立法解释概述|立法学教程

第一节　立法解释概述

一、立法解释的概念和特征

（一）立法解释概念

立法解释是法律解释的一种，^[2]属于有权解释或法定解释。由于人们对“立法”一词的不同理解，立法解释具有狭义、中义和广义三种含义。狭义的立法解释是指为了更准确地理解和适用成文法，根据立法原意，最高国家代议机关（或其常设机关）对其制定法律的具体条文含义以及使用的概念、术语、定义做出的正式说明。中义的立法解释是指为了更准确地理解和适用成文法，根据立法原意，国家代议机关（或其常设机关）对其制定法律法规的具体条文含义以及使用的概念、术语、定义做出的正式说明。^[3]广义的立法解释是指为了更准确地理解和适用成文法，有立法权的政权机关或经有立法权的政权机关授权后被授权国家机关对其所制定的规范性法文件的具体条文含义以及使用的概念、术语、定义做出的正式说明。学理上对立法解释概念与范围界定的不一致，主要源于“立法”一词中“法”的范围的不确定。前三种观点都未超出“立法解释”一词的字面含义，各有其合理性。本教材将主要就广义的立法解释进行说明。

（二）立法解释的特征

第一，从解释主体上看，立法解释具有特定性和有限性。立法解释的主体是宪法或宪法性文件规定的、具有立法权的特定政权机关，一般包括最高代议机关（或其常设机关）、地方代议机关（或其常设机关）以及其他依法能够行使立法解释权的政权机关（如最高行政机关等）。这些解释主体仅能够对自身制定并已生效的规范性法文件做出解释。

第二，从解释时机上看，立法解释具有事后性和程序性。这一特征就将其与立法审议中的说明以及法文件自身的解释性内容区分开来。从解释时间角度看，在某一法律、法规实施后，根据实际情况，有权政权机关可以对其制定并已经颁布实施法文件的条文含义以及专门的法律概念、术语、定义做出解释。因此，作为法律文本一部分的解释性内容（例如《专利法》中对该法使用的“发明创造”一词的解释）在性质上属于法的创制范畴，是法文件的定义规范，而不属于严格意义上的立法解释。从解释程序角度看，立法解释主体须遵循与创制法文件时所遵循的立法程序相类似的法定专门解释程序，才能做出立法解释。因此，在立法审议过程中，有关政权机关对立法草案所作的解释性说明，因不是经过法定专门解释程序而做出，所以，也不属于严格意义上的立法解释。^[4]

第三，从解释形式上看，立法解释具有明示性。立法解释同被解释内容具有同等法律效力，这就要求其表现形式具有明示性。因为有解释权的政权机关只有通过发布书面解释决定或文件的明示形式才能使解释生效。从《立法法》第46条规定看，全国人大常委会的立法解释就必须以正式明示形式做出。这一要求将立法主体做出的不符合明示形式要求的解释与立法解释区分开来。

第四，从解释主体、程序、形式和效力上看，立法解释具有法定性。由于立法解释要求解释主体是法定的，解释权限范围是法定的，遵循的程序是法定的，解释形式也是法定的，因此不能满足这些要求的规范性文件和政权机关制定的普通公文便被排除于立法解释范畴之外，包括立法过程中形成的、只能供人学习成文法和理解立法背景之用的法律草案说明和报告等。

（三）立法解释与相关概念的区分

立法解释与法律咨询答复的联系与区别：

二者的联系主要表现为：其一，在内容上，二者都是针对已生效成文法中的有关问题做出的说明；其二，在制度依据上，二者都是有权机关的说明。

然而，立法解释与法律咨询答复又有重大区别，具体表现为：其一，主体不同。前者的主体是宪法或宪法性文件规定的能够行使立法权的特定国家机关，后者的主体往往是能够行使立法权的特定国家机关的内部工作机构。其二，法律效力不同。前者的法律效力等同于法律，而后者只能算作一种具有一定权威性指导意义的规范性文件，其法律效力则处于不确定状态。其三，程序不同。前者需要严格履行提出解释要求、拟订、审议、表决和表决通过后公布等程序才能发生效力，而后者仅需要经过简单的程序，即经过答复主体对咨询事项做出答复并在法定机关备案的程序即可。其四，说明的内容和性质不同。前者要对法规范的含义以及所使用的概念、术语、定义做出说明，目的在于定纷止争，这种说明往往带有立法性质；而后者仅对实施者实施法规范时遇到的特定疑问做出答复，目的在于帮助实施者正确理解法规范，不含有任何立法性质。

二、立法解释的分类

（一）按照解释主体分类

按解释主体的不同，可将其分为国家最高代议机关及其常设机关的立法解释、地方代议机关及其常设机关的立法解释和有权行政机关的立法解释等。国家最高代议机关的立法解释是国家最高代议机关及其常设机关就自己创制的生效成文法所作的解释。地方代议机关的立法解释是地方代议机关及其常设机关就自己创制的生效成文法所作的解释。有权行政机关的立法解释是有立法权的行政机关就自己创制的生效成文法所作的解释。

（二）按照解释方法分类

按解释方法的不同，可以将其分为系统解释、历史解释；字面解释、限制解释和扩充解释等。系统解释是解释者根据法律规范相互之间的内在联系以及法律规范在整个法律体系或某一法律部门中所占的地位来阐明它的内容和含义的解释。历史解释是解释者通过研究被解释法条文或文件颁布的时间、地点、条件以及产生、修改或废除的历史条件，在探求法条文或文件本要实现的目的或价值基础上，对法律规范内容和含义做出的解释。字面解释是严格限于法条文或文件字面含义以及词语通常使用方法做出的解释。限制解释是解释者将法条文或文件的含义限制在较字面含义更窄范围内的解释。扩充解释是解释者将法条文或文件的含义扩充到较字面含义更广范围的解释。

（三）按照解释对象分类

按解释对象的不同，可以将其分为对法律的立法解释、对行政法规的立法解释、对部门规章的立法解释、对地方性法规的立法解释、对地方政府规章的立法解释以及对自治条例和单行条例的立法解释等。

三、立法解释的历史和研究意义

在以成文法为主的国家中，立法解释对于成文法能够被准确遵守和执行具有极其重要的作用。作为维护法制统一和法律适用过程中必不可少的一项重要技术工作，立法解释活动自成文法出现以来就一直存在。只是在不同的历史阶段和不同国情中，立法解释制度各有其特色。

在我国古代，从封建社会很早就开始重视法律解释工作。根据对秦代睡虎地竹简的考证，睡虎地竹简中已经包括了187条有关刑法条款的解释和说明。^[5]从东晋以后，私家注释逐渐由官方注释所取代。到了唐代，公元653年的《唐律疏议》经由唐高宗批准颁行，具有法律效力。^[6]后来宋、明、清各代都有类似的现象。在新中国成立后，国家对立法解释一直持肯定态度，并通过宪法、法律的规定确立了我国特有的立法解释体制。这一体制确立的原因在于我国的根本政治制度。按照民主集中制原则建立起来的人民代表大会制度要求：统一、不可分害割的国家的权力必须由最高国家权力机关统一集中行使。首先，人民通过选举把国家权力委托给最高国家权力机关——全国人民代表大会，由其代表人民统一行使最高国家权力。其次，其他国家机关——国务院、最高人民法院、最高人民检察院——都由全国人民代表大会产生，向全国人民代表大会（闭会期间则向其常设机关即全国人大常委会）负责、报告工作，并受它监督。基于法律监督权与解释权之间密不可分的关系以及全国人大常委会在立法体制中所处重要地位和权威性，因而法律的最权威性解释权便归属于全国人大常委会。这在1981年初步形成了我国现有立法解释体制，^[7]并在2000年《立法法》中得以确认。

在西方，法律解释对法律的贯彻和实施一再发挥着重要作用。公元前27年到公元305年是罗马法最为发达的时期，当时一些著名法学家的解答也被确认为罗马法的重要组成部分。公元533年，在罗马皇帝查士丁尼下令编纂法律后，《学说汇纂》收集、整理和摘录了从公元前1世纪到4世纪初著名罗马法学家的著作和法律解答共50卷。中世纪，意大利注释法学家再次对罗马法予以文字注释和说明，从而为罗马法的复兴奠定了基础。17世纪、18世纪，当欧洲大陆各国再兴法典编纂运动时，受理性主义、分权学说以及某些特定历史原因的影响，当时统治者曾强调只有立法机关才有权做出权威性的立法解释。^[8]在现代，世界上一度曾有近30个国家有立法解释制度，苏联、东欧国家体制改变后，现在仍有近20个国家存在立法解释制度。

历史上曾经存在和仍然存在的立法解释实践说明，在成文法实现其价值和目的的过程中，立法解释具有必要性。这是因为：

（一）立法解释有助于法的正确实施

在立法过程中，由于创制的法律规范要求能够反复适用于同类社会关系，所以它只能是抽象的、概括的行为规则，即它只能规定一般的适用条件、行为模式和法律后果，而不能也不该对一切问题都做出详尽无遗的规定。但是，在法的实施过程中，遇到的却是带有共性色彩的个别的和特殊的问题，也就是说，法要对各种具体的、千差万别的行为、事件、社会关系做出处理决定。因此要把一般的法律规定适用于具体的法律事实，往往需要对法律规范做出必要的演绎性解释。正是法律解释在立法成果与正确实施法之间架起了一架桥梁，使立法目的得以实现。同时，由于用严格专门的法律概念、术语和定义表达的法律规范，有时会与实际生活用语含义不同，再加上适用法律者在职业、年龄、文化水平、受教育程度等方面的差异，也会造成其对同一法律规范产生不同的理解。这些都需要用权威的立法解释来统一人们的认识，从而达成法的正确实施。(www.xing528.com)

（二）法律解释有助于弥补成文法不足，促进其不断完善

法律解释不仅对法的实施起着重要作用，而且对法的完善也具有巨大的促进作用。其一，法律规范是相对稳定的规则，而社会生活却是不断发展变化的。因此，要将相对不变的法律规范适用于不断变化的社会现实，往往也需要对法律规范做出必要的解释。这样才既能够保证对新情况、新问题做出符合法的精神意旨的处理，又能够保证法的连续性、稳定性。其二，法律解释往往是新法律规范产生的起点。也就是说，法律解释能够为原有法律规范的修改或补充甚至重新制定提供客观信息和积累经验。

（三）立法解释有助于保证国家法制的协调统一

法律规范往往是由不同层次和级别的有权国家机关创制的。理论上，一国的各种法律规范应当是协调一致、相互联系、相互补充，而又相互制约的。但是，在实际生活中，各国家机关创制的各种法律规范之间会发生这样和那样的矛盾或抵触，这就需要通过立法解释予以协调，以实现成文法的整体价值和最佳效果。

四、立法解释权及其归属

立法解释权是指有立法权的政权机关或被授权机关对其所制定的规范性法文件的具体条文含义以及所使用的概念、术语、定义依法做出说明的权力。

立法之后，法的解释是必要的。问题是由谁进行解释、解释到何种程度，这涉及解释权的配置问题。按照常理，解释者的解释应当符合被解释法的立法原意或立法意旨，而要使解释者的解释符合原意，那么就应确定立法者在解释中的主体地位，因为除立法者本身外，没有任何其他解释者能够比立法者自身更有资格和权威对法条文或文件做出解释。同时，作为综合性立法权的一项实体性延伸权力，立法解释权对于立法主体独立、完整地行使立法权和树立立法权威具有非常重要的意义。因此“有制定法律的权力，就有解释法律的权力”的解释权归属理念已经被多数法律解释学学者和专家认同。

五、立法解释的基本原则

法律解释，如同法律的制定和适用一样，是一项政策性和专业性较强的工作。为了保障立法权的合法、恰当行使，发挥立法解释的应有价值，正确地解释法律规范，立法主体在行使立法解释权时就需要遵循一些基本原则。这些基本原则为：

（一）越权无效原则

立法解释是一项极为严肃的有权解释活动。它同法的制定一样必须依照法定的权限进行。因此，立法解释主体在对法的含义及所使用的概念、术语、定义做出说明时，必须遵守下列要求：其一，立法解释主体应是被解释法文件的立法主体。只有依法享有解释权，解释者才能对法条文或法文件做出立法解释，否则就是越权。例如，能够制定地方性法规的主体只能依法对其制定的地方性法规予以解释，而无权对最高国家权力机关制定的法文件做出立法解释，否则解释无效。其二，立法解释主体只能在其职权的权限范围内做出解释，而不能超越自身职权范围。如被授权的解释主体只能就其被授权解释的法文件做出解释，而不能突破被授权范围，否则解释无效。

（二）尊重立法意旨原则

立法解释作为被解释法条文或文件的延伸部分是对原法条文或文件的完善，因此解释应当尊重被解释法条文或文件的立法精神和意旨，而不能违背原意。立法解释不仅应立足于文本字面的平常惯用含义，而且应恪守法文件原来的立法精神和价值选择。因此，一方面，立法解释不能突破法文本原来框架而增加新的条文，否则就是对原文本字面含义的补充而不是解释，另一方面，立法解释也不能偏离立法精神，不能通过立法解释改变立法者原有的意图，否则就是对原来立法意旨的修改而不是解释。立法解释尊重被解释法文本的立法精神将有利于维护法制统一和权威。

（三）遵循及时和公开原则

法颁布生效之后，当文本自身缺陷暴露，或者法相对于被调整社会关系发展的滞后性、法概念的不确定性、法含义和用语的不周延性以及模糊性等问题出现时，立法解释就具有必要性和紧迫感。同时，为了贯彻实施被解释文件，发挥立法解释应有的约束力、强制力和执行力，解释主体应及时将立法解释公之于众。因此，立法解释需要遵循及时和公开两大原则，即：其一，立法解释主体须及时回应社会发展变化和司法及行政执法对立法解释提出的要求，否则解释就起不到应有效果；其二，作为被解释法条文或文件有机组成部分，立法解释同被解释法条文或文件具有同等法律效力，应当向社会公众公开，否则立法解释不应具有法的效力。

六、立法解释程序

立法应遵循必要的程序，立法解释也是如此。立法解释程序是立法解释主体对法条文或文件做出解释时依法需要遵循的方式和步骤。具体包括：提出法解释要求、草拟和列入法解释案、审议法解释草案、议决和公布立法解释。

（一）提出立法解释要求

立法解释要求一般由法定的具有提出立法解释要求能力的主体提出。由于只有具有法实施责任的主体，才可能在实践中及时感知“法律制定后出现新情况，需要明确适用法律依据的”问题，或者发现“法律规定需要进一步明确具体含义的”，情况。因此，提出立法解释要求的主体一般为直接实施法的机关。具有立法解释要求权的主体就自己职权范围内需要解释的事项以立法解释要求的形式向有权做出立法解释的主体提出。立法解释要求的内容一般应包括解释要求、需要被解释的条文及其原因。

（二）草拟和列入法解释案

具有立法解释权的主体收到解释要求之后，通常将解释要求交付其内部特定的工作机构，并由该机构在研究解释要求的基础上，提出立法解释草案。经有权解释主体对立法解释草案的成熟程度进行必要的审查之后，立法解释案才有可能被正式列入解释主体的会议议程。

（三）审议立法解释草案

审议立法解释草案一般为一审。这是因为，一方面，解释草案涉及的问题一般较为单一，往往仅需要对实施中法律规范已经暴露的问题或缺陷做出解释；另一方面，立法解释草案通常由熟悉法律规范的专门机构起草，他们起草的立法解释草案能够反映立法原义，并且较易获得解释主体的认同。因此，解释主体对正式进入议程的解释草案一般经过一次审议之后，即会依法结束审议进入表决。

（四）议决和公布

立法解释与被解释法律规范具有同等效力，因此解释主体在遵循民主集中制原则做出议决时，立法解释议决的法定人数要求与解释的最低法定人数主体制定法条文或文件时要求是一样的。在表决通过后，由法定的主体以法定的方式公布便成为法律解释程序的最后一个法定环节。