治安管理原则-治安管理理论与实务教程

第四节　治安管理的原则

一、治安管理原则概述

(一)治安管理原则的概念和作用

1.治安管理原则的概念

治安管理原则是治安管理部门的工作人员观察、处理治安问题，实施治安管理活动的准绳或根本规范。我们应当从如下三个方面来理解这个概念:

首先，治安管理原则是一种“基础性规范”。法的规范依其对社会关系调整的确定性程度和细密程度不同可以划分为规则和原则，原则又可以划分为一般原则和基本原则。规则对社会关系的调整最为确定，最为具体，适用于某项具体的事务，直接规范社会关系。原则对社会关系的调整弹性相对较大，规范较抽象，适用较广泛范围内的事务，一般不用来直接规范社会关系，而是通过规范规则，间接规范社会关系。治安管理原则，就属于这种规范治安管理规则的，间接规范治安管理关系的基础性规范。

其次，治安管理原则体现了治安管理的理念和价值取向。治安管理原则指导着治安管理的执法活动。指导，就是指导者运用自己的知识，观察和处理治安问题。这样，指导就必然带有指导者的主观偏好、利害关系权衡，也就必然反映了人们对治安管理的理念和价值取向。治安管理中，如何预防、控制和处理各类治安问题，都深深地打上了人们的主观印记。正是从这个意义上，我们可以说治安管理具有阶级性。

最后，治安管理原则适用于治安管理领域。治安管理属于国家的行政管理活动，治安管理机构及其工作人员在对治安管理事项实施管理时，必须遵循这些基础性规范。在关于治安管理的立法时，也应当充分重视这些原则。当然这些治安管理原则，有些与关于治安管理的立法原则相交叉，例如“服从于党和政府的路线、方针、政策，服务于经济建设和社会发展原则”就既是治安管理的原则，也是关于治安管理的立法的原则。但是本节下文所述的诸项原则，都是从治安管理应当遵循的原则的角度来考虑的，都是适用于治安管理领域。治安社会防范组织和其他公民在观察、分析和评价治安管理时，也可能会运用治安管理原则作为评判标准，但这些并不妨碍治安管理适用于治安管理领域的性质，它是治安管理原则对治安管理活动的指导作用在治安管理领域外的延伸。

2.治安管理原则的作用

治安管理原则是对治安管理实践经验的概括和总结，它反映了治安管理的客观规律和基本要求。研究和把握治安管理原则，在实践上和理论上都具有重要作用。(1)治安管理原则的实践意义。治安管理的实践意义，在于它对治安管理实际工作具有重要的指导作用。首先，对治安民警正确观察、分析、处理各种治安问题，起着宏观的规范作用和指导作用;其次，对治安民警正确执行党和国家的路线、方针、政策以及治安管理的法律法规，维护好社会治安秩序，起着重要的保证作用;再次，对治安管理部门抓好队伍建设，提高治安民警的政治思想素质和业务素质，密切警民关系，起着有力的促进作用;最后，治安管理原则也是人们评判治安管理工作好坏的一个标准。在治安管理实践中，完全依照治安管理规范执法，有时可能会导致执法结果的极为不公正，但是从严格适用法条规定的角度，不能作出正确的评价，此时，治安管理的原则就称为判断的一个标准。(2)治安管理原则的理论意义。治安管理原则是治安管理学基础理论的重要内容。治安管理原则的形成、发展与完善，以及明确归纳提出治安管理原则体系和准确阐释它的基本内容，对于构建治安管理学学科理论体系，丰富、完善治安管理学的基础理论具有重要意义。没有治安管理原则，治安管理学学科理论体系就是不完全的，就缺少一个重要组成部分。

(二)我国治安管理原则的形成与发展

我国的治安管理原则，是我国治安管理实践的产物，具体地说，是在概括、总结了我党在革命根据地、解放区特别是新中国成立以来治安管理工作实践经验的基础上，逐步产生形成的，并经历了一个由粗到细、由简单到丰富、由个别到系统、由不完善到比较完善的发展过程。

在革命战争时期，在中国共产党领导的根据地、解放区的治安管理中，已经实践着某些包含今天治安管理原则的内容、要求和做法，实质上是某些治安管理原则的萌芽和雏形。如土地革命时期，在根据地各级苏维埃政权内设立了负责治安工作的专门机构——民警管理局、民警厅、民警所等，同时，还在市、区、乡组织有“赤色委员会”，一些地方在村设“十家代表”等群众性保卫组织，发动和组织群众开展治安保卫工作，这是“专门机关管理与依靠群众相结合原则”的实践基础。在解放战争时期，随着人民革命政权的建立和发展，人民公安机关的成立，各级政府、军管会和公安机关在治安管理的户口、交通、公共复杂场所、特种行业、枪支管理等方面，迅速制定、施行了一系列条例、规则、规定和办法，并按照这些规定实施着治安管理。这实质上是“依法管理原则”的实践基础。

新中国成立初期，第一次全国治安行政会议提出，治安管理要运用人民警察的行政力量，依据党的政策和政府法令，依靠人民群众，主要采取公开的工作方式，取缔各种反革命的破坏活动，同盗匪、流氓等各种破坏分子作斗争，同危害人民生命财产安全的火灾、爆炸、车祸等作斗争，管制一般反动分子，这就初步提出了治安管理要遵循“专门机关管理与依靠群众相结合原则”、“依法管理原则”、“公开管理与秘密工作相结合原则”，是对治安管理经验的一次理论总结。第二次全国民警治安工作会议又强调指出:各项民警治安的业务和组织建设，要在党的统一的方针政策指导下，依靠群众的支持，密切结合中心工作和各方面的斗争，这就是对治安管理实践中坚持“服从党的路线方针政策、服务于经济建设和社会发展原则”的一次总结。

进入全面建设社会主义时期以后，根据党的“八大”精神，确定了公安保卫工作在继续加强对敌斗争的同时，要处理好大量的人民内部矛盾。20世纪60年代初，针对治安问题增多的情况，公安部党组在1961年向中央的报告“关于十项治安措施”中和1963年6月在公安部三局《关于加强城市社会治安管理工作的报告》中提出，城市治安管理必须认真贯彻治安管理从严的方针，强调“不论哪类性质的问题，都必须认真对待，严肃处理”，“绝不能放任不管，否则就不能保障安全”。这是对治安管理坚持“严格管理”、“预防为主、保障安全”原则的概括。

1978年召开的第三次全国治安工作会议，总结了新中国成立以来我国治安管理工作正反两方面的经验教训，提出了“党委领导，依靠群众，预防为主，管理从严，及时打击，保障安全”的治安工作方针。随后在1984年的全国公安基层基础工作会议上，为了使治安管理工作适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，提出了治安管理工作的指导思想是，服从与服务于党的总任务、总目标，服从与服务于对内搞活、对外开放，服从与服务于治安形势的根本好转，并概括总结提出了“依法管理，文明管理，科学管理”的原则。2003年11月召开的第二十次全国公安会议指出:多年来的公安工作实践，加深了我们对公安工作发展规律的认识，探索和积累了十分宝贵的经验。这些经验包括:第一，坚持党对公安工作的绝对领导;第二，坚持服从服务于经济建设这个中心;第三，坚持全心全意为人民服务的宗旨;第四，坚持把维护稳定置于公安工作的首位;第五，坚持打防结合、预防为主的方针;第六，坚持专门工作与群众路线相结合;第七，坚持与时俱进、改革创新;第八，坚持科教强警战略;第九，坚持从严治警、依法治警。“以上基本经验，是全国公安机关和广大公安民警长期探索和实践的历史总结，是公安机关履行好职责任务的必然要求。全国公安机关要自觉运用这些宝贵经验指导工作，在实践中不断赋予新的内涵、创造新的经验。”至此，我国治安管理的原则已经形成，随着将来的实践，还会进一步发展和完善。

(三)正确认识和运用治安管理原则

1.各项治安管理原则具有内在联系的统一整体性

治安管理的各项原则，无论是从其内容、目的还是从其运用和作用来说，都具有相互联系的统一整体性，它们构成了治安管理的原则体系。在实践中，应当综合运用，而不能相互割裂，孤立对待。

第一，原则内容的系统性。治安管理各项原则虽然各有不同的含义和具体的内容和要求，但它们之间在内容上相互联系，相互补充，共同构成一个完整、统一的系统。“服从、服务原则”是治安管理的总原则和指导性的原则，是其他原则的基础;“依法管理原则”，“预防为主、保障安全原则”，“严格管理与文明管理相结合原则”，这三项原则反映了治安管理的目的和基本要求;“专群结合原则”和“公开管理与秘密工作相结合原则”是为了保证治安管理目标的实现，而带有策略性和工作方法性的原则。从整体上说，这些原则都是不可缺少的，缺少了其中的任何一个，就不能构成完整的原则体系。

第二，原则目的的一致性。尽管各项原则可以单独运用，来解决或处理某一方面的治安问题，但是它们总的目的是相同的，都是为了指导治安管理工作的有效开展，从而实现治安管理的目标和任务。

第三，原则运用的相关性。在治安管理实践中，就整个治安管理工作来说，治安管理原则的运用往往是共同发挥作用。某一原则的运用，都有赖于其他原则的配合;缺少其他原则的配合，某一原则就难以独立发挥其应有的作用，即使在单项治安管理工作中，治安管理原则的运用也往往不是单一、孤立的。

第四，原则作用的综合性。治安管理各项原则既可以单独发挥相应的作用，更可以发挥综合性作用。在整个治安管理中，治安管理原则发挥着“合力”的指导作用。它们综合性地共同作用于治安管理工作，从而使治安管理按照正确的方向健康地进行，达到统一的目标获得预期的效果。(www.xing528.com)

2.正确处理好治安管理原则与治安管理法律规范之间的关系

治安管理原则和治安管理法律规范在本质、目的、任务上是一致的，在内容上相互衔接、相互补充。治安管理原则与治安管理法律规范同属于上层建筑的范畴，都是由经济基础决定并为其服务的，所以它们在本质上是一致的，都体现着人民的意志和利益。并且，它们的目的和任务都是为了实现治安管理的统一目标和任务。治安管理原则属于“基础性规范”，适用范围宽，对治安管理起着指导性作用，治安管理法律规范属于具体规范，适用于具体事项，是治安管理的直接依据。治安管理原则的实现，需要靠治安管理法律规范的具体适用和推进;治安管理法律规范的正确适用，需要靠治安管理原则的宏观把握和指导。

治安管理原则属于“基础性规范”，其内容不如治安管理法律规范具体和确定。因此，治安管理原则适用的范围宽泛，但不具有直接针对性。在处理具体事项时，治安管理应当直接适用治安管理法律规范而不是直接适用治安管理原则。只有在实践发生重大变化，而治安管理法律规范还没有作相应修改、适用该法律规范会导致危害社会或者损害相对人合法权益或者导致个案的严重不公平时，治安管理才可以直接适用治安管理原则，而不适用治安管理法律规范。

二、治安管理原则的内容

(一)服从与服务原则

服从与服务原则，是服从党和国家的路线、方针、政策，服务于经济建设和社会发展需要的原则的简称。服从党和国家的路线、方针、政策的原则，是指治安管理，从思想上、组织上、管理方法上、工作作风上，从治安管理业务的方针政策、方式方法到具体措施等，都必须服从和适应党和国家的大政方针，不能互相矛盾、互相抵触。在当前，就是要服从于以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线，适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要。服务于经济建设和社会发展原则，是指治安管理必须严格依据国家的法律、政策，积极主动地发挥管理和监督的职能作用，寓管理于服务之中，限制、取缔治安违法行为，预防和处理治安事故，为社会主义市场经济建设提供良好的外部环境，以促进社会主义市场经济的建设，同时又为社会健康发展提供有力的保障条件。

贯彻服从与服务原则要求:首先，治安民警要不断学习、领会、掌握党和国家的路线、方针、政策的基本内容，提高理解能力和执行的自觉性;其次，必须树立全局观念，从服务社会主义市经济体制建立的需要出发来制定各项治安管理的政策和措施;再次，要广泛地调查研究社会主义市经济条件下治安管理工作面临的新情况、新问题，探索新时期社会治安管理的新措施，把治安管理纳入科学化、法制化、现代化的轨道;最后，要围绕如何服务社会主义市场经济，对治安管理体制和工作方法进行改革，要从市场经济建立过程中的客观实际出发，制定治安管理的发展规划，建立适应市场经济发展需要的管理制度。

(二)专群结合原则

专群结合原则是专门机关管理与依靠人民群众相结合的原则的简称。专门机关管理，是指治安管理部门在职责范围内进行的各种专业管理工作;依靠人民群众，是指在治安管理工作中贯彻群众路线，发动、组织和依靠群众维护社会治安的具体工作，即公开的群众性的治安保卫工作。专门机关管理与依靠人民群众相结合，就是治安管理既要由专门的管理机关——公安机关的治安管理部门组织实施，又要发动群众、依靠群众来进行。将治安管理部门的职能作用与广大人民群众的积极性、主动性、创造性有机地结合起来，搞好社会治安管理工作。

贯彻执行专门机关管理与依靠人民群众相结合原则要求:首先，治安民警要明确职责，认真做好职责范围内的专业工作。不得推诿扯皮、放弃职责，更不能把法律赋予治安管理机关的权力擅自“下放”给其他组织和个人。其次，要牢固树立群众观念，努力做好群众工作。治安民警要相信群众，深入细致地做好宣传、发动、组织群众的工作，将群众的分散的力量汇集起来，集中投入到治安工作中去;同时，大胆探索，创造新时期依靠群众维护社会治安的新方法、新经验、新模式。最后，要正确把握专门机关管理与依靠人民群众的关系，避免偏颇。专门机关管理与依靠人民群众，在治安管理中不是截然分开的，二者互相依存、互相促进。一方面，如果没有专门机关的管理、组织、指挥，而对群众撒手不管，让他们自发地活动，那么，人民群众中的力量就难以集中，智慧难以发挥，积极性难以持久。另一方面，专门机关的管理，如果脱离了人民群众，离开了人民群众的配合、支持、协助，就会耳不聪、目不明，治安管理工作的效果就会大打折扣。因此，在治安管理实践中，必须把专门机关管理与依靠人民群众结合起来，既要防止和克服脱离群众的关门主义、孤立主义，又要防止和纠正削弱专门工作的错误倾向和做法。

(三)依法管理原则

依法管理，简单地说，就是治安管理应当依法进行，是指公安机关及其民警，按照法律、法规规定的权限、内容和程序来进行治安管理。依法管理是社会主义市场经济条件下治安管理的基本要求，也是做好各项治安管理工作的重要保障。只有依法管理，才能保障各项治安管理活动有序顺利进行，才能有效地化解各种矛盾、处置各种治安问题。

要做到依法管理，必须从以下几个方面着手:第一，治安民警应当认真学习法律，熟悉治安管理的任务、具体职责和职权，熟悉法律、法规、规章对治安管理事项的具体规定。第二，严格在法律规定的职权和权限范围内处理具体治安管理事务，不越权;不仅治安管理机构不越权，治安管理机构内的工作人员也不得超越自己分工负责的事项的权限。第三，作出治安管理决定的内容和程序要合法。治安管理法律规范对治安管理决定适用的范围、对象、条件、标准和程序等都作了规定，治安管理机构及其民警在作出治安管理决定时，不得违反这些规定。第四，完善治安执法监督机制，违法实施治安管理应当要承担相应的法律责任。

(四)预防为主、保障安全原则

预防为主、保障安全的原则，反映了治安管理工作的内在规律。预防为主，是指在同违法犯罪行为和治安事故作斗争中，在处理预防和打击两方面的工作关系时，应把预防放在主要的、主导的地位;保障安全，是指各项治安管理业务工作都要从安全出发，通过各种手段达到安全的目的，保障安全是治安管理的出发点和归宿。

贯彻预防为主、保障安全原则要求:首先，治安民警要牢固树立预防为主、保障安全的意识，把预防为主落实到各项工作中。要充分认识到预防为主的必要性和可能性，在指导思想上切实把预防工作放在首要的位置上;在具体工作中，要把主要时间和精力放在预防上，即放在管理和防范方面，毫不放松。其次，要有预见性、能够见微知著。在工作中，要注意发现苗头，把工作做到前头，防患于未然。要周密掌握情况，及时发现问题，堵塞漏洞，避免发生重大事故和案(事)件。再次，要制定、采取有针对性的措施，即具体情况具体对待，从实际出发，因人因事因地因时制宜地采取针对性的措施。最后，要摆正预防与打击二者的位置，防止“重打轻防”的片面做法。预防和打击是治安管理的两个基本手段，它们是相辅相成、互相促进的。在治安管理中，预防是主要的、首要的、打击是辅助的、重要的手段。日常大量的、经常性的、主要的工作是防范性、管理性的工作。因此，在实际工作中，要正确处理预防和打击的关系，将二者有机地结合起来。

(五)严格管理与文明管理相结合原则

严格管理与文明管理相结合原则，是指在治安管理中治安管理机构及其人员严格按照治安管理的法律规范进行管理，严密落实治安管理的措施、方法和制度，严肃认真地处理各种治安问题;文明管理，是指在治安管理中，治安管理人员要遵守职业道德，遵守法纪，讲究方式方法，坚持文明执勤，尊重人民群众的风俗习惯，文明礼貌。严格管理与文明管理相结合，就是在治安管理中既要实行严格的管理，同时又要体现出文明管理的要求，严密合法、文明有效地实施治安管理。该项原则全面反映了治安管理的客观需要和现代科学的要求。

治安管理是一个复杂的、具有高度管理艺术的行政管理活动。其复杂性在于治安管理的内容多、范围广、处理的治安问题多样，面对复杂繁纷的管理事务，管理人员必须有一套规则作为依据，这个依据就是法律规范。同时治安管理的性质属于行政执法活动，也要求治安管理必须严格按照法律规定来实施。但是治安管理不同于一般的行政管理活动，治安管理主要同人打交道，人需要礼貌相待、得到尊重，绝不是用简单的、粗暴的方式就可以得到有效地管理。而且不同的人可能有不同的风俗习惯、宗教信仰，可能有具体的情况和特别的困难等等，治安管理人员应当考虑到这些合理因素。并且，治安管理具有很强的政治性和阶级性，通过治安管理我们要实现人民民主专政的职能，实现团结绝大多数同志对极少数敌对分子的专政。

严格管理与文明管理相结合的原则要求治安民警在治安管理时，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，树立执法为民的思想，努力提高政治、文化、业务等素质，严格按照法律规定实行治安管理和处理各种治安问题，在严格执法的同时讲究工作态度、工作方法，文明礼貌态度和蔼。

(六)公开管理与秘密工作相结合原则

公开管理，就是依据治安管理法律、法规，采取法律手段和行政手段进行的管理。秘密工作在治安管理方面，主要是指运用秘密力量，采取秘密措施。公开管理与秘密工作相结合是指在治安管理中，主要进行依法公开管理，同时强化秘密力量建设和手段的运用，二者必须紧密结合。针对违法犯罪活动日趋隐蔽化、复杂化的特点，治安管理在加强公开治安行政管理的同时，应探讨利用秘密手段、强化秘密管理的新方法。目前常用的秘密手段主要有:一是加强治安耳目建设，利用治安耳目反映治安动态，控制复杂场所，发现违法犯罪分子动态，为治安控制和侦查破案服务，二是加强重点人口管理，将常住人口和暂住人口符合重点人口条件的均列入管理范围，重点加强对有现实危害可能的重点人口的监视控制，掌握动态、防止危害。