教育经济学：确定教育投资总量及比例方法

第四节　确定教育投资总量及其比例的方法

上一节我们讨论了影响教育投资总量及其比例的因素，事实上，影响教育投资的因素很多，有客观和主观的因素，有国内国外许多不确定的因素，如战争因素、自然灾害因素、全球经济动荡因素等，这些因素都将直接或间接地影响国家的政治、经济以及教育的平稳发展。现代世界经济越来越趋向于国际化和一体化，国际上任何一个国家的经济都不可能脱离别国的影响而孤立存在。国内外政治、经济等方面的动荡，必然影响国内的经济结构及经济的总体格局。

如1998—1999年的东南亚经济危机，对我国的许多经济行业都产生巨大的不良影响，加上美国采取贸易保护政策，我国服装纺织业就受到巨大冲击。因而受到影响的行业，对人才的需求结构就会产生很大影响，有些行业的人才就可能严重匮乏，而有些行业的人才又严重过剩，其影响的最终结果，就是教育结构随之而来的变动和调整。因为这些因素的影响不是一时半刻之事，而可能是长久性的，这样就会直接影响教育的投资结构甚至投资总量。又比如，我国文化大革命的巨大灾难就是人为因素造成的，它不但对国家的经济有很大的破坏性，对教育发展也有很大的不良影响。我国在此期间的教育活动极不正常，直接影响到人才的培养格局、教育投资的结构及其总量。

再如，战争因素的影响也可能十分巨大，如伊拉克在海湾战争之后，国际社会对它长达8年的经济制裁和经济封锁期间，人民生活水平受到极大影响，因缺乏粮食和医药，伊拉克已因受制裁而死亡了数百万人。由于经济受到极大破坏，生产上不去，人民的首要需求是生活资料而非教育，因而教育投资必然受到极大的影响。

因此，考虑一国或一地区影响教育投资的因素，其实十分复杂，并不能一概而论。在制定教育规划以及考虑国家的教育投资比例和总量时，只能从整体而言，尽量不考虑许多不确定因素，而仅从平稳发展的角度进行，就是说，假定国家或地区的经济发展是平稳进行的，在此前提下，制定短期、甚至中长期教育投资的比例。

因此说，确定国家或地区未来的教育投资比例和总量，只能是大概的，不可能具有非常明确的指标。其中，最主要的还是要看政府的重视程度和决心，至于教育投资比例是否合理或者是否与国民经济运行相适应的问题，见仁见智，笔者以为，可能很难有合理与不合理之分。如我们并不能说，比较重视教育投资的日本，其教育投资比例是不合理的，也不能说，我国现行的教育投资比例和美国的教育投资比例才是合理的，这不可能有公论，也就没有合理与不合理之说了。

若从提高全民素质来说，教育投资比例或投资幅度相对大一些，也未必不是一个最终摆脱落后局面的好途径，否则，谨小慎微，不敢下大决心，不下大本钱，最终的经济发展也只能是一句空话。教育的落后，必然要影响国力的提高。正如江泽民同志在全国教育工作会议上所说：“在当今世界上，综合国力的竞争，越来越表现为经济实力、国防实力和民族凝聚力的竞争。无论就其中哪一个方面的实力的增强来说，教育都具有基础性的地位。”因此，我国政府下大决心办教育，大为提高教育投资比例和总量，正当其时，不能再光说说而已，这关系到我国的国际地位和民族的兴衰。

尽管如此，国家或地区在确定教育投资的总量和比例时，总归要有一些常规指标，具体讲，就是要有一些较通用的方法，否则，盲目投资势必影响各层次教育的平稳发展，最终将影响经济的总体发展格局和发展水平。一般说来，现在人们确定教育投资总量及其比例的方法，较为普遍的主要有如下三种方式。

一、规划法

应该说，规划法是确定教育投资总量和比例的最基本方法，也是各国和地区最常用的方法。规划法的实质就是根据现有的经济发展水平、经济结构以及教育发展水平及其结构，规划出第二年或今后若干年内的教育投资比例。因此也有学者称之为概算法或直接法——供求平衡法^[12]。

笔者以为，合理的规划法要考虑的因素主要是：各教育年龄段的人口参数；各教育层次的入学率或升学率的规划指标；各层次教育机构的办学承载能力；各层次教育的人均培养费用概算指标；国家或地区的宏观经济规划指标；国家或地区对教育的承载能力上限指标；若干年内的物价变动预测指标以及学生家庭所能承担的教育费用平均指标等。

从理论上讲，以上这些因素对确定教育投资比例时，都必须仔细加以考虑，缺一不可。但这些指标因素的确定，事实上极为困难，许多指标都是不确定因素，这就注定了规划法具有很大的随意性，其人为因素的影响可能较大。所以，实际的规划法不可能考虑这么周全，只能考虑较具体的几种指标而已。

1.各教育年龄段的人口参数指标

各教育年龄段的人口参数指标是影响教育投资结构、教育投资量和教育投资比例的最大因素。显然，在升学率和人均教育费用不变的前提下，各层次教育投资的总量，受相应教育层次年龄段的人口因素影响最大，人数越大，投资量也就越大。根据某一最近年份的人口普查数据，分别列出各层次教育年龄段的人口数，再考虑人口的自然增长率（如1978年我国人口自然增长率为12％，1987年为16.61％，1994年为11.21％），就可大致得到未来若干年内我国各教育层次年龄段的人口数量，如1987年我国学龄前儿童（3—6岁）人口数为7793万人，学龄儿童（7—12岁）11874万人，如果学龄儿童的人均年教育经费为300元，则1987年至少需要教育经费356.22亿元。若按1997年小学生年人均教育经费550元计算，则需要653.07亿元。我国1952—1995年新增人口数和人口自然增长率，见表5－10。

表5－10　我国新增人口数和人口自然增长率

续　表

资料来源：《中国统计年鉴，1996》。

2.各教育层次的入学率或升学率指标

对真正普及义务教育的国家或地区，入学率可当成100％看待，如美国1985—1992年7—13岁的儿童入学率为99.2％～99.6％，见表5－11。因此这些国家或地区可直接用上述相应年龄段的人口数作为同教育层次的教育人口数。而其他各教育层次，均要考虑升学率或入学率问题，可按近10年的平均升学率，作为今后若干年内的平均升学率参考指标，用这一经验式的升学率指标乘以该教育层次年龄段的人口数。

表5－11　美国各年龄段学生入学率（％）

资料来源：U.S.Department of Education and National Center for Education Statistics.

3.各教育层次人均培养费用

这一参数具有很大的不确定性，它受多种因素影响。但在规划教育的经费时，可以根据最近10年来的平均费用作为参考指标，也可根据近3年来的平均费用作为参考指标，再考虑物价变动因素等，就可以确定今后若干年的人均教育费用。

4.宏观经济规划指标

考虑宏观经济规划指标的目的，主要是要大致得出今后若干规划年限内，各经济结构需求的人才数量，可根据经济发展规划目标及以往的经验数据，而得到大概的数据。尽管这些数据不可能准确，但的确是极为重要的，它是教育规划的重要基础，每个国家和地区在规划教育发展时，均需考虑国家或地区的经济状况及经济发展趋势。

5.国家财政对教育的承载能力上限指标

这一指标主要指国家或地区财政预算内经费中能用于教育的最高限度。每个国家和地区在制定第二年的财政预算时，均把各项预算支出项目列出，并分出轻重缓急。在总预算经费中，对较重要的项目优先重点考虑，优先支持。对教育这一块而言，政府财政部门总可以得出大致的预算上限。

6.学生家庭的经济承受能力因素

考虑这一因素主要是因为现今教育费用中，有很大一部分应由学生个人或其家庭承担。其承担能力，可以考虑近几年全国人均收入水平和消费水平等因素，然后大致算出每个家庭可用于子女教育投入的平均数据。在现今城市居民中，把家庭年收入的30％用于教育投资，应该说问题不大，比如按城镇居民人均年收入15000元计算，三口之家每年可拿出13500元用作子女的教育费用。2007年上海市城镇居民年人均总收入约34000元，农村居民年人均总收入约15500元，因此，对三口之家而言，该年上海市城镇居民至少可以拿出30600元充当教育费用，而上海市农村居民至少可以拿出13950元作为教育费用。1997年，我国城镇居民年人均总收入约8000元，三口之家当年可用于教育投资的总额约为7200元，而1997年我国高等教育的人均教育经费支出为6834元，其中个人支出2769元，只占人均教育经费支出的41％不到，因此与7200元相比，还只是一小部分（仅占38.5％）。因此，现今中国家庭完全有能力承担子女的大部分教育经费，这也为提高个人教育收费水准提供了依据。对子女较小的家庭，教育支出要少一些，但考虑到子女要上大学的情况，应把一部分年收入存储起来（如存入银行或购买教育保险等），作为家庭教育储备金，以备将来之用。每个家庭每年至少可拿出5000元，以备后用。

具体说来，用规划法确定教育投资总量和比例的步骤如下。

第一步：考虑国民经济的综合因素，结合经济规划和经济运行发展趋势，大致确定出规划年限内各行业需增加的各类人才数。这些人才数量，应分级估算，估计出相对量值。一般可采用预测与调查相结合的办法得到这些数据。事实上，这就是要大致确定社会对各层次人才的需求增量，这种增量反映了社会各个行业对教育的需求量，它是国家或地区制定教育规划的重要参考指标，是国家或地区下达招生指标的参考依据。对教育集权国家来说，每年都要进行这一指标的测算、调查、论证等。从原则上讲，这样做的好处是可以尽量避免教育资源的浪费，做到有计划、有目的地分配教育资源，使教育资源的利用效率更高，如避免有些专业的重复招生、过量招生或避免冷门专业、国家急需专业招不满等现象。但是，其弊端也十分明显，因为社会对各层次人才的需求数量是千变万化的，社会各行业的变化因素极多。

因此，精确的计划指标是很难得到的，若对指标看得很重，定得很死，很有可能造成教育资源的不必要浪费，甚至可能比完全不规划——即完全按市场需求来招生，更有可能浪费教育资源。基本上完全不规划的方式，在国外相当普遍，尤其是以美国为代表的部分西方发达国家，更是如此，这是教育分权国家的做法，即国家不具体下达各项指标，但可以根据各种调查结果，预测未来若干年内各行业人才的需求趋势，以便给教育机构和学生个人提供参考数据，而学校的招生数量和专业规模完全取决于社会的需求，如学生的个人需求。美国的耶鲁大学、哈佛大学等名校，就可以根据学生的需要而开设新课，只要有10个以上的学生要求开设某一门新课程，学校就会想方设法开出这一门新课程。

笔者以为，我国将来的发展趋势必然是，国家也指定各种规划指标，但不是作为行政性指令，而是作为参考性指标，供社会和教育机构参考，而办学自主权、招生权完全归于学校，各专业的招生指标也将逐步取消，取而代之的是，完全根据市场需求而寻活求变。

因此，除了上述各层次人才的大致需求增量外，国家或地区规划当局还往往设有调节指标，以便能更好地满足今后社会对人才的需求变化。如2000年上海市就要求各高校增加研究生招生数量，即要求比原计划增加30％左右的招生量，这无疑是为了满足经济高速发展的上海对高层次人才的需求。

第二步：测算规划年限内人均教育费用。这一费用可以根据近三年内各层次教育人均费用和近几年的物价变动指数大致确定，或者根据近几年来各层次人均教育费用变化情况，大致确定人均教育费用的增幅因子，再考虑近几年各教育层次的实际值，就可预测未来规划年限内的人均教育费用变化值。可用下列公式计算

上式中，Y_n＋1表示某规划年的某一教育层次人均教育培养费用；X_i为过去第i年该教育层次的实际人均教育费用；n为规划年之前的实际测算年数；δ为该教育层次人均教育费用增幅百分率，可取过去n年人均教育经费增幅百分比的平均值，即

其中，δ_i为第i年与第i－1年相比，某教育层次人均教育经费的增幅百分率，n为规划年之前的实际测算年数。

第三步：确定各层次教育的总费用。根据上述第一步和第二步，就可大致确定各层次教育的总费用，即

Z_n＋1＝d_n＋1×y_n＋1

其中，Z_n＋1表示某规划年内某一层次的教育费用；d_n＋1为同一规划年内同一层次人才的需求预测数量；y_n＋1为同一规划年内同一层次的人均教育培养费用的估算值。

把各层次教育的总费用累加，就可得到该规划年教育总费用的需求量，即

其中，Z为某规划年教育费用总需求量；i为教育层次的级别（如小学级i＝1、初中级i＝2、…，依此类推）为该规划年第i教育层次的教育费用。(www.xing528.com)

第四步：确定教育投资比例。根据大致确定的Z值和同一年国家财政预算支出总值，就可确定这一年教育投资比例。即

γ＝（Z/K）×100％

其中，γ为教育投资比例；Z为年度教育经费总需求量；K为国家该年财政预算总值。

第五步：数据的修正。根据第三、第四步得出的数值，再与国家对教育的承载能力上限指标进行对比和调整，就可得出较为实际或较合乎国情的教育投资总量值和教育投资比例值。

如果教育费用总需求量Z，高于国家对教育的承载能力上限指标，说明教育需求费用可能过高，即教育可能与国家经济发展水平不协调，或可能与国家经济发展目标不一致。对于这一种情况，一般可采取如下办法解决：①适当压缩教育费用，但要保证社会急需专业的需求经费，具体可采用减少社会某些冷门专业或较次要专业的招生人数的办法；②通过社会各种渠道筹措教育经费，以弥补教育经费缺口，如增加学费、鼓励社会募捐等；③压缩国家某些次要行业的投资额，用于支持教育事业。

当然，出现这种情况的原因可能有二：一是国家对教育的重视程度不够，财政“分块”不合理，如过分注重了物力资本投资，从而挤占了教育经费；二是教育规模过大、发展过快过急，这可能与过高估计社会的人才需求量有关。

但是，如果教育费用总需求量Z，低于国家对教育的承载能力上限指标，其原因也可能有二：一是政府对教育比较重视，但教育规模偏小，这是扩大招生的明显讯号，应扩大某些层次的招生规模；二是对社会各行业人才的需求预测值偏低，应重新修订预测值，同时，这也是扩大招生的讯号之一。

以上各步骤所参照的因素，其实有很大的变数，而且是相对保守的数值，如教育经费来源除国家预算内教育经费外，还有其他许多来源，这些都应该考虑进去，这样确定出来的教育投资总量及其比例，才比较合理和准确。

从科学角度讲，测算教育经费总量及其比例，以及衡量政府对教育投入是否合适，应该根据上述五个步骤来进行，其中第一个步骤尤其非常重要，国家有关部门应该形成一种制度，每年进行调查和预测，制定较详细和科学的预测体系，这样才能更准确地了解社会各行业的人才需求结构及其变化趋势。但实际上，要做到以上各种步骤是相当困难的，规划人员往往只能根据经验，在核定国家承载能力上限指标之后，就把该上限指标，作为该年度教育总经费下拨，而不会太多考虑社会的人才需求状况和教育现状，当然，这是相当不科学的。笔者以为，至少应该采取较灵活政策，可以随时调整教育经费结构和总量，随时根据需要而增拨或减少教育费用。

二、横向比较法

横向比较法是比较简单实用、但非常不科学的一种方法，它可以通过对各国或地区的横向比较，来确定本国或本地区的教育投资比例，但教育投资总量却无法用此法确定。之所以说这种方法极不科学，是因为它脱离了本国国情。对本国或地区的实际情况，如各层次教育年龄段的人口数、学校数、教育需求程度、经济发展水平和规模、政府对教育的承载能力等因素，均不细加考虑，而只考虑人均国民生产总值或人均国民收入水平相当的国家或地区，把它们的教育投资比例用作本国或地区确定该参数时的参考指标。这是相当不可取的，笔者极为反对这种方法。

横向比较法，也称为国际比较法。王善迈教授认为：“这一方法的理论依据是，尽管各国的社会制度不同，经济发展水平、经济结构、教育结构不同，但教育与经济关系的一般规律在任何国家和地区的任何时期都在发生作用，教育投资的绝对量和相对量，即教育投资在国民生产总值或国民收入中的比例，随着经济水平的发展——人均国民生产总值或人均国民收入的提高而增长是一个普遍规律。”^[13]

这些说法尽管有些道理，但过于笼统了，还不足以说明采用横向比较法的直接和有说服力的依据。其理由如下：

①教育投资的绝对量（即总量）随经济发展水平的提高而增长，这是不言而喻的道理，任何国家的政府都是懂得这一道理的，否则，若两者背道而驰，教育与经济终归不能协调发展，最终必然影响国家的经济发展水平与发展速度，甚至影响民族素质的提高。但这并不能作为采用这一方法的依据，因为各国或各地区教育投资的绝对量是不可能比较的，而经济发展水平在各国间也是难以比较的，国土面积和质量、人口数量、教育基础和教育现有水平、传统的教育观念、历史、经济实力或经济基础等，在各国是无法相比的，单用人均国民生产总值或人均国民收入，而避开其他因素，显然是不合适的。如，有些国家之间的人均国民生产总值或人均国民收入相当，但教育基础设施、教育现有水平、人口质量、政府对教育的重视程度等等，可能极不相同，有些国家的教育基础设施非常好、教育水平本已很高的国家或地区，可以不必增加太多的教育经费，就可以维持教育的高水平发展，相反，基础设施差、教育水平低的国家或地区，即使以数倍的教育经费投入，也可能杯水车薪，难以很快提高教育水平或赶上别国的教育水平，这是显而易见的道理。

②教育投资的相对量，即教育投资的比重，为什么一定要随着经济发展水平的提高而增长，而且是“普遍规律”呢？笔者以为，国家或地区教育投资的比重除了反映教育在该国或地区的地位之外，还反映了政府对教育的重视程度。教育地位的高低，一方面反映了国家或地区对人才需求的实况，另一方面也是政府对教育重视程度的反映。如果人才需求量大或政府对教育比较重视，尽管经济发展水平不高或者经济发展停滞不前，甚至衰退，也可以从教育着手，增加投资比重，先大力发展教育事业，最终再促进经济的发展，这难道不是许多国家正在走的或已经走过的路子吗？如日本，不是在战后十年间，先着重发展教育，把教育搞上去，结果反过来促进经济发展吗？反过来说，经济发展水平高，教育投资比重也可以视国情而有所减低，这何尝不可呢？

因此，关键还在于从实际出发，根据本国或本地区的现有经济和教育水平，自行摸索出更符合本国实际的教育投资量及其比例，这样比较可取一些。

当然，在此还应当介绍一下横向比较法的操作方法。该方法就是在比较各国教育现状、经济发展水平之后，把相类似的国家或地区过去若干年间的教育投资比例，作为本国或地区制定这一比例的参考指标，结合本国实际再确定自己的相应比例（注意总量不能用此法）。可以对各国在各个时期的教育水平、经济发展水平（主要用人均国民收入和人均国民生产总值两项指标）、人口结构、教育投资比例等因素列表，找出与本国或地区较为相似的国家或地区，从而得到这一比例参数。

三、纵向比较法

笔者认为，纵向比较法是一种较为可取的方法。纵向比较法就是把本国或本地区历年来的教育投资总量及其比例，作为确定新的教育投资量及其比例的基础。通过分析各年教育运行情况，教育与经济发展的协调情况，以及总结教育发展过程中的经验与教训，同时结合本国或本地区的教育与经济发展趋势，确定教育投资的总量和比例。

这种方法之所以较为可取，是因为这种方法能紧扣国情，即从本国或本地区的实际出发，实事求是地确立符合本国或本地区教育投资方略和教育投资各项指标。当然还应该注重教育活动的特殊性（如超前性等），按教育规律办事，这样更有利于较真实地反映本国或本地区的教育与经济实际，从而提高教育资源的利用率，最终更好地促进教育与经济的发展。

纵向比较法的关键，就是要尽可能详细地分析往年教育的运行情况，以及教育与经济的协调情况，尽可能找出教育与经济之间协调比较好的若干年段，从而把这几个年段的指标，作为制定未来若干年内教育投资的参考因素，再结合其他国内外的政治、经济、科技等走势，最终可以较为实际地确立教育投资总量及其比例。

事实上，确定教育投资总量和比例是非常复杂的，不可能单纯采用上述某种方法，而应该是结合各种考虑因素的结果。其中人口因素、经济因素、教育因素甚至政治因素等，都是应该考虑的，但最关键的是，要实事求是，充分体察本国或本地区的实际，这样更能有效地分配和利用国家的各种资源，使教育与经济能更协调地发展。

一般说来，在经济停滞阶段，教育投资的比重应该适当偏高一些，这是从长远发展的角度来考虑的，但现在的实际情况是，各国在此阶段，其教育投资比重往往却大为下降。在经济高速发展阶段，教育投资总量及其比例常常变动很大，很不稳定。而在经济平稳发展阶段，教育投资比重应逐渐趋于稳定。如表5－12所示，美国1959—1970年，教育经费占国民生产总值的比重为4.8％到7.5％。1959年美国的国民生产总值为4942亿美元，到1970年上升到10107亿美元，这是美国经济从停滞阶段到高速发展的阶段。1971—1980年，美国的经济稳步发展，其国民生产总值从1971年的10792亿美元上升到1980年的27080亿美元，这一时期，美国的教育总经费占国民生产总值的比重基本稳定在6.9％～7.2％；1981—1987年美国经济发展较为缓慢，上述教育经费占国民生产总值的比重基本稳定在6.6％～6.8％；20世纪80年代末，美国经济开始复苏。从1991年开始，美国经济至今已强劲增长了9个年头，期间上述比重从7.1％增到7.8％。

表5－12　美国1959—1992年教育经费情况

续　表

资料来源：U.S.Department of Education and National Center for Education Statistics.

【注释】

[1]段延卓，“浅谈教育投资的几个问题”，《教育研究》，1983年，第8期，第44—46页。

[2]林荣日，“略论传统文化与创新意识”，《复旦教育》，1999年第3期。

[3]沈利生、朱运法，《人力资本与经济增长分析》，社会科学出版社，1999年版，第100页。

[4]蒲心文，《教育经济学初步》，四川人民出版社，1985年版，第35—37页。

[5]蒲心文，《教育经济学初步》，四川人民出版社，1985年版，第35—37页。

[6]同上。

[7]王善迈，《教育投入与产出研究》，河北教育出版社，1999年版，第101—120页。

[8]段延卓，“浅谈教育投资的几个问题”，《教育研究》，1983年，第8期，第44—46页。

[9]姚诗煌，“创新胜过资本大”，《文汇报》1999年10月30日，第10版。

[10]林荣日，“试析教育发展中的两大矛盾及教育层次的协调性问题”，《复旦教育》，1997年，第4期，第28—32页。

[11]《参考消息》，2000年1月27日。

[12]王善迈，《教育投入与产出研究》，河北教育出版社，1999年版，第101—120页。

[13]王善迈，《教育投入与产出研究》，河北教育出版社，1999年版，第101—120页。