《国外实践与启示：联合国反腐败公约与中国法制的完善》

第三节　国外的相关实践与启示

一、美国的反腐败预防机制

美国从19世纪末开始的文官改革运动起，用了一个多世纪的时间，逐步建立了一套较完善的反腐败体系，其特点是预防为主、防患于未然，在预防公务人员，尤其是高官职务犯罪方面积累了极其宝贵的经验和教训。

（一）重视规范职业道德

美国出台了《公务人员廉政行为准则》，规范公务员的职业道德。在收受礼品⁽¹⁾、利益冲突处理、求职、滥用职权、职外活动等方面对行政部门工作人员作出了限制性规定。对违反规定的，给予警告、停职、离职、开除处理，触犯法律的按联邦法律的要求，交司法部门向法院提起诉讼，由法院审理后依法作出刑事处罚判决。此外，还出台了《防止利益冲突法》等规定，严禁公务员及其配偶子女在与公务活动有关系的利益集团工作。这些法规制度在规范公务员职业道德、防止因利益冲突而滋生腐败方面发挥了积极作用⁽²⁾。

具体实施这些制度的是美国政府道德办公室（OGE），其职权限于联邦行政部门，其主要使命是预防联邦行政部门官员和职员在工作中有意或无意利用职权谋取私利从而损害政府公信力。其一年一度的联邦行政官员财产审核，更是被视为对官员的廉政测试，通过与否，决定着官员去留。此外，OGE助推廉政建设的做法还包括：把《行为准则》制成道德日历；将部门道德官员与部门首长的谈话制成幻灯片作为本部门的培训内容；编写与廉政相关的咨询邮件，定期发送给部门所有职员，提醒他们注意节日期间收受礼品的规定等⁽³⁾。

（二）重视法制建设

美国已有一套较为成熟的廉政法规体系，如，《政府阳光法案》等规范行政行为和公务员日常行为的法规、《联邦反腐败行为法》等惩治腐败方面的法规、《政府廉政法案》等规范反腐机构职能和权限的法规。由于美国反腐败法规内容比较具体，而且具有较强的严密性、针对性，因此往往能有效防范类似的腐败问题的产生。

（三）重视监督制约

美国向来以铁腕惩治腐败行为。美国有50个以上的联邦执法机构根据法律各自承担执行某类公共腐败调查的责任。如联邦调查局、司法部刑事局公共诚实处、美国检察官、独立检察官，以及各部门的监察长办公室，都在揭露、调查、起诉公共腐败方面发挥着重要作用。这些反腐机构主要采取开辟举报热线或电子邮箱、秘密调查（包括当卧底、使用电子设备监控，如监听、录像、人员盯稍、跟踪）等措施和手段开展调查⁽⁴⁾。

美国人认为，阳光就是最好的防腐剂。为此，美国制定了许多法律来提高政府决策的透明度，通过监督防范腐败行为。如出台了《政府阳光法案》，要求行政机构的会议除特殊情况外，应公开进行；还出台了《信息自由法》，并通过《廉政改革法》，完善了财务公开制度。规定，不申报财产就不能任政府要职⁽⁵⁾。如果官员提供虚假信息，可能受到罚款或判刑的处理⁽⁶⁾。

美国还极为重视舆论媒体的力量和作用，通过舆论监督遏制腐败。美国的媒体素有“第四种权利”的称呼，它们通过自主的新闻报道、转播、调查、评论等，在监督政府运作、揭露腐败方面起了重要作用。政府丑闻经媒体披露后全国皆知，许多贪官污吏被送上法庭，大半也是舆论媒体介入的结果。(www.xing528.com)

二、欧美国家监督高官的成功做法

欧美国家为防止高官贪腐，建立了极其严密的监督体系。

一是独立的司法机构的监督与调查，如美国司法部有廉政司、英国警务总署等，在接到举报或自己掌握某种线索后，便进行深入地调查。

二是在野党的监督，为了维护本党利益，能够抓到对手的把柄，则会立即公布。如，1997年，布莱尔刚就任英国首相，保守党便揭露工党接受了“一级方程式”赛车公司的政治捐款，交换条件是暂缓实施不准在赛车上打香烟广告的政策。工党立即吐出了钱，禁止在赛车上打香烟广告的政策马上实施。

三是媒体监督，这是欧美国家的官员最怕的一种监督方式。因为媒体是肃贪的“杀手”。官员言行稍有不慎，马上会成为新闻记者的“眼中钉”，稍有闪失就可能身败名裂。如，英国商务部长曼德尔逊，现在进入内阁是“四进宫”，他几次都是被媒体逐出政府。如此多重的监督网，迫使政府官员不敢轻举妄动。而官员收入公布制度，也容易让各方监督力量找到怀疑的线索。比如某次演讲未纳税，你的购买力超出了收入，都可能成为一场调查（无论是司法调查还是新闻调查）的起始点。而一旦有贪腐之虞，则必定成大新闻到处传播⁽⁷⁾。

如，美国伊利诺伊州长布拉戈耶维奇涉嫌出售参议员席位一案就是如此。布拉戈耶维奇虽然开出了50万美元的价格，但在未成交之前就被揭露了。他的被捕是以美国联邦调查局的电话录音为证据的。在英美，如果官员有以权谋私的倾向，或者表达出权力寻租的可能性，一旦被媒体记者公布于众，即便没有实际交易而难定罪，官员的品德也不再被信任，很难有效地展开工作，只得辞职⁽⁸⁾。

又如，美国纽约州州长斯皮策2008年3月召妓事件。该事件的引发源于一次正常的查税行动。个人财产的异常变动引起敏锐的监督，由此迅速掀开纽约州州长花钱召妓的内幕，州长最终不得不引咎辞职。3月，斯皮策把1万美元分成几个小数额，汇给了一家名为“QAT”的公司账户，稍后又要求银行删除他的汇款人姓名，但钱已汇出无法删除。这种疑似洗钱的做法，引起该家银行的怀疑，于是向长岛的一家国税局举报。税务机关随即派人对这起可疑的交易进行例行公事的调查，发现“QAT”是一家空壳公司，没有真正的业务，因此报请联邦调查局协助调查。很快，国税局、联邦调查局和曼哈顿地区专门调查政治贪污案的联邦检察官开始合作追查此案。由于事涉州长，调查小组向司法部长打报告，获得批准继续进行调查；随后又取得法官批准，对斯皮策的电话包括手机进行监听。最终掌握了斯皮策的犯罪证据。该案的成功得益于银行监管制度的有效运作和媒体的有效监督。美国银行保密法要求美国金融机构设有反洗黑钱计划，必须向政府报告可疑的金融交易。美国在联邦查缉洗钱法令中特别要求，银行对“政治上曝光率高的人物，包括政治人物、法官、检察官及公务人员和他们的家属的财务状况应特别注意”。对银行的秘密报告做初步分析处理的，是财政部下属的“金融犯罪执法组织”，报告分析分送给联邦调查局、国税局及其它有关机构。每年银行提出的这类客户报告在50万件以上。美国的税务和银行监管制度并未因斯皮策贵为州长和前州检察官而网开一面。同时，执法人员在调查过程中独立办案，在司法部长的同意和法官的授权下，对州长进行数月调查而未受任何干扰⁽⁹⁾。

三、启示

欧美国家预防反腐败制度比较完善，事前预防及时、事后惩治严厉，使官员一般不敢越雷池半步。域外的经验可以归纳为四个方面：一是健全法律制度，严格执法体系是防止腐败的法律保证；二是建立一支廉洁奉公，有道德约束的公职人员队伍，是社会稳定、经济发展的必要保证；三是大众传媒和公众监督是防止腐败的有效力量；四是综合治理，多管齐下，防止各类腐败现象的发生⁽¹⁰⁾。

域外的经验值得借鉴，我们应结合我国的实际情况，在人大监督、“阳光”政务，职业规范、廉政立法和社会舆论监督等方面加大力度，推进公务员监督工作法制化进程。