大清帝国治理：少数好人的仁政

第2章 

治理

大清帝国是一个包含许多不同民族的帝国，也同时是中国王朝传统中的一个朝代（国），其统治者同样要遭遇前朝所面对的诸多问题。中华帝国可远溯到公元前3世纪的秦始皇，在其漫长的历史中说明了中国可以被征服，但不会永远分裂。中国内部似乎有某种重新自我导向的机制，在经历一段分崩离析的时代后，随即紧接着更长久的整合统一。2000多年来这个帝国已在所谓“中国本土”（英文为China proper或Inner China）的区域范围内维持如此庞大的规模。在规模可相比较的政治体之中，无论是西方的罗马帝国或神圣罗马帝国、伊斯兰世界的马穆鲁克帝国或奥斯曼帝国，或是内亚的蒙古帝国等，维持的时间都远远不及中国那么长久。原因何在？

帝国通常扩张到一个程度，到其欲维持不断增长的边界相对于邻国具有军事优势所需之花费，加上内部管理与维持稳定所需的花费，庞大到帝国财政难以负担之际。为了因应这些财政需求，政府试图从境内经济生产中征取更多收入，此压力不断升高而造成帝国经济的崩溃，而政府的赋役机构为了满足帝国扩张的财政需求加剧了社会不平等（通常较易从穷人而非富人身上征收较高比例的税），导致帝国的社会崩解。由此导致的紧张与敌意让维持内部稳定的花费愈益增高。在这样紧绷的状况之下，多数的帝国崩解为数个较小的、较易统治的政体或国家，此时帝国政权便成为历史。

持续扩张的天子之国之所以可以逃离这样的命运，其原因之一是经历两次经济革命（一次在唐宋，一次在晚明与清初）大大提高了帝国的生产力。借着把饼做大，帝国政权可以分到更大的一块而不令其子民贫困。这样的模式一直到清朝中叶，不断增长的人口让此策略不再可行。与经济生产力增长同时的是，中国在组织运作上的成功使其可以用相对于社会整体经济生产较少的预算维持政府运作。当一切运作顺利，清政府可说是以非常经济实惠的花费在治理中国。(www.xing528.com)

以国防为例，帝国的军事系统发展完善，因而当边事吃紧时帝国可以有效率地将人员与物资运送到任何前线。隋朝（589—618）修建的大运河可将华中、华南河谷生产的粮食大量地输送到生产力较低、较不稳定的北方，供应该地的军队。此外，沿着前线军事要地实施“屯田制度”，令屯兵与其家人分队耕种，经济上可自给，并在冲突时刻可支持一般部队。第三种军事制度上的创新，是于明代中叶让私人盐商在国家专卖的盐业中取得特许销售权，而盐商须依照比例运送米粮至北边军镇，以低价贩卖。这些后勤运作的实际效果是让帝国得以用数量不多且花费极廉的常备军防御其绵长的边界。在其疆域最大的时候，清朝以不到100万人的常备军队（包括旗军与绿营）抚镇与保卫4—5亿的人口。

与军事领域的高效率一样重要的是，相对于其治理的整个社会与经济规模，帝国有能力保持较小的行政组织。一项关键的因素是国家以儒家理学的政治意识形态作为维持秩序与稳定的工具。这种做法当然有些限度：尽管儒家的教诲偏好顺从与社会和谐，但帝国晚期的中国社会在日常生活基础上可能与同时期的西方及其他地方差不多暴戾。然大体而言，如科举等思想灌输的工具，可以相当成功地以规范性或仪式性的手段进行社会控制。其次，另一个因素是晚期帝国巧妙地利用社会内部的自我规范团体，如宗族组织、农村、水利社群与商人或工匠的行会等，达到国家维持秩序、提供福利服务等目标。第三，国家机构自身被组织成相当紧密且非常有效率的官僚机器。

对清朝而言，将正式国家机构维持在较小的规模在人事与财政上不只有实质的好处，同时也关乎令誉。以少数好人而非以众多干预性机构进行治理的“仁政”，是这个政权自己刻意要宣扬的正面儒家价值。在清朝统治的大部分时间里，这种仁政的理想运作尚称良好，这或许是现有的技术中，能治理中国广大领土的最佳方式。然而在清朝最后一个世纪，对内遭遇日益增加的人口压力、社会复杂程度与地理上的流动性也都在提高，对外则与国际社会竞逐战争，显然中国需要一个能够比以往更大规模地动员国内经济与人力资源的政治体制。然而帝国政府发现要改变很困难。究竟最适当的国家规模要多大，又如何在内忧外患之下维持这样的规模，此为清代历史的核心课题。