授权立法权的重要性及组成要素

第五节　授权立法权

授权立法是立法制度的重要组成部分之一。尽管世人始终对其褒贬不一，但授权立法迄今已在世界各国广泛存在，并成为政府管理的重要手段。

一、授权立法的概念及其要素和种类

（一）授权立法的概念

关于授权立法的概念，由于各国国情以及授权立法的实践不同，学者的观点不尽一致。

在西方，授权立法也称为委任立法。最初仅指议会授权行政机关立法，其后授权立法的形式逐渐丰富，其内涵和外延均有所发展。据《牛津法律大词典》的界定，授权立法指法律非由议会制定，而由议会将特定事项授予无立法权的团体或个人制定，这些被授权者可包括政府、公共事务行政机构和委员会、地方当局、司法机关、法院、大学和其他机构等。^[50]

在我国，关于授权立法的概念更是莫衷一是。代表性的观点包括：

有学者认为，授权立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制法规的行为。^[51]该观点将授权主体和被授权主体分别限于立法机关和行政机关。

也有学者认为，授权立法是指一个立法主体依法将其一部分立法权限授予另一个国家机关或组织行使，另一个国家机关或组织根据所授予的立法权限进行的立法活动。^[52]该观点未具体说明授权和被授权的主体，从而为研究并界定授权立法留下较大空间。

有的观点认为，授权立法是指一个立法主体将其部分立法权授予另一个能够承担立法责任的主体，该主体根据授权要求进行的立法活动。^[53]该观点强调被授权主体是能够承担立法责任的主体。

我们认为，授权立法是指行使立法权的法定主体将其立法权限内的某立法事项通过特别或者法条等形式授予其他主体，令该主体在授予时限内对授予的立法事项进行规范性法律文件的制定活动。

（二）授权立法的构成要素

作为现代法治社会中重要的法律行为，授权立法本身需要制度化和法律化。授权立法由一系列要素构成。明确授权立法的组成要素，无疑有助其制度化和法律化。

1.授权立法的主体资格

授权立法的主体资格涉及授权和被授权两大主体的资格。

授权主体的法定立法主体性。授权主体是宪法或者宪法性法律确定的行使一定立法权的机关。换言之，只要是宪法或者宪法性法律确认的行使一定立法权的法定立法主体，无论其是中央立法机关还是地方立法机关，甚至是行政机关，在确有需要时，均可成为授权主体。

被授权主体的能立法性。一个主体只要具备立法能力，能较好完成立法任务和承担立法责任，就具备了被授权的前提。从授权立法的实践看，初期的各国被授权主体主要是行政机关，随后逐渐发展至司法机关、地方代议机关，甚至包括某些社会组织。当然，后者较为少见。此外，有些国家强调，被授权主体必须首先具有法定立法主体的资格。

在授权立法中，授权主体通常不会允许被授权主体进行转授权。一则限于被授权主体所行使的立法权原本并非其法定立法权，被授权以后只是暂时行使该项权力，无权予以转授；二则基于授权主体难以对已被转授的立法权的行使进行有效监督。因此，如果没有授权主体在授权法中的专门允许，被授权主体不得将授权主体所授予的立法权转授其他机关或者组织，即被授权主体不能成为同一个立法事项的授权主体。

2.授权立法的范围

授权立法的范围包括授权事项范围和授权时限范围，即被授权主体在授权法规定的何种权限范围内和何种时限范围内行使授权立法权。

为了在保证授权立法发挥积极作用的同时，防止被授权主体的越权或者侵权，必须明确授权立法的事项范围和时限范围。因此，法治国家高度重视授权立法的法定范围。如意大利宪法第76条规定：除非有指导性原则和规则的规定，并仅在限定的时间和就特定的问题，立法权不得授予政府行使。

此外，对授权主体所授出权力的行为的限制还有：第一，不能授予非由自己行使的法定立法权，否则就是越权，授权当属无效；第二，不得授予法律绝对保留的立法事项，如有关国家主权、基本人权、刑事犯罪、司法制度等立法事项往往只保留给代议机关立法；第三，不得向处于高位阶的主体授权。

3.授权立法的程序

授权立法的程序包括授权主体做出授权的程序和被授权主体依据授权进行立法的程序。授权主体做出授权的程序应与该主体进行其他立法所遵循的程序相同。被授权主体依据授权进行立法的程序，既要遵循一般意义上的立法程序，同时还要根据授权要求，遵循某些特殊程序。如，被授权主体制定规范性法律文件，一般要先行公告或者公布草案程序；举行听证或者采取其他听取意见的方式；引证授权法的根据；获得授权主体的批准或向授权主体备案等。这些特殊的制定程序实际上就是对授权立法予以监督的程序。由于授权立法是一柄双刃剑，极易产生滥用权力的危险，因此，运用特定程序对授权立法进行监督是完全必要的。

4.授权立法的授权方式

授权立法的方式通常有特别授权和法条授权两种。

特别授权是指以专门的授权决议或者授权法授出原本由自身行使的对某一事项的立法权力。这种授权也称之为专门或者专项授权。

法条授权则是授权主体以其所制定的规范性法律文件的某一条（款）授出原本由自身行使的对某一事项的立法权力。

需辨明的是，在我国，由上位法的某一条款规定某一居于下位阶的主体进行实施性立法是否属于以法条的方式所进行的立法授权？如《教育法》第17条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本地实际，制定具体实施办法。”有人视其为法条授权。授权立法是与职权（法定）立法相对而言的，授权立法的实质在于宪法或者宪法性法律所赋予的立法行使权力的转移，被授权主体通过授权获得的立法权原本并非由自己行使的法定权力，这正是职权（法定）立法和授权立法的区别。在我国，根据立法法的规定，无论上位法是否做出由某一处于下位的法定立法主体进行该法的实施性立法的规定，居于下位的立法主体均有“法定的”实施上位法的立法职权，均可进行相关的实施性立法。^[54]因此，上述情形依然是法定立法而并非“法条”性的授权立法。

5.授权立法的效力等级

授权立法的效力等级是指被授权主体依据授权所制定的规范性法律文件在一国法律体系中的位阶。

《立法法》对授权所立之法的效力等级未做出直接规定。

规范性法律文件的效力等级主要取决于制定主体在法律体系中的地位。无论立法权的性质究竟是“法定”还是“授权”，同一主体所立之法的效力等级应当相同；反之，不同主体所立之法的效力等级不相等同。^[55]因此，被授权主体依据授权所立之法与依其根据自身法定立法权所立之法的效力等级相同。^[56]

（三）授权立法的分类

依据不同的标准，授权立法可做如下分类：

1.以授权方式为标准，分为普通授权立法和特别授权立法

普通授权立法又称为一般授权立法或者法条授权立法，其授权方式是在授权主体所立之法的具体条文中予以授权。

特别授权立法又称为专门授权立法，其授权方式是授权主体通过专门的授权决议或者授权法进行授权。

2.以授权事项确定与否为标准，分为综合授权立法和单项授权立法

综合授权立法又称为概括授权立法，其特点是授权的事项较为宽泛，没有明确界限。

单项授权立法的授权事项则较为具体，甚至单一。

3.以授权的启动状态为标准，分为主动性授权立法和被动性授权立法

主动性授权立法指被授权主体主动向授权主体提出授予其立法权力，并实际获得授权而进行立法的活动。(www.xing528.com)

被动性授权立法则由授权主体根据需要向被授权主体进行授权，并由后者进行立法的活动。

二、我国授权立法的法定制度

在我国，自1954年《宪法》生效之后，授权立法即已出现。时至今日，授权立法已在我国社会生活中发挥着重要作用，授权立法的规则也不断得以制度化和规范化。概括而言，以1982年宪法的实施为分界点，我国授权立法及其制度建设分为两个阶段：

（一）内部授权和制度缺位的阶段（1955年全国人大发布授权决定到1982年《宪法》公布实施前）

1954年《宪法》规定全国人大是唯一的立法主体，全国人大常委会只能“解释法律，制定法令”，无权制定法律。然而这种立法权体制很难满足当时社会政治经济发展过程中的立法需求。为解决这一矛盾，1955年7月30日，第一届全国人大第二次会议做出决议，授权全国人大常委会根据实际需要适时制定单行法规。1959年4月28日，第二届全国人大第一次会议授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中的一些已经不适用的条文加以修改，做出新的规定。1981年12月五届全国人大四次会议再次授权全国人大常委会通过和公布《民事诉讼法（试行）》。而后两次授权均未做出专门性决议。此外，1981年11月26日，五届全国人大常委会第二十一次会议通过关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议。

这一时期授权立法的一大特点是“内部授权”，即四次授权中有三次均只是全国人大向其常设机构常委会授权，具有最高权力机关内部授权的明显特征。之后，由于1982年《宪法》确认全国人大与全国人大常委会共同行使国家立法权，全国人大授权全国人大常委会立法的情形迄今未再出现。

同时，制度缺位也是这一阶段授权立法的明显特征。如1959年和1981年全国人大向全国人大常委会的两次授权均未做出正式决议，1981年全国人大常委会向广东和福建做出授权，而此时的全国人大常委会还未取得法定的立法权。因此，在授权制度方面存在着制度缺位的问题。

受制于我国建国之初的百废待兴和20世纪60～70年代的法制虚无，此阶段的立法授权当然处于“无规则”状态。

（二）频繁授权和规制授权阶段（1982年宪法公布实施至今）

这一时期，我国授权立法的实践活动颇为频繁，表现出以下特点：

第一，授权主体非单一性。授权主体与被授权主体均呈现扩大化趋势。授权主体除全国人大之外，还包括全国人大常委会，被授权主体包括国务院、经济特区人大及其常委会和政府。

第二，特别授权为唯一方式。全国人大及其常委会以专门决定的方式，分别向国务院和经济特区特别授权三次和四次。向国务院的授权包括：1983年9月2日，六届全国人大常委会第二次会议决定，授权国务院修改和补充1978年5月24日五届全国人大常委会第二次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部暂行办法》和《国务院关于工人退休退职暂行办法》的部分规定；1984年9月18日，六届全国人大常委会七次会议授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行；1985年4月10日，六届全国人大三次会议决定，授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以制定暂行的规定或者条例。向经济特区特别授权四次。它们是：1988年第七届全国人大第一次会议在《关于建立海南经济特区的决议》中，授权海南省人大及其常委会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要制定法规，在海南经济特区实施；1992年7月1日，第七届全国人大常委会第二十六次会议通过决定，授权深圳市人大及其常委会、市政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施；1994年3月22日，八届全国人大二次会议决定，授权厦门市人大及其常委会、市政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施；1996年3月17日，八届全国人大四次会议决定，授权汕头市和珠海市的人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区内实施。应当看到，这一阶段的授权方式较为规范化。

第三，综合性授权为主导。历次授权中关于授权事项的规定均概括而宽泛，没有具体的范围，被授权主体由此获得了相当宽泛的立法权。如1985年国务院根据特别授权获得了对“经济体制改革”和“对外开放”中的问题制定条例的权力。

与国外授权立法实践与制度发展同步不同，我国授权立法实践早已有之，但相关制度却始终缺失。直至《立法法》颁布，这种状况才得以改变。《立法法》所确立的授权立法法定制度的主要内容是：

1.关于授权立法主体

根据《立法法》第9条、第56条第2款、第65条、第81条第2款的规定，我国现有的授权主体为全国人大和全国人大常委会，被授权主体分别为国务院、经济特区所在地的省、市的人大及其常委会。

2.关于授权立法的方式

根据《立法法》第10条第1款的规定，特别授权是我国授权立法的唯一方式，即授权立法以“授权决定”的方式做出。

3.关于授权立法的范围

就授权立法的事项范围而言，首先，《立法法》第9条明确规定全国人大及其常委会可以向国务院授权的事项范围，即在《立法法》第8条规定的“只能制定法律”的专有事项中，有一部分可作为授权事项，而第9条列举的“有关犯罪和刑罚”等法律绝对保留事项则在任何情况下均不得授权。其次，《立法法》第10条明确了授权决定应当明确授权范围，强调被授权主体“应当严格按照授权目的和范围行使该项权力”。

就授权立法的时限范围而言，《立法法》第11条和第56条第3款规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律”，作为被授权主体的国务院，“应当及时提请全国人大及其常委会制定法律”，“法律制定后，相应立法事项的授权终止”。

4.关于转授权的禁止

《立法法》禁止了立法的转授权，其第10条第3款规定，“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”。

5.关于对授权立法结果的监督

根据《立法法》第89条第5项和第88条第7项的规定，“备案”和“撤销”是授权立法结果的两种事后监督制度，即“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案”；“授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权”。

6.关于授权制定的法规的效力和适用

立法法并未规定依据授权所制定的行政法规和特区法规的效力等级。为了解决根据授权制定的两类法规与法律规定不一致时的适用问题，《立法法》第86条第2款规定，“不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决”。这是因为授权法规的制定依据是全国人大及其常委会的授权决定，被授权机关必须严格按照授权目的和范围制定法规。当根据授权制定的法规与法律不一致时，或者其依然符合授权目的和范围，或者其已不符合授权目的和范围。至于究竟符合与否，只有全国人大常委会有权解释授权决定。正因为如此，当上述情况发生时，由全国人大常委会裁决与法律规定不一致的授权法规的适用。

三、我国授权立法制度的现实问题和发展完善

《立法法》确立的上述授权立法制度无疑为我国授权立法的发展提供了基本的法律依据。但是，《立法法》关于授权立法的规定并不全面。除本章第三节已涉及的加强规制国务院的授权性的行政法规制定权之外，我国授权立法实践中存在的其他问题也需要通过法定授权立法制度的完善予以解决。

（一）进一步规范授权立法主体

《立法法》关于授权立法的规定仅仅涉及全国人大及其常委会向国务院的授权以及全国人大向经济特区人大及其常委会的授权。然而，授权立法理论表明，任何法定立法主体都具有将其本身所行使的立法权力予以授出的资格；同时，我国立法体制运行实践中曾出现过全国人大和省级、较大市级人大对其常委会的授权、地方权力机关的常设机构对同级人民政府的授权等等，其所显现的问题也提出了进一步扩大授权立法的实际需求。

因此，应当在《立法法》或者其他宪法性法律中应当进一步明确授权主体和被授权主体的范围。授权主体应以全国人大及其常委会，省、自治区、直辖市人大及其常委会为主。其他法定立法主体中，有的所行使的立法权是不完全的，如较大市级人大及其常委会制定的地方性法规必须报省级人大常委会批准后才能施行，有的本身行使的只是实施性立法权力，如国务院各部委和具有行政管理职能的直属机构等，这两类主体均不宜成为授权立法主体。就被授权主体而言，则应限于现行立法权体制中具有立法主体资格的国家机关，不能扩展至个人或者团体，否则难以保证授权立法的正当和有效。

（二）强化对授权立法的监督

在《立法法》颁布以前，我国授权立法实践并不鲜见，但因全国人大或者全国人大常委会的授权决定对授权立法的事项和时间范围的限制比较原则和“粗放”，以致授权主体无法对授权立法进行必要的监督。《立法法》虽然首次规定了对授权制定的法规的备案、撤销等制度，但实践中的运行及其效果也并不理想。为保障授权立法的正当和有效，防止越权立法乃至行政专横和地方不当保护，应当进一步完善授权立法的监督制度。具体可从如下方面予以强化：

1.建立程序审查制度

即被授权主体制定规范性法文件时应当遵循授权立法的一般程序和授权法规定的特别程序；若违背程序要求的，授权主体应当认定该授权之立法无效。

一般立法程序是所有授权立法的基本制定程序，对某些重要的立法事项，授权法可专门规定特别的制定前程序和制定后程序。所谓制定前程序，主要包括听证或者协商程序，即授权法规定被授权主体在制定该规范性法律文件之前应当举行听证，或与该项立法相关的团体进行协商。所谓制定后程序，主要涉及对授权制定的规范性法文件的实施日程序。一般而言，除非赋予公民某种权利，否则授权所立之法应当在公布一段时间之后才能生效实施。2.完善授权之立法和授权的撤销制度

即授权主体发现授权所立之法或违背授权目的、或超越授权范围或违反制定程序，有权直接宣布该授权之立法无效并将其撤销；在必要时，授权主体经审查认为被授权主体不具备完成或不适宜完成某项授权立法时，有权直接收回该立法事项的授权。尽管《立法法》第88条第7项原则规定了授权的立法和授权的撤销制度，但应当就两种予以撤销的“情况”以及各自的撤销程序进一步做出具体的、可操作的规定。

3.细化备案审查制度

即被授权主体在立法之后的一定时期内向授权主体报送所制定的规范性法律文件，以备授权主体审查。尽管立法法对授权立法的备案已作了规定，但因过于原则和简洁而难以具体执行和操作。因此，建议细化备案的期限、备案的登记部门等具体程序，并明确规定被授权主体应当在备案期限内向授权主体提交所制定的规范性法律文件，授权主体也应当在一定期限内完成审查，以保障备案监督的功能性、严肃性和有效性。

（三）补充缺漏或者疏漏的授权立法制度

需要补充建立的制度主要有：授权制定的法规的效力等级、授权制定的经济特区法规的时限、授权制定的经济特区法规与同一主体所制定的地方性法规不一致时的适用，等等。