立法程序概述及相关辨析

第一节　立法程序概述

一、立法程序的概念及相关辨析

何谓立法程序？从词语的语义和结构上看，“立法”是“程序”的限定性词语，用以指明“程序”的功能和目的。由于学者的研究角度不同，对“立法”和“程序”两词的认识和界定往往不同，对二者组合后的术语的界定则更具特色。从立法主体及其职能的差异性看，有的学者认为，立法程序是规范立法机关会议之构成、法案之提出、议程之编制、法案之审查、讨论、修正、再议、复议诸种立法过程中必要的程式及其应有的规律，兼及委任立法的运用与限制；^[1]有的认为，立法程序是有权的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步骤和方法。^[2]从程序外延的差异性看，有的认为，立法程序是指立法主体在产生和变动法规范性文件的活动中所必须遵循的法定的时间、顺序、步骤、方式的总称；^[3]有的认为，立法程序是指有权机关制定法律的工作程序，包括起草法律草案、提出法律草案、审议法律草案、通过法律和公布法律等五个阶段。^[4]

我们认为，既然立法的程序和立法有着内在的联系，是规范立法权行使的一种程序，那么，只有从“立法”概念的内涵和外延着手，才能对“立法程序”做出较确切的定义。现代立法程序是指有权的政权机关在制定、变动规范性法文件的活动中所必须遵循的法定的步骤和方法。

此概念表明：

（一）立法程序主体是有权立法的政权机关

立法程序是有权政权机关进行立法活动时必须遵循的步骤和方式。因此，有权立法的政权机关就是立法程序的主体，其包括专门立法机关，也包括宪法、宪法性文件或有关法律赋予立法职能的其他机关。

（二）立法程序所涉及的内容仅仅是立法活动过程中的步骤和方式

立法程序是专门规范有权政权机关制定和变动规范性法文件活动的步骤和方式，而不是规范有权政权机关的立法职能之外的其他活动的步骤和方式。因此，具有多项职能（包括立法职能在内）的政权机关，只有在进行立法活动时，才须遵循这些步骤和方法。

（三）立法程序所涉及的行使立法职能的步骤和方法在性质上具有法定性

尽管立法过程的不同阶段中都存在各种各样的步骤和方法，但并非所有阶段的步骤和方法都是立法程序的规范对象，只有立法必要阶段的法定步骤和方法才是立法程序的规范对象。在现代社会中，立法程序所涉及的立法主体、立法内容以及必要步骤和方式都是由宪法、宪法性文件或有关法律明确规定的。因此，有权政权机关在履行立法职能时，必须遵守的这些步骤和方法就具有法定性特征。换言之，立法主体如果违背立法必要阶段所必须遵循的法定步骤和方法，那么其所立之法便会因为程序违法而不具有正当性和权威性，并最终对立法结果产生应当被改变或者撤销的不利影响。^[5]

我国学界对代议机关立法程序的法定必要阶段尚存在争议。^[6]有人主张“四阶段说”，即提出立法议案、审议法律草案、表决和通过法律草案、公布法律；^[7]有人主张“五阶段说”，即起草法律、提出立法议案、审议法律草案、表决和通过法律草案、公布法律；^[8]也有人主张“六阶段说”，即制定立法规划、起草法律、提出立法议案、审议法律草案、表决和通过法律草案、公布法律。^[9]

我们认为，立法程序和立法过程是不同的。前者是形成规范性法条文或法文件的法定步骤和方式，后者是与形成规范性法条文或法文件具有关联的全部活动。因此，起草法律阶段并非立法程序的起始阶段。这是因为：其一，就行为主体而言，立法仅仅是法定的有权政权机关的专有职权，其他机关和人员都不得为之；而起草法律的主体并无法定限制。其二，就行为意义而言，法律草案虽然和立法程序的第一个阶段——立法议案的提出密不可分，但立法议案的提出并非是法律草案拟就的必然结果，而法律的草案有时恰恰是立法议案提出的后续行为。换言之，一定数量的法律草案并不能导致立法程序的必然启动，而一定数量立法议案的提出恰恰引发了法律草案的必然拟就。因此，将起草法律作为立法的第一道程序是相异于立法实践的。同样，立法规划也并非法定的立法程序。然而，法律公布则不同。法律公布程序的法定性主要表现在：其一，就行为主体而言，无论行使形式公布权还是实质公布权的主体都是依照法定的步骤和方式履行公布职责。其二，就行为意义而言，法律公布与其生效直接相关。在西方国家，行政首脑甚至还可以通过批准或拒绝公布法律的行为，以实现行政权制约立法权的目的。

二、立法程序的价值

立法程序是行使立法权力的轨道，是立法权力动态存在、并外化为法律权利的通道和载体。因此，“无程序便无立法”是现代立法的重要原则，无完善程序便无良好立法的理念亦已渐趋为人所认同。

（一）完善的立法程序是民主立法的前提

立法过程实质上是有权立法的政权机关对特定权利义务进行配置的活动。这种配置要求立法程序：

（1）充分反映民意，适当兼顾多数和少数的意志及利益，保证立法符合公意而非众人之意的简单相加或者为个别意志所左右。

“民主合意”是现代立法的精髓。立法不符合公意，所立之法便会蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。立法程序中的公开和参与制度不仅有助于防止立法权行使过程中可能滋生的自腐性，而且更有助于各种利益的表达、冲突、协调、认同并整合，既坚持少数服从多数，保障多数的合理权利，又尊重少数人的意见，确认少数的恰当权利。在我国，《立法法》第34、35、58、68条和《行政法规制定程序条例》第19、21、22条都规定了民主参与立法制度和立法听证制度，从而为制定法获得正统性、民主性和权威性提供了程序保障，也为立法结果能够被公众接受和服从奠定了基础。

（2）切实保障立法主体的组成人员平等而有效地行使立法权力，保证立法取决于合议而非“一家之言”，保证立法决定于慎重议决而非简单“附和”。

立法要合议，但合议时间有限。审议时的发言毫无限制必定将有限时间分割完毕，“合议”便不可能。因此，必须建立保证组成人员在审议过程中都有机会表达意见的程序制度。如各国代议机关的议事规则普遍规定了议员或代表在履行审议职责时所应遵循的发言规则，包括发言次数和单位发言时间，以保障组成人员平等行使法律草案审议权。

民主的立法决策结果须臾离不开立法决策信息的充分、全面的支持。因此，现代各国都非常重视立法程序在提供立法信息中的作用。我国《立法法》第16条第2款和第3款以及第29条所规定的“了解知情权”制度就是保障代表充分掌握立法信息，履行民主审议职责的有效措施。提案人应当履行的“听取意见、回答询问”和“根据要求介绍情况”的法定义务有助于代表和委员们从以往的被动参与立法转变为现在的主动介入立法。

（二）完善的立法程序是科学立法的保障

立法不只是体现主观意志的过程，更是反映客观规律的过程。完善的立法程序有助于弱化立法者的认识局限性，克服立法活动中的随意性和盲目性，保障立法主体做出科学的立法决策，使所立之法正确反映客观规律。如我国《立法法》确立的“三审”制度和“统一审议”制度为立法科学化提供了程序保障。(www.xing528.com)

三审制度是指列入常委会会议议程的法律案，一般应当经过三次内容重点各有不同的常委会会议审议后，才能交付表决的制度。依照《立法法》第27条规定，常委会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。初步审议主要是围绕该事项立法的必要性，法律案的总体内容和结构是否合理、可行，有哪些问题需要提出研究、修改等。常委会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。这次审议，主要是对法律案中的一些重点、难点问题进行深入审议。常委会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。这次审议是在二审基础上对审议内容的进一步深化审议。三审制度使得常委会委员有更多的时间了解情况，倾听各种不同意见和了解立法可能造成的影响，并促使立法者以审慎和科学的态度对待立法工作，以提高立法质量和规避与克服行政部门的利益渗透。

统一审议制度是指对列入人民代表大会或常委会会议议程的法律或法规案，在各代表团或常委会组成人员和有关专门委员会提出审议意见的基础上，由具有统一审议职能的机构进行审议，并向代表大会主席团或常委会提出审议结果报告和草案修改稿的制度。《立法法》第18条和第31条规定，列入全国人大会议议程和常委会会议议程的法律案由法律委员会实施统一审议，提出审议结果报告和法律草案修改稿《；立法法》第68条规定，地方性法规草案也实行统一审议。立法实践表明，统一审议不仅有助于克服曾经长期在某一领域中从事专职行政管理工作的代表或者委员在审议法律或法规案时所带有的惯性行政管理色彩，而且有助于避免反映不当部门利益以及与上位法相抵触或者与同位法相矛盾的立法。

（三）完善的立法程序是有效立法的保证

民主立法是现代充分反映民意的立法的精神所在，但及时向社会成员提供规则亦是立法者义不容辞的责任。这就要求，立法程序既要保证立法者共同议决，实现民主，又能保证立法有章可循，赢得效率。然而，由于立法程序功能具有正反两面性，即：一方面可能有利于促成良好的合意结果出现，但另一方面也可能因过度耗费资源而使立法民主陷入无法协调的泥沼之中。因此，在立法过程中，如何有效配置和利用立法资源制定良法，并避免民主立法实践被淹没在议而不决的虚假民主之中，已经成为人们广为关注的一个问题。为此，只有建立完善的立法程序，才有可能使立法活动成为一个高效的民主合意过程。

现代各国的立法实践中，在建立能够兼顾立法民主和效率价值的完善立法程序方面，人们已经取得了一些成就，如：立法议案的列入议程制使得重要且成熟的立法议案得以优先审议；有限发言制使得审议者在较短的必要时限内精炼而有效地表达审议意见；特殊审议制使得审议者根据审议对象所需要花费的资源灵活确定审议期间；部分表决制使得尚有诸多异议的法律条文的取舍或者修改更具效率等等。这些程序制度，均因有助于有效配置稀缺的立法资源和提高立法效率，而成为各国立法程序的主要内容。我国立法制度对这些内容也有所反映，如《立法法》第28条、第38条、第37条和第39条分别规范了加速、延长或终止法律草案审议的特殊审议规则。此外，《全国人大议事规则》第50条和第51条、《全国人大常委会议事规则》第29条分别就代表和委员在全体会议和联组会议上的发言次数和时间作了限定。

总之，完善的立法程序将立法工作纳入规范化的程序轨道，保证立法的每一个阶段、每一个步骤和每一个方面都能配合得当、制约有度、井然有序，进而最大限度地实现立法的民主、科学和效率价值。

三、立法程序的种类

在现代国家中，如同立法的种类具有多样特征一样，立法程序也具有种类的多样性。

研究任何特定事物的现象时最有效的研究方法就是分类研究，而分类研究则首先需要确定划分类别的标准。研究立法程序现象也是如此，即：对立法程序现象的分类研究首先需要确定分类标准，其次则应依照不同的划分标准将立法程序进行归类研究。因此，立法程序的种类多样性特征表现为：以规范性法律文件是否成文化为标准，立法程序可划分为成文法立法程序与判例法立法程序；以立法程序的复杂程度为标准，立法程序可划分为宪法立法程序与普通法立法程序；以制定主体为标准，立法程序可划分为代议机关的立法程序和行政机关的立法程序；以国内立法对象的效力范围为标准，立法程序可划分为中央法的立法程序、地方法的立法程序；以制定和变动法的不同活动形态为标准，立法程序可划分为制定法的立法程序、修改法的立法程序、解释法的立法程序和废止法的立法程序等等。

本章着重研究中央级的有权机关制定成文的国内法的立法程序。

四、立法程序的渊源

现代立法程序的渊源具有多样性。一般说来，主要有以下几个方面：

（一）在宪法和宪法性法律（尤其是国家机关组织法）中规定立法程序

如美国1789年《宪法》、^[10]1993年4月修订的《威斯康星州宪法》和英国1911年《议会法》^[11]中有关程序规定。这是立法程序最为常见的渊源。

（二）在有权立法的国家机关的活动准则中规定立法程序

如1995年3月13日通过的《明尼苏达州众议院永久规则》和1997年威斯康星州议会联合决议1号1997年1月28日通过的《美国威斯康星州州议会参众两院联合规则》中的有关立法程序的规定。此种方法也为不少国家所采纳。

（三）在专门的立法法中规定立法程序

如我国的《立法法》中有关立法程序的规定。

（四）在专门的程序法中对立法程序作详尽规定

如1946年美国联邦《行政程序法》中有关制定行政法规的程序。^[12]

（五）法律承认的立法程序惯例

如《明尼苏达州参议院永久规则》第一条规定“凡能应用《梅森立法程序手册》的立法惯例、且该惯例与本规则和程序及参议院和众议院联合规则和程序不抵触时，参议院须遵照《梅森立法手册》中的立法惯例从事立法工作。”^[13]

在我国，立法程序的渊源几乎包括上述各类。《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《立法法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《民族区域自治法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》、国务院的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案规定》以及各地人大或常委会制定的有关立法活动准则的地方性法规等等。同时，也形成了一些立法程序惯例，如人大专门委员会的提前介入和政府法制机构的审读会制度等。可以说，经过几十年的努力，我国立法程序的成文化和规范化已经取得一定成就。当然，长期以来程序观念与宪政民主观念缺位的影响不可能在短时期内得以根本改变，适合我国立法体制的程序规则也需要在立法实践中总结提炼，因此，我国现行的立法程序在总体上仍处于完善过程之中。