立法体制概述及其在现代宪政中的重要性

第一节　立法体制概述

现代宪政理论认为，在民主制国家，国家政权的活动受到法的限制，政府的权力不能超出法所限制的范围，因此立法权的行使是有限度的。^[1]而在一定政权中划分立法权的限度和范围，就形成了该政权中的立法体制。如何建立一个科学而合理的立法体制，是一国民主法治建设中的重大理论和实践问题。

一、立法体制的概念及其主要内容

对于立法体制这一概念的认识，我国法学界颇有分歧。有学者将其不同观点主要概括为二要素说和三要素说。二要素说认为，立法体制一般是指有关国家机关立法权限的划分及其相应机构设置的系统或者体系。三要素说则认为立法体制是指有关立法权限、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。^[2]但无论人们对于立法体制概念内涵的揭示有何差异，几乎无一例外地均认为，对于立法体制概念的界定，必须围绕立法权限的划分而展开，因为这是立法体制的核心内容。因此，本教材认为，立法体制可以有广义与狭义两种理解。广义上的立法体制，是一国有关立法制度的总系统，除包含了作为子系统的立法权限的划分体制之外，还包括行使立法权的立法主体的设置体制、立法权的运行体制、规范性法律文件的效力体系和立法监督体制等等。^[3]而狭义上的立法体制，是指在一定政权中立法行使权力的配置体系和制度。

我们是在狭义上使用立法体制这一概念。其主要解决两个层次的问题：第一，一定政权中有哪些立法主体分别行使立法权？它们各自行使何种性质、范围和层次的立法权力？第二，由不同的立法主体所行使的不同性质、范围、层次的立法权力之间的相互关系是什么？由此，一定政权中立法权能否分别行使和如何分别行使就是立法体制所研究的两项主要内容。

二、立法权的概念、基本特征和种类

正确把握立法权的概念和特征，有助于对立法权能否分别行使的命题做出科学判断。

（一）立法权的概念

立法权是被古今中外法学家和政治学家经常使用的概念。其创立之初，是为了区别政府的不同功能，即：法律的创制、法律的执行和法律的适用，其中创制法律的权力被称为“立法权”。“政府有立法、行政和司法三种职能，这一现代观点是在许多世纪间慢慢衍发起来的”。这些观念首先是在17世纪英格兰被人们明晰地领悟，而今天仍然在形成的过程中。^[4]因此，立法权概念的正式确立，是以政府职能区分的需要及现实运作为前提的。

学界往往从多个角度对立法权进行界定，常见的表述主要有广、狭两种。广义上的立法权，是指一切有权立法主体行使创制、认可、修改或废止规范性法律文件的权力；狭义上的立法权，则是指立法机关（议会或者代表机关）行使的创制、认可、修改或废止法律的权力。^[5]

上述定义固然简洁，但似乎仅停留于形式特征而未揭示其实质属性。我们认为，所谓立法权，是指为一国主权者所独立拥有的，由特定主体所行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的，旨在制定、修改和废止规范性法律文件的综合性权力体系。

（二）立法权的基本特征

立法权的基本特征是立法权的规定性，是立法权概念所反映的本质属性。其主要包括：

1.就一国政权的外部关系而言，立法权具有排他性，也可称为独立性

立法权是一国主权者所独立拥有的权力，是其排他属性的集中体现。

主权一词最早由亚里士多德提出，而真正全面阐述主权精义的鼻祖则是16世纪法国思想家博丹（1530～1596年）。在其著作《国家论》中，博丹论述了“主权的原理”。他认为，国家具有主权是国家区别于其他组织的根本所在。在他看来，主权是一种绝对永久、不可分割而且必须由一人或一个机构掌握的权力，简言之，主权具有三个特性：绝对性、永久性和不可分性。^[6]这三个特性成为传统主权理论的基本观点。“主权是一个国家所拥有的独立自主地处理其内外事务的最高权力。”^[7]在国家内部，主权是最高权力，具有最高性，是一切国家权力的来源；对国家外部，即相对其他国家而言，主权是独立的权力，具有排他性，在任何情况下均不允许分割或者转让。

由于一国主权在国家内部由立法权、行政权、司法权等权力来集中承载和体现，因此，立法权作为国家主权的体现和重要组成部分之一，同样也具有独立、排他、不可分割和转让的特性。

2.就一国政权的内部关系而言，立法权具有多元性

立法权在一国政权内部可以由不同的特定主体分别行使是立法权所呈现的多元化特征。

如上所述，立法是国家的主权行为，立法权具有排他性。由此，有的学者错误否认立法权的多元性，并进而引申出立法权与国家立法权等同的观点。事实上，一个具有独立主权的国家制定何种法律以及如何制定法律的确是一国内政，绝不容许他国干预乃至左右。但就一国内部而言，立法权则完全可以由不同的主体分别行使。这是因为：从国家权力的自身运动规律来看，当国家权力的所有权和行使权从合一走向分离以及国家权力的行使权在功能和结构上作进一步分解之后，包括立法权在内的一切国家权力都属于人民，而立法的行使权则受制于特定的历史阶段和特殊的国情被配置于某个或者某些主体执掌，并通过制宪权和修宪权来加以外化和固定。^[8]因此，行使立法权的主体并非必然一元，近代以来的人类立法史早已充分证明，一国的立法权通常由不同主体分类行使。至于立法权究竟由哪个或者哪些特定主体行使，则因时代和国情的不同而有所差异。也正因为如此，人类社会才会存在不同类型的立法体制。

3.就立法权的自身关系而言，立法权具有综合性

与其他任何一种国家权力一样，立法权自成体系，是由一系列子权力所构成的权力综合体。其主要表现为：

（1）立法权是由一系列实体性子权力所构成的权力综合体。就实体而言，立法权的综合性是指其由制定权（狭义）、修改权、废止权、解释权、批准权、认可权、变更权、撤销权、裁定权和否决权等一系列子权力所构成。其中制定权是其他实体性子权力的基础，即实体上的基本权；修改、废止和解释权是立法主体针对自身行使的自律权；批准、认可、变更、撤销、裁定和否决权则是一个立法主体对另一个立法主体所行使的律他权。^[9]

判断某一主体是否为有权立法的主体，应当视其是否有权行使某种形式立法权的实体性基本权和自律权。若某一主体仅能行使某种形式立法权的律他权，则不能判定其是“适格”的立法主体。如，有权对规范性法律文件进行解释的司法机关、有权对规范性法律文件进行违宪立法审查的立法监督机关都不是一国特定的立法主体。

（2）立法权是由一系列程序性子权力所构成的权力综合体。立法是一系列连续行为的积累，其每一个阶段都由特定的程序构成，而每一种程序又与特定的程序性子权力相对应。以议会立法为例，其至少包含了提出立法议案、审议法律草案、表决和通过法律草案以及公布法律四个主要程序，因此，议会立法权至少包括立法提案权、审议权、表决权和公布权四种程序性子权力。而不同性质的其他立法权，如行政机关的立法权则因为有着不同程序，亦包含了相应的特定程序性子权力。

判断某一主体是否有权行使立法权力，应当视其能否行使各项程序性的立法子权力。若仅行使其中的某一项或者某几项，则不能认定其是行使某种形式立法权力的有权主体。如，依据我国《宪法》的规定，国务院、最高人民法院和最高人民检察院都有向全国人大及其常委会提出立法议案的权力，但不能据此认为上述三个主体能行使制定法律的权力。

综上所述，我们明确了立法体制所关乎的第一个问题，即立法权作为在程序和实体上均自成整体的综合性权力体系，尽管因是主权的集中体现和组成部分而具有独立排他性，但却具有可以由一国内不同主体分别行使的多元特征。

（三）立法权的类别

作为在国家权力体系中占据特殊地位的一种权力，立法权本身是一个蕴涵丰富、结构严谨的权力体系。除依据其在立法中所发挥的作用而划分为前文所论及的实体性立法权力和程序性立法权力之外，立法权还可以根据如下标准进行分类，呈现多样的表现形式。

1.按立法权的性质分类

根据立法权的性质不同，即依据立法权的权源不同可以分为法定立法权和授权立法权。法定立法权是指根据宪法规定而获得的立法权，属于该立法主体的职权，如，日本《宪法》第41条规定，国会是最高权力机关，是国家唯一立法机关。因此，日本国会行使的立法权是由宪法规定的法定立法权。授权立法权通常是指由于立法机关的授权而使有关国家机关获得的一定的立法权。如日本《宪法》第73条规定了内阁的职权，其中第6项规定，内阁有权“为实施本宪法及法律的规定而制定政令。但此种政令中，除法律特别授权者外，不得制定罚则”。^[10]根据该条款可知，日本内阁制定有关罚则政令的立法权应属授权立法权。

2.按立法权行使主体的性质分类

根据立法权行使主体的性质不同，可以分为代议机关立法权、行政机关立法权和其他机关立法权。代议机关立法权指由代议机关行使的立法权。现代代议制国家中，由其议（国）会行使的立法权即为代议机关立法权，如我国全国人大行使的立法权。行政机关立法权则是指特定的行政机关依据宪法规定或法律授权而获得的立法权，如我国最高行政机关国务院行使的立法权。其他机关立法权是指一国内部除代议机关和行政机关之外，其他机关也有可能通过法律授权而获得某种立法权，即其他机关立法权，如英国议会在1833年首次把制定具有法律效力的《法院规则》的权力授予高级法院。根据议会授权，最高法院规则委员会制定了英国民事诉讼法典《最高法院诉讼规则》。^[11]

3.按立法权行使主体的层次分类

根据立法权行使主体的层次不同，在单一制国家可以分为中央立法权和地方立法权，在联邦制国家可以分为联邦立法权和邦（或者州）立法权。如在我国，由全国人大及其常委会、国务院、国务院各部委及直属机关等中央立法主体所行使的立法权是中央立法权，而特定的地方人大及其常委会、相应的地方人民政府行使的立法权则是地方立法权。美国是联邦制国家，其联邦国会根据美国联邦宪法的授权而行使联邦立法权，各州有权行使宪法未授权联邦亦未禁止各州行使的州立法权。^[12]

4.按立法权的行使结果分类

根据立法权行使结果的不同，即依据行使立法权所形成的规范性法文件的不同，可以分为立宪权、立法律权、立法规权、立规章权和立其他规范性法文件权。如我国的法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等不同规范性法文件构成，其各自的立法主体行使相应的立宪权、立法律权、立法规权、立规章权。

5.按照立法权的完整性分类

根据立法权行使的完整程度，可以分为完全立法权和不完全立法权。所谓完全立法权，是指立法主体不仅能够制定、变动规范性法文件，而且有权直接颁布实施。一般情况下，立法主体行使立法权，应是完全立法权。但对于某些特殊立法主体而言，其只能行使不完全立法权，即制定或变动规范性法文件的行为必须经过法定的批准程序后才能生效。如我国较大的市的人大及其常委会行使地方立法权所制定的地方性法规，须报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后方能发生法律效力。又如，西班牙宪法规定，其自治区的自治章程的修改“将按照章程中的程序进行，并在任何情况下均需经总议会通过组织法批准之”。^[13]

在我国，根据《宪法》和《立法法》的规定，学界通常将各种规范性法文件的制定权分别称为“国家立法权”、“行政立法权（或者政府立法权）”、“地方立法权”和“授权立法权”。^[14]应当说明的是，“国家的立法权”与“国家立法权”具有种属关系，是两个不同的概念。其中“国家立法权”只是“国家的立法权”的组成部分之一，由我国最高国家权力机关行使；“国家的立法权”则是各种立法权的总称，不仅包括国家立法权，而且包括诸如行政立法权、地方立法权、授权立法权等多种形式的立法权力。^[15]

三、制约立法体制的因素和立法体制的种类

系统了解制约一国立法体制的各种因素，有助于对立法权如何分别行使的问题做出理性应答。

（一）制约立法体制的因素

在不同的国家或者同一国家的不同时期，立法体制往往不尽相同。同是联邦制国家，联邦和其成员虽都行使立法权，但立法权限的具体划定在不同的联邦制国家仍有差别。如，美国各州立法权限较大，且联邦不得侵犯和剥夺；德国各州的立法权限较小，不仅联邦与各州的共有立法范围比较广泛，而且在共有立法范围内，只有联邦未行使立法权的事项，各州才有权立法。同样，不同单一制国家的立法体制也各有特征。有的地方政权机关无权制定具有法律效力的规范性文件；有的地方政权机关基于宪法的规定有权立法；也有的因法律或法令的特别授权才行使授权立法权。

各国立法体制之所以迥异，宥于一系列客观因素的制约。这些制约因素主要有：

1.国家性质因素

一国国体即国家性质，是指社会各阶级在国家政治生活中的地位。立法是一定政权中执政者意志的集中反映，立法权的划分也最终反映和服从执政阶级的共同意志。因此，国家性质不同，其立法体制当然不同。如，在封建制国家中，一般都建立了以专制或独裁为特征的立法体制；在社会主义国家中，一般都设立了以民主原则为基础的立法体制。

2.政权组织形式因素

一国政权组织形式即政体是国家制度中的重要组成部分，表明执政者通过何种方式组织政权机关并实现国家管理。不同的政权组织形式，其行使不同性质国家权力的机关之间的关系便不同，对行使立法权的国家机关的影响也不同。如同是资产阶级君主立宪制国家，二元君主立宪制的约旦和沙特阿拉伯，议会制定的法律须经君主同意才能生效；议会君主立宪制的英国、西班牙、荷兰和现在的日本，君主因成为虚权元首而对立法无实质性权力。

3.国家结构形式因素

国家结构形式是指调整国家整体与其组成部分之间的形式。国家结构形式的核心是在代表国家整体的中央或者联邦政府和代表国家组成部分的地方或者邦政府之间进行国家行使权力的分配和调整，因此，它是决定纵向立法权力划分的最重要的因素。在联邦制国家中，联邦体和各成员国（州）通常按照分权原则在各自的立法权限范围内行使立法权。单一制国家中，尽管地方也能在不同程度上行使中央授予的立法权，但最终仍然从属于中央，与联邦制中各成员国（州）具备独立立法权有本质的不同。

4.历史传统因素

历史传统是指经过长期历史沉淀并得以延续的某些社会观念、信仰、习惯和制度。传统的因素往往会影响到一国立法体制的形成。如法国自拿破仑时代就实行中央集权制，其他地方国家机关几乎没有任何立法权限，甚至根据授权进行立法的情况也很少发生。直到1982年3月2日法国议会通过《关于市镇、省和专区的权力和自主权的法令》后，地方政府才获得了制定地方条例的权力。而英国素有地方自治的传统，地方政权机关拥有一定的立法权限。

5.地理环境因素(www.xing528.com)

一国立法权限的划分在某种程度上也会受到地理环境因素的影响。如，一般而言，地域小、人口少的国家，中央和地方政府之间立法权划分的层次就较少，甚至地方可能不需要有立法权；地域广、人口多的国家，中央和地方政府立法权划分的层次就较为复杂。

6.民族因素

民族是国家构成的一个重要方面，国家权力结构的设计必然要考虑民族因素，同样，立法体制也受到民族因素的影响。如朝鲜民主主义人民共和国是单一民族的国家，行使立法权的最高权力机关采取一院制；而苏联是多民族国家，其权力机关采用两院制，其中民族院就是为代表各民族的特别利益而设置的。

7.宗教因素

宗教作为一种社会意识形态，是上层建筑的一部分，对立法体制也有一定影响。如在梵蒂冈，教皇是最高首脑，他作为教会最高政府的附属权力机关，在该国拥有立法、行政和司法的无限权力。

除上述因素外，还有诸如经济发展水平、民主发展水平等其他因素对立法体制的划分也会产生一定影响。

（二）立法体制的分类

制约立法体制的因素的复杂性决定了立法体制的多样化。

1.立法体制的划分标准及其种类

根据不同的标准，立法体制可以作不同的划分。我们认为，可以依据下列标准对立法体制进行分类：

（1）根据行使立法权的政权机关的性质，可分为一元、二元或多元制的立法体制。

如果一国立法权由该国某一种性质的国家政权机关来行使，就是一元制立法体制。如《越南社会主义共和国宪法》（1992年）第83条第2款规定：国会是唯一拥有立宪立法权的机关。^[16]

如果该国立法权由两种或两种以上不同性质的国家政权机关分类行使，则为二元制或多元制立法体制。如丹麦王国宪法（1953年）第3条规定：立法权同时属于国王和国会……^[17]

（2）根据行使立法权的政权机关的层次，可分为一级、两级和多级立法体制。

如果一国立法权只由中央一级政权机关行使，则为一级立法体制。如《朝鲜民主主义人民共和国宪法》（1972年）第73条第2款规定：立法权唯有最高人民会议行使。^[18]

如果一国立法权由中央和某一级地方政权分类行使，则为二级立法体制。如《奥地利联邦宪法》（1929年）第24条规定：联邦的立法权，由国民议会与联邦议院共同行使。第95条第1款又规定：州的立法权由州议会行使之。^[19]

如果一国立法权由中央和某几级地方政权分类行使，则为多级立法体制。如《匈牙利宪法》（1990年）第25条第1款规定：立法权属于国会；第42条规定：农村、城市、首都和首都的各个区以及州的选民群体享有地方自治权……；第44条第2款规定：地方代表团体可以在其任务范围内制定法令，但不能与较高级别的法规相矛盾。^[20]

判断一国立法体制的类别，往往将上述两种标准相结合。具体可分为：一元一级立法体制、一元两级立法体制、一元多级立法体制；二元一级立法体制、二元两级立法体制；多元多级立法体制。

此外，也有学者根据国家立法权是否由同一个政权机关行使，将立法体制分为单一的立法体制和复合的立法体制；根据立法主体的立法权限是否受其他国家机关的制约，分为制衡型立法体制和独立型立法体制；根据国家的立法权限是否高度集中，分为集权型立法体制和分权型立法体制。^[21]

2.立法权限的划分方法

立法权限是立法主体行使立法权力的边界。在二元（级）或多元（级）立法体制下，为划定不同性质或者级别的立法主体所各自行使的立法权范围，宪法或者宪法性法律通常运用下列划分方法：

（1）“列举”与“概括”。所谓“列举”，是指宪法或者宪法性法律对某立法主体有权立法的事项予以逐一表明的方法。如，法国宪法第34条规定：“法律规定有关下列事项的准则：公民权利和给予公民关于行使公共自由的基本保障；为了国防对公民在人身上和财产上所设定的负担；国籍、人的身份和能力、婚姻制度、继承和赠与……”^[22]所谓“概括”，是指宪法或者宪法性法律对列举以外的剩余的立法事项集中地规定由某立法主体行使立法权的方法。如，印度《宪法》第246条第3款规定：联邦议会有权对印度境内不属于任何邦的任何地区就任何事项制定法律……^[23]

作为划分立法权限的方法，“列举”通过对某主体立法权限范围的明确列举以实现双重功能：一是力戒其超越列举范围而“无权”立法；二是保护其权力不被其他立法主体僭越。可见，“列举”方法的实质就是对立法权进行限制并在此基础上予以保护。当然，“列举”的限制权限、制约权力的作用只有结合“概括”方法才能充分实现。因为只有当列举之外的剩余立法事项穷尽地赋予其他立法主体之时，某立法主体所行使的立法权力界限才清晰无疑。^[24]正因为如此，“列举”和“概括”作为一组彼此强化对方作用的方法，经常被各国结合使用以划分不同主体的立法权限。

（2）“专有”与“共有”。所谓“专有”，是指宪法或者宪法性法律确定某些立法事项只归某个主体行使立法权力的方法。所谓“共有”，是指宪法或者宪法性法律确定若干个立法主体都可以就某些立法事项行使立法权的方法。如，德国《基本法》第73条运用“专有”方法规定“联邦就下列事项，享有专有立法权：（1）外交和国防，包括年满十八岁男子的义务兵役和居民的保护；（2）联邦的国籍……（11）联邦性的统计”，第74条使用“共有”方法规定了联邦和州的共有立法权：“共同立法权的范围包括下列事项：（1）民法、刑法和执行判决、法院的组织和诉讼程序、律师、公证人及法律顾问；（2）出生、死亡和结婚登记；（3）结社和集会法……（24）处置废物，保持空气洁净，以及与噪音作斗争。”^[25]

由于若干个主体在共有立法范围内均可行使立法权，为保障立法权力有序行使，避免立法冲突，应当在共有立法范围确立中央优先或者联邦优先的原则。这项原则表明：在单一制国家，中央未就某事项立法，地方可先行立法；中央一旦立法，地方一般不得重复立法；中央立法在后，先行的地方立法中与中央立法相抵触的部分自然失效。联邦制国家中联邦和邦政府之间的立法亦如此。^[26]

（3）“法律绝对保留”和“法律相对保留”。法律绝对保留原则和法律相对保留原则合称为法律保留原则，是指特定领域的立法事项应当保留给议会以法律进行规定，其他立法主体非因法律规定不得染指。这是近代民主法治国家为巩固议会民主制度而普遍遵循的基本原则。其不仅仅涉及议会与行政机关之间，也涉及中央与地方之间的立法权限分配。法律绝对保留原则是指某些特定领域的立法事项只能由法律进行规定，其他立法主体在任何情况下均无权涉及。法律相对保留则是指某种情况下议会可以将本应制定法律的事项授权给其他立法主体就进行立法。如我国《立法法》第8条规定：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；……（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。这10项即为我国立法权限划分中的法律保留部分。同时第9条又规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。其中绝对禁止授权国务院的若干事项为法律绝对保留事项，可授权事项为法律相对保留事项。

四、我国立法体制的沿革和现状

自1949年至今，我国立法体制的发展和演变经历了三个阶段。^[27]

（一）法定集中、实际分散行使立法权力的阶段（1949年解放至1954年9月第一部宪法颁布前）

该时期的立法体制呈现出两大特征：

1.在法定制度上，国家的立法权主要集中由中央行使

建国之初，相比较权力分散的体制，中央高度集权的政治体制更能最大限度地利用有限资源有效应对内部的百废待兴和外部的局势严峻。此基本国情也必然制约了立法权的配置。当时，根据代行全国人大职权的全国政协所制定的具有临时宪法性质的《共同纲领》和宪法性法律《中央人民政府组织法》的规定，由政协选举产生的中央人民政府委员会是中央政府行使立法权的唯一法定主体，有权制定并解释国家的法律；有权颁布法令；有权废除和修改政务院发布的与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。

我国是一个多民族的国家。保障民族平等、实现民族自治早在建国之初就是基本国策。因此，中央人民政府委员会于1952年8月8日批准了《民族自治区域自治实施纲要》，规定自治乡以上的各级民族自治地方的自治机关有权制定本自治地方的单行法规，报上两级人民政府核准并报政务院备案。除此之外，《共同纲领》和中央人民政府委员会制定的法律都未直接赋予地方政府立法权力。

2.在立法实践中，国家的立法权由中央到地方多级主体分散行使

尽管《共同纲领》未赋予除民族自治区域以外的地方政府行使立法权，但是，一方面当时的新老解放区因差别悬殊而无法统一实施中央立法，另一方面各地也需要因地制宜地实行各项改革，建立民主政权，恢复和发展国民经济。这种特殊历史时期的实际状况最终使得各级地方人民政府分别具有拟定法令、法规、条例的权力。根据1949年12月16日政务院第11次政务会议通过的《大行政区人民政府组织通则》第4条第2款之规定，大行政区人民政府有权“拟定与地方政务有关之法令条例，报政务院批准或备案”；根据1950年1月6日政务院第14次政务会议通过的《省、市、县人民政府组织通则》，这些地方人民政府分别有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或者单行法规，报上一级人民政府批准或者备案。特别值得注意的是，各级地方人民政府的立法权来自政务院制

定的各级人民政府组织通则，但政务院本身并非立法主体。^[28]

（二）法定高度集中、实际趋向结合行使立法权力的阶段（1954年9月宪法颁布至1979年7月五届全国人大二次会议前）

此时期的立法体制也呈现出两大特点：

1.在法定制度上，1954年宪法确立了中央高度集中行使立法权的体制

在中央，根据1954年《宪法》第22条的规定，全国人大是“行使国家立法权的唯一机关”，有权修改宪法和制定法律。全国人大常委会仅有权解释法律和制定法令。

在地方，除赋予民族自治区域的自治机关自治条例和单行条例制定权之外，1954年《宪法》未延续《共同纲领》有关划分中央和地方职权的原则规定，一届全国人大一次会议通过的《地方组织法》也未对地方政府的立法权行使问题做出任何规定。

2.在立法实践中，国家的立法权趋向结合行使

1954年《宪法》所确立的中央高度集中行使立法权的体制，是历史和现实的、观念和经济的等一系列因素综合制约的必然结果。但立法权过于集中的弊端显而易见。它影响了中央和地方两个积极性的发挥而使当时社会经济、文化发展迟缓。因此，在地方，尽管1975年、1978年《宪法》与1954年《宪法》一样，并未明确规定非民族自治区域的地方政府行使立法权力，但1978年宪法却以根本法的形式第一次完整提出“在中央的统一领导下，充分发挥中央和地方两个积极性”原则，为此后中央和地方相结合行使立法权的体制奠定了重要基础。

1966年“文革”开始后，我国的法制建设陷于停顿。1975年修订的宪法，是“文革”的产物，实际并未得到执行。直到1978年宪法通过，其中关于有权立法的国家机关立法权的划分，与1954年宪法的规定几乎完全一样。

在中央，虽然全国人大常委会依宪法规定并非法定立法主体，但因1955年和1959年全国人大的两次授权而在全国人大闭会期间有权制定单行法规和修改现行法律中已不适用的条文。^[29]换言之，通过两次授权，原由全国人大唯一行使的立法权已部分地扩大到全国人大常委会行使。

（三）中央适当集权与地方相对分权的阶段（1979年7月五届全国人大二次会议至今）

在这一阶段，我国立法体制在1954年和1978年宪法的基础之上逐步健康发展。

在中央，根据1982年《宪法》的规定，立法主体发展为两类。第一类是中央权力机关，即全国人大及常委会，具有各自的立法权；第二类是中央行政机关，即国务院及国务院各部委，分别行使行政法规和部门规章的制定权。2000年3月通过的《立法法》又将部门规章的制定主体扩大至中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。此外，全国人大及常委会还在1984年和1985年两次授权国务院“拟定有关税收条例”和“制定暂行的有关经济体制改革和对外开放方面的规定和条例”。

在地方，根据1982年《宪法》、《地方组织法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》和《立法法》等宪法性法律以及全国人大及常委会的授权决定，现行地方立法也包括两大类。第一类为一般地方立法，即省、自治区、直辖市的人大及常委会、较大的市（包括省政府所在地、经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市）的人大及常委会有权制定地方性法规；省、自治区、直辖市和较大的市级人民政府有权制定地方政府规章。第二类为特殊地方立法，即自治区、自治州和自治县的人大制定自治条例和单行条例；经济特区所在地的省、市的人大及常委会根据授权进行立法；香港、澳门特别行政区立法会行使高度自治权而制定法律。

综上所述，我国现行立法体制模式是中国历史上前所未有的。其特征在于：第一，立法主体具有多元多级性，但所立之法要求统一性；第二，中央立法主体具有多元性；第三，地方立法主体具有适度扩大性。

对我国立法体制沿革的考察表明，新中国的立法权行使经过了从相对分散到高度集中再到适当分权的历程，统一而分层次的立法体制已基本形成。实践证明，这一体制是比较科学和行之有效的，它在发挥中央与地方、权力机关与行政机关的主动性的同时，保证了国家立法权的统一，有力地推动了立法工作并取得很大成就，适应了建设社会主义市场经济和社会主义法治国家的需要。

当然，应当看到，目前我国地方越权立法、重复立法的现象依然存在，行政机关的立法极易陷入部门分割的怪圈，国家立法权的行使主体之权限配置也与民主政治的发展不尽协调，各类规范性法文件之间互相冲突的现象也比较普遍。基于此，我国现行立法体制仍存在不少缺陷和亟待完善之处。