自包含女真、蒙古、汉人与朝鲜诸族的上三旗。

除了提供皇帝个人服务、支纳皇室日用支出、建造与修缮各皇室居所以外，内务府的工作尚包含管理皇室在华北与东北的田产、南京与苏州的织造，收掌边地关税、盐务、牲口、铜矿、贸易等利益，持续进行的人参贸易，以及与朝贡制度相关联的礼物往来。在18世纪末，内务府已经成长为拥有1600余名官员、其他成员不计其数的庞大官僚机构。

然而，清代中央政府最重要的创新仍是军机处。如同其命名所示，军机处刚开始是非正式的军事咨询机构。在康熙皇帝的数次征战中，他身边随时有数个他最信任的军事战略幕僚，这些官员也同时协助康熙在遥远的战场大本营中掌管国家大事。在康熙皇帝任内最后数年，及其精力充沛而独揽大权的继任者雍正皇帝任内，这个非正式机构逐渐演变成宫廷内常任的枢密会议组织，其权力乃扩张至帝国政策的各个领域。然而，军机处始终没有合法化成为帝国正式官僚结构的一部分，而保持如英国“星室法庭”（star chamber）或美国“厨房内阁”（kitchen cabinet）一般的组织，向皇帝提供私人建议。(www.xing528.com)

正常情况下，随时会有3—5个内廷成员拥有军机大臣的头衔。虽然偶尔会有特别受到信任的汉人官员厕身其中，但其成员绝大多数是满人，而首席军机大臣通常来自皇帝最亲密的亲戚或朋友圈子当中。实际上，事实证明对越有能力的皇帝而言，军机处是能得到其充分授权的个人统御工具，而在晚清时军机处做到了明末内阁无法做的事——在皇帝软弱时取而代之，掌握实权。

军机处不寻常的权力绝大部分来自康熙末年到雍正之际相伴随的制度创新。信息沟通左右皇帝对其广大疆域的控制能力，清政府因而花了许多心思在管理信息传递的制度上。在清朝最初的几十年，依循明朝旧规，各官员的题本须经由内阁六部方能进呈皇帝，随后由内阁收纳归档。然而随着军机处的成立，一种新的沟通管道，即奏折制度应运而生。奏折直接送往内廷由皇帝御览，皇帝与军机处磋商，之后才往下层的内阁与相关部门进行附议或执行。

这些奏折并未取代例行的题本、奏本，且理论上为亟须立即响应的紧急事件所用。然而毫不意外地，上奏的官员倾向认为他们所报奏的事情相当急迫。很快这个特殊的管道成为一般的沟通方式，即使相较而言不那么重要的政策决定或也采用此管道。一般性的题奏依然占了大部分，但变得局限在如天气、收成、备用存粮、一般刑事案件、公共建设的维护之类的例行报告。

奏折制度的兴起并成为政策讨论的主要论坛，对清政府统治有数个重要影响。为了管理此直达天听的管道，军机处严格限定有权上呈奏折的官员数目。在任何时候，一共不到百名官员，包括六部尚书与侍郎、总督与巡抚、高阶军事将领与其他特殊官员等方能列入其中。这种限制意味着相对于下属府县官员，省级督抚的地位有所提高。其次，这群有权上奏折的上层官员在自己的心中认为他们成为一群精英团体。然而，就皇帝的观点来看，此种情况令其不安，须要时时提防。

在奏折发还给上奏官员前，皇帝通常使用朱笔在奏折上加以评论或“朱批”。自然的，即使是精力充沛的统治者，每日能阅览的公文书信亦相当有限，因此这些朱批常常用“知道了”一句简单带过。然而欲严密控制其官僚系统的皇帝，则利用朱批，以高度个人与口语化的方式来揶揄、哄骗、威胁或激励这些官员。如下，乾隆皇帝在某官员奏折中写下来的文字即非常典型：“汝在刑部时，表现出色。然一任外省，即染模棱腐败之陋习，殊堪痛恨……汝空耗时日，奏报但无一字是实，汝实有负朕之信任，不知恩之物。”乾隆觉得这群安逸的官员在其职位上过得太舒服，在提交的省级报告中集体串通，因而他开始以定期的、蓄意的喝斥及威胁之手段以整顿这些官员。

彻底杜绝这些失能上层官僚结党的方法，就是定期的“广开言路”。每当皇帝察觉奏折中透露出过于自满及乏善可陈，或在某些核心议题上的思考停滞不前，皇帝可选择大幅地往下开放可直接提奏的官员范围，甚至不具官员身份的士人，都可在特定时段内对特定政策议题递呈上奏，以此征求新的想法，并借以刺探广大公众群体人心之所向。