全球化时代的公共性要求及公共行政学的理论前提

公共性论纲

公与私的区别一直伴随着人类活动，只是在人类进入文明社会之后，公与私的对立才逐渐显现出来，尤其进入工业社会以来，逐渐成为人们关注的一个重要问题。一般来说，个人行动的目的首先是追求私人利益，满足私人需求，但个人的行动往往是在和他人的互动关系中实现的。这样就形成了人与人之间的公共事务，产生了彼此之间的公共问题，人们就需要对彼此共同的公共事务进行认知，解决相关的公共性问题。只要公共性事务存在，公共性问题就客观存在，人们正是通过对公共事务的参与和处理来解决公共性问题的。

在人类社会的不同发展阶段，公和私的范围不断发生变化，人们对公共利益和私人利益、公共物品和私人物品、公共价值和私人价值的需要和追求也不断发生变化。因此，公私之辨、义利之辨一直是思想史上的一个重要论题。在经济全球化、政治多极化和价值多元化的当代社会，人们的公共活动领域也发生了新的变化，诸如公平贸易、基本人权、环境污染、生态失衡、消除贫困、可持续发展、公共安全、恐怖活动等公共性问题已成为全社会关注的焦点。公共性已成为全球化时代的属性和要求。公共性问题关系到每个人，关系到人与人、人与社会、人与自然之间的关系，因而关系到每个人的生存和发展。公共活动领域已成为当今社会中扩展最快的一个领域。密切关注和深入解决社会的公共性问题，充分发挥公共活动领域的社会功能，有助于从根本上引导人类社会走向公平、公正、合理的状态，实现人的全面而自由的发展。⁽¹⁾在我国，经济体制改革和社会结构的转型也使公共活动领域的结构发生了巨大的变化。密切关注和深入研究社会的公共性问题，也就显得十分重要而迫切。

一、公共性问题的产生

近代以来的人类社会是一个由农业社会向工业社会发展的过程，也是一个公共活动领域和私人活动领域从合一到分离的过程。在农业社会，社会的治理模式属于统治型，即社会治理的本质是为了维护阶级统治。那时，人们的活动公私界限模糊，也不存在真正的公共部门和私人部门。进入工业社会以后，社会的治理模式由统治型转向管理型，社会公共事务日益增多，国家、政府管理社会公共事务的职能日益增大。这时，人类生活分化为公共活动领域和私人活动领域。凡是借助公共权力或公共资源谋取可共享利益的活动都属于广义的公共活动，包括制度的确立和实施、改革和完善，政策的制定与实行，基础设施及公共工程的建设与管理，义务教育、治安、国防、外交、医疗卫生、社会保障与福利、生态和环境保护以及天气预报等活动。

虽然公共活动随着时代的变迁会有不同的内容和方式，但其基本目标一直为公共性，即实现和维护民众的基本权利。开放性是公共性的基本标志。凡是谋取排他性利益的活动就是私人活动，主要是在家庭和经济或市场领域中展开。私人活动的基本特征为自利性。作为专门行政机关的政府逐渐成为名副其实的公共部门，当然也就成为公共活动的主体。政府作为公共部门必然要把公正、公开作为其根本的价值原则，必然要把所有公共职位向全体民众开放。这样，人们也就逐渐把公共性作为判断和审视政府及其他公共部门或公益性组织的标准和要求，公共性问题也就逐渐成为了人们思考和谈论的对象。也就是说，到了近代工业社会，在政府公共部门化和公益性组织产生的进程中，才出现了真正的公共性问题。

二、公共性问题的凸显与困境

在农业社会中，尽管社会治理的本质是为了维护阶级统治，但由于“公私一体”，因而人们还是渴望一种大公无私的“大同”社会，“公而忘私”还是人们最高的价值追求和道德理想。进入工业社会以后，随着私人活动、私人部门的逐渐扩大，个人价值成为社会主流的价值观念。人们更多地关注私人利益的实现，导致人们对公共活动领域和公共利益的轻视和忽视，不仅出现了只享受公共利益而不“让渡”部分个人利益的搭便车者，而且出现了以损害他人利益来获取私人利益者。有些政府或政府部门被少数团体、阶层或阶级所控制，丧失了追求公共性的品格。这就要求政府及其他公共部门加大对公共活动领域的管理和对公共利益的维护，注重对私人利益的调节，以期创建健康的社会公共生活；又要求社会对政府权力加以监管和制约，即政府必须建立与民众有效沟通的机制，将政府行为公开化、透明化。

人类社会工业化的过程，也就是政府在统治职能和管理职能的此消彼长中走向管理化的社会治理过程。从公共活动发展的过程来看，虽然始终在向着公正、合理的方向前进，但并非一帆风顺。政府及其他公共部门的公共性目标，在管理型的社会治理中，一直未能获得充分实现。尤其是到了19世纪末、20世纪初，西方主要资本主义国家相继实现城市化、工业化，资本主义从自由竞争阶段向垄断阶段过渡。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理经济社会的任务十分繁重，而且社会关系的日益复杂也带来了一系列的社会问题。为了缓和、解决各种矛盾，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会事务，从而使行政管理活动变得越来越重要。尤其是随着市场机制的失灵，资本主义行政管理面临着严峻的挑战。

在这种情况下，原有的行政管理方式已经不能适应时代的要求，迫切需要有专门的科学的行政学来指导行政管理活动，以便政府更好地履行其职能和完成其目标。科学管理运动的兴起推动了科学行政学的形成和发展，即由科学管理运动而形成的管理科学为公共行政学的产生和发展提供了可资借鉴的概念和原理。一些行政学家开始重视通过科学管理来解决政府行政效率的问题，从而推动了作为科学的行政学即公共行政学的产生和发展。作为管理活动，公共行政管理必须遵守效率原则，没有效率的公共管理无法有效地配置公共资源以实现最大化的公共价值或利益。于是，“公平与效率”的对立统一就逐渐成为人们争论的热点问题，公共性问题也就成为政治哲学、行政哲学研究的前沿问题。

美国政治哲学家威尔逊在其著作《行政学研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，定下了早期公共行政研究的基调。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺扬弃了政治学上的立法、司法和行政的三分法，对威尔逊提出的政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥，确立了公共行政学的理论前提。他认为政治是民主的表现，亦是政策的执行。后来，美国行政学家怀特进一步强调:“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种研究对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学行政学的目的的，就是做到经济和效率。”⁽²⁾从此，人们便把公共行政作为一个科学的事实的研究领域，并开始了对政府及其他公共部门公共性的探讨，以期最大限度地实现经济和效率。但是，由于政府在公共管理中的过分管理主义取向，忽略了政府的公共性实际上是人的公共性，而不是物的公共性，即忽略了民众对政府的公共性的推动与促进，因而无法有效地促使公共性目标的实质性实现，甚至出现以民众少数的公共性取代民众多数的公共性。

随着政府由消极转向积极，政府不仅加大了干预经济或市场的力度，而且还直接出资兴办经营企事业，生产公共物品，以提升自身的公共性程度。于是，出现了以政府为主体的公共经济，经济学家也就公共经济的公共性展开了研究，用公共性标准来判断政府行为是否公正合理，以便能够更好地分析和规范政府的职能和作用。在经济学家们看来，公共经济作为一种资源的配置方式，其本质的特性是公共性，政府是主要利用其独占的权力资源谋取公共利益而体现其公共性特征的。其实，政府除了占有权力资源外，还掌握有可支配经济资源，常常利用所掌握的经济资源从事经济活动。人们把这种以政府及其附属组织为经济主体的经济称为公共经济。它是相对于私人经济而言的，私人经济就是指由私人企业和家庭所从事的经济。当公共经济以谋取公共利益为追求目标时，就可以体现出其应有的公共性特征。公共经济同私人经济所遵循的价值原则和所追求的目标有很大的差异。私人经济以个人或集团的经济收益最大化为价值原则和目标。而公共经济既要考虑经济效益，又要追求社会效益，必须以全社会的公平、公正为原则和目标。因此，人们把公共经济的公共性特征描述为:首先，公共经济主体责任的公共性，即政府公共部门是公共利益的代表；其次，公共经济服务对象的公共性，即公共经济服务对象是社会公众；第三，公共经济公共性的本质体现在于公共经济管理过程的公共性，即社会公众要基于社会公共利益的考量而对公共经济活动实施充分的监督。公共经济反映出政府不仅有管理社会公共事务的职能，而且还有直接从事经济活动以增强其公共性进而维系社会稳定运行的职能。但在现实社会中，政府及其他公共部门中的官员及工作人员有时为了自身的利益滥用公共资源，导致公共经济公共性的丧失和政府管理失灵。政府或其授权组织作为社会治理中的权力行使者，如果不能对之进行有效的约束，其权力就会不断自我扩张，侵占非公共领域，进而侵蚀公民的基本权利，导致人们对政府及其他公共部门的信任危机。

总之，随着国家、政府及其他部门开展公共活动范围的扩大和管理公共活动职能的增强，政府及其他部门开始陷入机构臃肿、腐败、涣散和效率低下的困境，假公济私、以公谋私的现象越来越突出，为民众所提供的公共物品或服务品质下降，民众对政府权力制约的能力下降，公共活动及其公共性的真实性越来越受到公众的质疑，出现了公共性困境。问题的症结在于国家、政府的一些部门、集团或个人假借公共活动侵占民众权利，以物的公共性取代人的公共性，使公共性受到自利性的侵蚀。公共性的问题或困境是由公共活动本身所造成的，这也决定了公共性的问题或困境只能通过公共活动领域自身的改革、转型来解决。这就要求当代政治哲学、行政哲学关注和研究人类的公共活动，重建现代社会的公共性理念，使人类的公共活动既能克服市场失灵的缺陷又不至于出现政府失灵，既有效率又不失去其应有的公正性和合理性，进而促进人类全面而自由的发展。

三、公共性理念的历史检视和当代重建

由于民主政治是希腊政治实践的基本特征，因而无论是古希腊的政治哲学，还是政治实践，都体现了一定程度的公共性思想。这对我们理解和解决公共性问题具有重要的启发意义。在古希腊政治哲学中，德性和正义是其核心范畴，正义本身又是德性的一个重要方面。也就是说，伦理的观点是古希腊政治哲学首要的观点和基本的观点。恩格斯指出:“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”⁽³⁾早在古希腊，思想家们就主张公共权力要被全体公民所共同分享，公共活动要由全体公民所共同参与，公共事务要由全体公民所共同决定和管理。显然，这样的政治观念和政治实践体现了一种国家、政府的公共性就在于国家权力及其公共职位的共同分享性，即对全体民众开放的思想。在古希腊政治哲学家们看来，公共权力之所以要被全体公民共同分享，公共活动之所以要由全体公民所共同参与，公共事务之所以要由全体公民所共同决定和管理，就是因为城邦、国家就是最高善的体现，公民只有通过共同分享公共权力、参与公共活动和公共事务，才能提升自身的德性，获得幸福。可见，在古希腊人那里，公共性是人类对自身提出的一种道德要求。(www.xing528.com)

在古希腊政治哲学家们看来，国家具有培养公民共和美德的积极责任，公职人员应以身作则，率先垂范，公民没有公共精神、公共价值的支撑，一个城邦的长久存在就是不可能的。古希腊人把城邦公共生活看成是人类文明的标志。他们认为只有通过积极参与城邦公共生活，人性潜能方可得以充分发挥。在我们看来，要求全体公民必须共同参与公共活动和事务的管理，不仅受城邦、国家规模的限制，而且也不利于分工的合理发展和人力资源的充分利用。把公共性仅仅作为一种道德要求，显然不足以约束城邦、国家的管理者。事实上，不仅有些公民在公共事务的决定和管理中未尽其职，而且民主政体也常常被僭主政体所替代，从而有悖于人们起初的良好愿望。随着古希腊罗马民主政体、共和政体的衰落和中世纪封建专制制度的建立，广大民众也就被排除在公共权力和公共活动之外，公共性基本上被私人性所遮蔽或公共性完全从属于私人性。

鉴于封建君主专制制度对广大民众权利的践踏和侵占，国家公共职位对于广大民众的拒斥，近代政治哲学家们力主限制国家、政府权力，以使广大民众的生命、财产和自由权利等基本权利得到实现。他们以“自然权利”和“契约”为基本范畴，以建立“法治”国家、政府为首要观点和基本观点，对封建君主专制制度进行了无情的批判，对广大民众的基本权利进行了强有力的辩护。他们还就如何分散和制衡国家权力、创建有限政府，扩大公民权利进行了种种制度设计和安排。这种通过限制国家、政府权力来保障公民基本权利的观念，体现了一种否定或消极的公共性理念，即国家、政府本身的不作为，就是对广大民众利益的一种普遍“维护”。事实上，消极地预防公共利益被侵蚀。这样一种公共利益观只能导致强者更强，弱者更弱，穷者更穷，富者更富。这样一种公共利益并不是真正意义上的公共利益。在近代政治哲学家们看来，公共利益的实质就是对私人利益的促进和保护。如果不考虑私人利益，就不能确立公共利益，政府的主要目标就是使统治者和被统治者之间保持一种适当的利益认同，而不是积极地和野心勃勃地培养国民的智慧与道德美德。⁽⁴⁾权力制衡的实质和关键是利益的制衡。公共利益就是权力之间的分立与制衡。公共部门的无为既是公共利益的要求，也是其保证。关键是寻求完美的制度设计来遏制人们的恶性和腐化，确保行政人员的道德品性、公共职业精神不变质、不变坏。于是，公共利益就成为既得利益格局的重复演变。国家、政府之所以不能侵占民众的基本权利和利益，又是由根据“自然法”所签订的“契约”而决定的。显然，在近代政治哲学家们那里，国家、政府不能随意侵占广大民众的权利和利益，是一种法律责任和义务，国家、政府的公共性根据在于法律的权威性和民众的授权与认可。

19世纪末、20世纪初以来，一些主要资本主义国家，已经完成了由自由资本主义向垄断资本主义的过渡。这一时期，随着市场机制的失灵，越来越频繁的周期性经济危机、激烈的竞争导致的对利润的极端追求，产生了阶级的激烈对抗和“人的异化”的加深。垄断虽然产生于市场经济，却破坏了市场经济的公平竞争，对市场经济的健全、国家安全和秩序带来了严重的威胁。这时的政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会经济事务，政府成为所谓的“全能政府”。既然政府成为“全能政府”，因而广大民众从出生到死亡的方方面面都需要政府的照顾。政府要积极地创造各种公共物品，以满足和广大民众在义务教育、医疗卫生、养老保险、司法救助、充分就业、照顾弱势群体以及保护环境等方面需求和利益要求。可见，这种通过扩张国家、政府权力来维护公民权利的观念，体现了一种肯定或积极的公共性理念，即国家、政府要通过自身的作为，积极为广大民众谋取公共利益。公共利益不仅包括物质利益，而且还应包括自由、平等和公平等基本政治利益。

从近代到20世纪，虽然公共性含义的性质发生了明显的变化，但对公共性的说明依然未能摆脱“契约”论的观点和立场，因而把公共性要求看做一种法律责任和义务的理论范式也就不会有根本性的转型。如果说把公共性看做一种道德要求是一种浪漫的理想主义情怀，对政府官员、行政人员的行为不具有持续的有效的约束力，那么，把公共性看成一种法律责任和义务就可以说是一种消极的现实主义态度。这样一种态度也难以有效地防止公共性的异化和解决当代社会的公共性困境。鉴于以往两种理论范式的缺陷，我们认为，公共性不仅是一种道德要求和法律责任，更是一种公共职业精神和信念。国家本身不仅是阶级矛盾不可调和的产物，而且也是社会分工的产物和结果。阶级的出现是私有制的后果，而私有制本身又是分工所导致的产物。既然国家、政府是社会分工的产物，那么，作为国家、政府管理者的官僚阶层仅仅是一种比较特殊的职业，即公共职业。既然开放性是公共性的基本标志因而公共活动就必须具有透明性、公开性。公共性的一个重要方面是公共职业精神和信念，这是一种公共精神信仰和追求，是内含着正义感、责任感和责任意识的精神动力。这种精神要求占据公共职位的人要主动接受民众的监督，向民众负责。这样才有利于克服道德至上主义的浪漫情怀和“虚饰美德”，有利于克服近现代自由主义那种消极态度，使公共性真正奠定于一种现实主义基础之上。

四、公共性问题研究的基本原则

人类为什么需要哲学?一个重要原因是为了获得预期、消除恐惧，求得稳定而持续安全的生存状态。预期又是由普遍必然性所决定的。起初人们并没有把自己当作主体来看待，只是混同于一般物，因此对普遍必然性的探讨就是对整个世界普遍必然性的探讨。例如，对于“命运”、“逻各斯”的追寻就是对于普遍必然性的探索。开始，人们觉得普遍必然性是由具体的某种因素决定的。后来，人们意识到“认识自我”的重要性，才真正把人从世界中区分出来。从此，人类开始了对世界、对人的必然性的探求的历史。关于世界的必然性问题一直是整个近代哲学的主题。人的必然性问题，直到马克思，才以其唯物史观给出了一个框架性解释。所谓的自发、自为，从本质上看是一回事。即使认为人类社会是自发的，也说明是有规律的；自然界完全是自发的，我们不照样承认其是有规律的吗?公共性问题其实质是人的问题，因而对它的说明就不能离开人的必然性的探讨。利益驱动人的活动，人的必然性也就是人的利益要求。人类的现实生活是不断追求自身利益要求实现的过程。因此，立足于人类的利益要求，把公共性同人类现实生活世界紧密联系起来，这种立场和方法也就是公共性问题研究的基本原则。

以个人权利或利益为取向的自由主义不仅是现代西方的价值理想或精神信仰，而且是现代西方政治、经济和文化制度的思想渊源。然而，这种以个人权利或私人利益为取向的生活方式，使现代人逐渐丧失了对生活的意义感受和公共精神，人际间出现了越来越严重的疏离关系。备受自由主义所推崇和青睐，并与之互为前提的自由市场经济制度早已开始失灵。尤其值得人们注意的是，人们长期将政治家、官员看做“道德人”的预设，也由于他们以公谋私、假公济私的自利行为，被一些当代西方学者认为是一种不切实际的假定。以个人权利或私人利益为取向的自由主义不仅使从事私人活动的人成为完全的理性“经济人”，而且也使从事公共活动的行政人蜕化为理性的“经济人”，并丧失了为民众谋取公共利益的职业信仰和终极向往，从而在某种程度上扭曲了国家、政府公共事务活动的公共性本质，进而导致了政府失灵现象的滋生蔓延，陷入一种公共性困境。有鉴于此，以社群主义为代表的公共哲学上个世纪在西方开始复兴，并且对自由主义构成了一种挑战，在解决当代社会的公共性困境方面取得了一些极具启发意义的探索性成果。这说明，马克思主义哲学与自由主义和社群主义之间可以展开有意义的对话，通过对话，可以互相借鉴、互相促进，当然也少不了互相辩驳。这也是公共性问题研究需要坚持的一个基本原则。

(与王维国合作，原载《兰州大学学报》(社会科学版)2004年第6期)

【注释】

(1)参见郭湛、王维国:《哲学对公共领域的关注》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2003年第3期。

(2)［美］尼古拉斯·亨利:《公共行政学》，项龙译，华夏出版社2002年版，第24页。

(3)《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第116页。

(4)参见李春成:《公共利益的概念建构评析》，《复旦学报》2003年第1期。