我国法律效力等级及完善探索

第二节　我国法的效力等级及其完善

为了避免法律适用上的冲突和无序，《立法法》做了一些有益的尝试，主要明确了以下两大路径：其一，确立了法的适用规则；其二，建立了法定的法的效力等级制度。

一、我国法的适用规则

法的适用规则是指效力等级不同的各类法文件在规制同一法律行为时的适用顺序以及产生冲突时的争议解决机制。综合《立法法》相关规定，我国法的适用规则为：

（一）上位法优于下位法

下位法的规定与上位法的规定不一致时，适用上位法的规定，即上位法优先于下位法。宪法在我国具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。

（二）特别法优于一般法

处于同一效力等级的法律之间，特别规定与一般规定不一致时，适用特别规定。“特别法优于一般法”规则仅适用于同一机关制定的法的特别规定与一般规定之间，若上位法的一般规定与下位法的特殊规定不一致时，一般按照上位法优于下位法规则处理。^[9]

（三）新法优于旧法

同一机关制定的法的新的规定与旧的规定不一致时，适用新的规定。新法代替旧法，一般是社会形势发生了变化，旧法的规定不再适用调整现时社会关系的需要决定的，新法一般也更能体现立法者现时的立法诉求，故在法的适用时一般确定新法优于旧法规则。值得注意的是，该规则也一般适用于同一机关制定的新法与旧法之间。^[10]

（四）法不溯及既往

法的溯及力问题，是指法对其生效以前的行为和事件是否具有追溯适用的效力。如果法对其生效以前发生的行为和事件可以适用，则说明该法具有溯及力，如果不能适用，则说明该法不具有溯及力。现代国家对法的溯及力一般奉行两个原则：其一，法不溯及既往。其二，“有利追溯”原则。如法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例原则上不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

二、我国法的效力等级制度

我国法的效力等级是一个以宪法为核心的多层次的结构体系。

（一）最高效力等级的法：宪法

宪法是一国的根本法，在一国法律体系中具有最高的地位。“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”。

作为国家的根本法，宪法调整国家最根本的社会关系，规定根本制度和根本任务等国家根本性的问题。在制定和修改程序上，宪法有别于其他法律。宪法在制定和修改的程序较普通法律而言更加严格和复杂。在我国，宪法由最高国家权力机关全国人大制定，宪法的修改经由全国人大常委会或者1/5以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的2/3以上的多数通过。

与其他法律相比，宪法在我国是具有最高效力等级的法，在我国法律体系中具有最高的法律地位。首先，宪法是其他法律的立法依据，宪法和其他法律之间是母法和子法的关系，宪法所确立的原则是其他法律的立法基础和立法依据。同时，其他法律的内容也是宪法内容和精神的具体化和延伸。其次，宪法具有最高的法律效力，其他法的制定皆须以宪法为依据，所有与宪法相抵触的法律都没有法律效力。再次，宪法是一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位组织以及全体公民的最高活动准则。

（二）第一效力等级的法：法律

法律是最高国家权力机关严格按照规定程序制定的具体较高效力等级的法文件，包括基本法律和其他法律。其中基本法律由全国人大制定，其他法律由全国人大常委会制定。

法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。宪法在我国具有最高的法律效力，除宪法之外，全国人大及其常委会制定的基本法律和其他法律在我国法律体系中处于第一效力等级。

全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常设机关全国人大常委会行使国家立法权。其他国家机关的立法权皆派生于全国人大、全国人大常委会的立法权。国务院由全国人大产生，并对全国人大及其常委会负责和报告工作。国务院在国家权力结构体系中的地位低于全国人大及其常委会。全国人大及其常委会制定的普通法律和其他法律是行政法规、地方性法规和政府规章的制定依据。

（三）第二效力等级的法：行政法规

在我国，行政法规由国务院依据宪法和法律制定。除宪法和法律之外，国务院制定的行政法规在我国法律体系中处于第二效力等级。行政法规的效力高于地方性法规和政府规章。

行政法规在效力上高于地方性法规，是由国家结构和立法权限等因素决定的。首先，我国是单一制国家，在中央和地方的关系上奉行地方服从中央，下级服从上级的原则。我国地方立法要服从、服务于中央立法；其次，行政法规在全国范围内实施，而地方性法规则仅在一定地方行政区域内有效，根据中央政府和地方政府的领导与被领导关系以及我国的单一制的国家体制，行政法规的效力要高于地方性法规；再次，在立法权限上，地方性法规仅可涉足于地方性事务，不得染指由法律和行政法规调整的应进行全国统一规定的事项。

行政法规的效力高于规章。国务院是我国最高国家行政机关，国务院各部门、地方各级人民政府受国务院统一领导，对其负责。国务院制定的行政法规是部门规章和地方政府规章的立法依据。部门规章和地方政府规章不得与行政法规相抵触。

（四）第三效力等级的法：地方性法规

在我国，地方性法规分为省级地方性法规和较大市级地方性法规。其中省级地方性法规由省、自治区、直辖市人大及其常委会制定，较大市级地方性法规由省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定。(www.xing528.com)

地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。除宪法、法律、行政法规之外，地方性法规在我国法律体系中处于第三效力等级。其中省级地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，较大市级地方性法规的效力高于本级地方政府规章。

地方人大及其常委会是地方权力机关，地方政府是地方人大的执行机关，由其产生，对其负责并向其报告工作。地方人大和地方政府之间是权力机关和执行机关的关系。地方性法规是地方政府规章的制定依据之一。

（五）第四效力等级的法：省级地方政府规章

省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章，这符合我国的行政管理体制。下级政府从属于上级政府，在权力关系上是领导和被领导的关系。

部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。同时，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。但这并非意味着在我国地方性法规的效力高于部门规章。若认为地方性法规的效力高于部门规章，则在地方性法规与部门规章之间不一致时，就应理所当然地适用具有较高效力等级的地方性法规，但《立法法》第86条第1款第2项在二者对同一事项规定不一致时却规定了适用时的裁决制度。

（六）第五效力等级的法：较大的市的地方政府规章

地方政府规章在效力等级上等同于部门规章。部门规章是对全国事务的纵向管理，地方政府规章是对地方事务的横向管理，部门规章在本部门内施行，而地方政府规章在本行政区域内施行。所以地方政府规章和部门规章虽管辖范围屡有交叉，然其适用范围的分工却又是相对明确的。国务院部门和地方政府之间也不存在管辖与被管辖，领导与被领导的关系。

《立法法》将较大的市的规章制定主体予以扩大，赋予经济特区所在地的市以规章制定权。全国人大仅授权经济特区所在的省或市的人大及其常委会制定法规，而未授权经济特区所在地的省或市的人民政府制定规章，因此，经济特区所在地的市的人民政府享有的规章制定权限仅系一般地方政府规章的制定权限，而非依授权行使的立法权。经济特区所在地的市的政府规章在效力等级上应与省、自治区人民政府所在地的市及经国务院批准的较大的市的政府规章相同，仅在本行政区域内适用。在效力上低于本省（自治区）人民政府制定的政府规章。

（七）其他法的效力等级问题探讨

在我国，立法种类极其丰富，除了中央立法、一般地方立法外，还有民族地方立法，除了职权立法外，还存在授权立法。故在探讨宪法、法律、行政法规、地方性法规、省级部门规章和较大的市级等常态性立法的效力等级之余，还应适当关注一些特殊的法文件的效力等级问题。

1.自治条例和单行条例的效力等级

自治条例和单行条例由自治区、自治州、自治县的人民代表大会制定。“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定”。可见，在民族自治区域，自治条例和单行条例有优先适用的效力。

但是，这种变通又受一定的限制，首先，变通须合法。这种变通必须严格按照《宪法》、《立法法》、《民族区域自治法》的授权进行，不得违背法律、行政法规、地方性法规的基本原则，不得变通宪法和民族区域自治法的规定，不得变通上位法专门就民族自治地方立法所规定的一般原则。其次，变通规定仅在本民族自治区域内适用，不得扩大适用范围。再次，即使在本民族自治区域内，对于变通规定以外的部分仍适用法律、行政法规、地方性法规的一般规定。^[11]

2.依授权制定经济特区法规的效力等级

经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。在经济特区范围内经授权制定的对上位法做出变通规定的经济特区法规具有优先适用的效力。

经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规在经济特区范围内实施。经授权制定的经济特区法规可以对法律、行政法规和地方性法规做出变通规定。相较于法律、行政法规及地方性法规的一般规定而言，这些变通规定具有优先适用的效力。但对变通规定之外的部分，应适用法律、行政法规、地方性法规的有关规定。同时这种优先性也并不表明经授权制定的经济特区法规在效力上高于法律、行政法规和地方性法规。相反，在变通规定之外的部分，经授权制定的经济特区法规在效力上低于法律、行政法规和相应上级地方性法规。

3.部门规章的效力等级

部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。国务院各部门之间是平行的分工合作关系，相互之间不具有领导或管辖关系，国务院组成部门与地方政府之间也不存在上下级的关系，部分省级政府在行政级别还高于一些国务院的组成部门。他们都是国务院统一领导下的行政机关。

部门规章以法律、行政法规为依据，在效力等级上低于宪法、法律和行政法规。在我国，部门规章虽然与省级地方政府规章效力等级相同，但并不能认为其为第四效力等级的法。虽然地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，但又不能认为地方性法规的效力高于部门规章。部门规章在效力等级上有其特殊之处，其既与省级政府规章和较大市的政府规章效力等级相同，又不能当然推断出其在效力等级上低于地方性法规。其是处于第三、第四和第五效力等级之间的一种特殊的法文件。

4.军事法规和军事规章的效力等级

军事法规和军事规章在我国属于法定的法的类型。军事法规在效力等级上低于宪法、法律。军事法规由中央军事委员会制定，在我国权力结构体系中，中央军事委员会由全国人大产生、对其负责，全国人大及其常务委员会有权监督中央军事委员会的工作，中央军委和全国人大及其常委会之间是监督与被监督的关系。军事法规与行政法规属于同一效力等级的法。军事法规适用于全国范围内的武装力量内部，行政法规适用于全国行政区域，二者都在全国范围内实施。在制定主体的地位上，中央军事委员会与国务院同为全国人大产生，前者为最高国家军事机关，后者为最高国家行政机关，在权力级次上属于同一位次。

军事规章由中央军事委员会各总部、军兵种、军区制定。军事规章依据法律、军事法规、中央军委的决定、命令制定。中央军委各总部、军兵种、军区受中央军委的统一领导，在权力序列上属于上下级关系，所以，军事规章在效力等级上低于军事法规，也低于宪法和法律。同时，与军事法规、行政法规的效力等级相同相类似，军事规章与部门规章具有同等效力。

5.国际法律的效力等级

我国缔结或参加的国际条约、国际公约经全国人大或全国人大常委会批准后即在我国具有法律效力。“入世”以来，随着对外交往的不断深入，国际法律在我国法律体系中所占的比重越来越大，相伴而生的是其与国内法的冲突现象也越来越多，而现实是我国既缺乏与之相适应的法的适用规则，又未明确规定国际法律的效力等级，将影响国际法律的适用效果。

国际法律一般需经过全国人大和全国人大常委会的批准方为有效，在国际私法、国际经济法领域，国际法律更需经过国内立法机关制定单行法律的形式予以实施，而非直接适用。实际上，在我国有效的国际法律一般是经过国内立法程序转化为国内法形式予以实施的，WTO规则在我国的适用更是如此。

宪法在我国具有最高的法律效力，一切法律皆服从于宪法，故无论是经过“批准”还是通过“转化”进行实施的国际法律，都在效力等级上低于宪法。因“批准”或“转化”主体的不同，国际法律又可分为类似于基本法律的国际法律、类似于其他法律的国际法律、类似于行政法规的国际法律以及类似于部门规章的国际法律。因制定主体同一，其在效力等级上可分别参照基本法律、其他法律、行政法规和部门规章。我国在缔结或参加国际条约、国际公约时声明保留的条款除外。