《立法学教程》第三节：其他立法主体

第三节　其他立法主体

一、行政机关

行政机关是国家政权机构中以组织管理行政事务为主要职能的国家机关的总称，或称政府。一般由行政首脑、行政机构和公务员组成。各国作为立法主体的行政机关的具体设置颇有不同，而一国最高行政机关在世界绝大多数国家中都是能行使一定立法权的立法主体。因此，这里所讨论的作为立法主体的行政机关，主要指一定政权中的最高行政机关。

现代国家中各国政府一般都行使广泛的行政权力。如有必要，或由议会授权，或基于自身职权，行政机关均可通过自己的立法活动达到目的。同时，由于现代立法活动的日益专业化、技术化，立法机关制定的法律往往只能是较为原则的规定，在很大程度上需要行政机关的立法使之具体化，以便于贯彻实施。因此，行政机关在法律上和事实上均行使着广泛的立法权。值得注意的是，行政机关的立法活动兼具行政和立法的双重性质。作为立法主体的行政机关并未改变其行政机关的性质。行政机关立法的主要目的是为了更为有效地实施行政管理，所立之法也主要针对行政管理事项，这就使得行政机关的立法活动属于行政活动的范畴。而另一方面，行政机关的立法活动又与行政机关发布行政命令、采取行政措施、做出行政决策等行为相区别，行政机关所立之法具有普遍规范性和抽象性，具有法的效力，并在一定程度上成为司法机关审理案件的依据。因此行政机关的立法又是一国立法体系中的重要组成部分。

世界范围内，就行政机关行使立法权的来源而言，可分为两大类：一是由议会（或代表机关）授权行政机关行使一定立法权，并对之进行严格限制。美国、英国、德国等国家均属此种类型。在这些国家中，基于权力分立的基本原则，行政机关本身并无立法权，必须依据议会授权进行授权立法，也可就纯粹属于行政管理事项制定行政规则。二是由宪法直接规定行政机关的立法权，且其立法范围较为广泛。如法国宪法明确规定了由政府制定法令的条例事项，在该范围内政府可自行立法，同时还可对议会的原则性规定进行具体立法。为施政需要，政府可向议会申请将原应属于法律的事项授予政府。国家处于紧急状态时，总统还可制定一切措施应对，包括可发布条例以改变法律。

二、司法机关

现代国家中，司法机关除了主要行使其司法职能以外，在某些情况下也有一定的立法权，对立法有着相当重要的作用。因此，司法机关也是现代国家机关中的立法主体之一。

司法机关作为立法主体所具有的立法权以及对立法产生的作用取决于各国的国情，尤其是该国的司法制度、法律制度和基本政治制度。一般而言，其立法权主要反映在：其一，创制作为法的渊源的典型判例；其二，解释法律；其三，根据立法机关的授权直接立法。此外，司法机关还通过行使司法审查、向立法机关提出立法议案等权力而对立法过程产生重要影响。

创制判例，是指根据对具体案件的判决概括出可以适用于后来案件的法的原则或规则，亦称遵循先例原则。由司法机关创制判例形成判例法，继而成为法的渊源之一，这一现象发源于英国，后成为整个英美法系的主要传统之一。这种判例法传统虽然未在宪法或法律中以成文法的形式表达出来，但其却以具有以下四个特点而被证明是正确的：其一，平等。在后来的同类案件中适用同样的准则，对所有的当事人都是平等的。其二，可预知性。遵循先例有助于预知未来的纠纷。其三，经济。用已定的标准办理新的案件有助于节省时间和精力。其四，尊敬。遵循先前的判决可以表现对前辈法官的智慧和经验的适当尊重。^[14]

大多数国家的司法机关都可行使法律解释权，所形成的解释文件也具有普遍约束力，从而使这种司法解释也成为一种立法活动。这是司法机关作为立法主体的又一表现。司法机关对法律的解释是世界各国的普遍现象，而具体表现却各异。就解释权的权力渊源而言，有的国家，司法机关的解释权源于宪法或法律的规定；有的国家是基于传统或事实的存在。就解释权的权限而言，有的国家只能由最高司法机关进行法律的解释，解释的目的限于弥补立法的不足；而有的国家则包括最高司法机关在内的其他司法机关也可解释，解释的目的往往不限于立法的意图，而由法官赋予法律以认为它应当具有的与法律的措辞相符合的意义。

司法审查权是法院审查立法和行政活动是否违反宪法的专门活动。经审查被认为是违宪的立法和行政活动则为无效。许多国家的司法机关拥有司法审查权，实际意味着它们能对立法行使监督权、废止权。司法审查权的归属在不同国家不尽相同。有的国家由普通法院中的最高法院行使该权，如美国、加拿大等；有的国家普通法院即享有司法审查权，如日本；有的属于宪法法院，如德国、意大利。美国是典型的实行司法审查制度的国家。在美国宪法中，并未规定联邦最高法院有权进行司法审查，而在事实上，1803年“马伯里诉麦迪逊案”使得最高法院获得了宪法解释权。自此美国联邦最高法院对法律或行政规章都拥有实际上的司法审查权。

有的国家的司法机关可以根据议会的授权直接行使立法权。如英国的最高法院、郡法院可依据议会授权制定有关程序性规则。美国国会亦把制定民事、刑事以及上诉程序方面的法律的权力授予最高法院。

三、国家元首

国家元首是代表国家处理对内和对外事务的最高领导人。在各国立法主体的立法活动中，国家元首通常居于重要地位，亦发挥着不可取代的作用。

以政体为标准来划分，国家元首可以分为君主制国家元首和共和制国家元首。在君主制国家，国家元首统称为君主，但各国具体称谓不同。如在英国、泰国、荷兰、比利时、挪威等国称为君主；卢森堡等国称为大公；阿曼等一些国家称为苏丹；日本则称为天皇。在共和制国家，国家元首多称为总统和主席等。以担任元首的人数为标准来划分，可分为个人制国家元首和集体制国家元首。世界上大多数国家都实行个人制国家元首，由总统或国王或其他世袭君主担任。实行集体制国家元首的只有少数国家，如瑞士。

国家元首的职权范围在各国有较大差别。总统制下的国家元首与行政首脑合而为一，国家元首在实际上和形式上都是国家权力的执掌者和国家在对外关系中的最高代表，可以行使广泛的重大的职权，如美国总统。而内阁制下的国家元首，无论是君主还是总统，都不兼任行政首脑，行政首脑由总理或首相担任。在这些国家当中，国家元首一般只是形式上的国家权力的执掌者，而实质权力属于内阁。如英国女王和日本天皇。

国家元首也是一种颇为重要的立法主体。就国家元首的立法职权而言，可以分为两类：一是由国家元首直接行使国家立法权。这类国家元首的职权通常较大，主要包括任命一定数量的议员；召集议会开会；宣布议会休会和闭会；解散议会；提出法律议案；批准或否决法案；修改或解释法律；颁布法律等。此类国家包括印度尼西亚、新加坡、比利时等国。^[15]二是有些国家的国家元首通过获得议会（或代表机关）的授权而行使立法权。如美国总统除了行使签署、公布法律及否决法案等元首权以参与立法之外，还经常行使国会授权行使的立法权，制定法律的实施细则和针对其他有关事项进行立法。

四、被授权的社会团体或者组织

在有的国家中，立法主体除了上述政权机关外，有些社会团体或组织依据议会授权也可进行立法活动。如在德国，某些自治组织有权根据议会授权进行立法，所形成的自治性规范性法文件统称为“规章”。这些组织主要是指乡镇、县，另外还包括大学、工业和商业协会、医师协会、社会保险机构、广播电视设施等。

五、我国其他立法主体

根据《宪法》、《组织法》及《立法法》等宪法性法律的有关规定，我国的立法主体除了全国人大及其常委会和地方人大及其常委会外，还包括行政立法主体、军事立法主体以及特别行政区立法主体。(www.xing528.com)

（一）行政立法主体：即有权行使立法权的行政机关

1.国务院

国务院是我国最高国家权力机关的执行机关，同时也是中央人民政府，即最高行政机关。为更好地执行最高国家权力机关的意志，领导全国范围内的行政事务，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。

国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。国务院总理由国家主席任命。国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长由国务院总理提名，全国人民代表大会决定。全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会可以改变除总理、副总理、国务委员以外的其他国务院组成人员的人选。国务院每届任期5年，与全国人民代表大会任期相同。如全国人民代表大会因特殊情况需延长任期，国务院任期也相应延长。国务院总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。总理领导国务院工作，副总理协助总理工作。总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议，国务院全体成员组成全体会议，由总理召集和主持国务院常务会议和全体会议，讨论和决定国务院工作中的重大问题。

2.国务院各部、委、审计署、中国人民银行以及具有行政管理职能的直属机构上述各行政机关有权根据自身管理权限制定部门规章，均具有立法主体资格。

国务院各部、委员会是国务院根据全国行政工作需要而设立的专业性的职能机关，在国务院的统一领导下掌管某一方面的行政工作。各部部长、各委员会主任都是国务院的组成人员，是所在部委的法定代表人，均由国务院总理提名，经全国人民代表大会或全国人大常委会决定，由国家主席任免。其他组成人员由国务院任免。

审计署是政府的审计机关，在国务院的直接领导下，对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支、对国家财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。审计长是国务院组成人员，其产生、任期同国务院其他组成人员相同。

中国人民银行是国务院的组成部门，在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理，是中华人民共和国的中央银行。其有权根据依据金融法律和法规，根据经济建设与社会发展需要以及金融运行的具体情况，制定和发布有关金融调控和金融监管等业务方面的规章。中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定，由国家主席任免。副行长若干名，由国务院总理任免。

国务院直属机构是在国务院统一领导下主管专门业务的机关，其负责人一般不是国务院组成人员，由国务院任免。现有直属机构共17个，除国务院机关事务管理局、国务院参事室外，其他直属机构都具有相应的行政管理职能。

3.省、自治区、直辖市和较大的市等地方各级人民政府

省、自治区、直辖市和较大的市（包括省人民政府所在地的市、经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市）等地方各级人民政府属于我国地方国家行政体系的组成部分，是地方各级权力机关的执行机关，有权制定地方政府规章。它们由同级人民代表大会产生，任期与同级人民代表大会相同，每届为5年。

（二）军事立法主体

中央军事委员会、中央军事委员会各总部、军兵种、军区作为国家武装力量的领导机关和执行机关，有权制定军事法规和军事规章，在我国立法主体构成体系中处于军事立法主体的地位。

根据我国现行宪法规定，中央军事委员会是全国武装力量的领导机关，是中央国家机关体系中的一个独立机构。中央军事委员会主席由全国人民代表大会选举产生，其他组成人员如副主席、委员等人则根据中央军委主席的提名，由全国人大常委会决定。中央军事委员会每届任期5年，下设总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部以及海军、空军、战略火箭部队等领导机关。在全国各地还设有驻军领导机关，统一指挥本地区的各军、各兵种部队。

（三）民族自治立法主体

民族区域自治制度是我国一项基本政治制度。为贯彻该项制度，宪法赋予我国民族区域自治地方、自治州、自治县的人民代表大会行使立法权，制定自治条例或单行条例，并且可以根据本民族区域的特点行使变通权。

（四）特别行政区立法主体

除上述各类立法主体外，我国还有一类特殊的立法主体，即香港特别行政区和澳门特别行政区的立法会。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的有关规定，香港特别行政区立法会每届60名，主要由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民经选举组成。除第一届任期为2年外，每届任期4年。立法会主席由年满40周岁在香港居住满20年并在国外无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任，并经立法会议员互选产生。根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的有关规定，澳门特别行政区立法会议员由澳门特别行政区永久性居民担任，多数议员由选举产生，少数通过行政长官委任产生。除第一届另有规定外，每届任期4年。设主席和副主席各1人，由在澳门通常居住连续15年的澳门特别行政区永久性居民的中国公民担任，由立法会议员互选产生。

与西方国家不同，我国的国家元首、司法机关等政权机关并不属于立法主体。根据《宪法》规定，我国国家元首的职权是由全国人大及常委会与国家主席结合行使：国家主席行使公布法律权、外交权；人大常委会行使召集议会权；两者共同行使发布命令权、任免权、赦免权、荣典权；统帅武装部队的权力属于中央军事委员会。因此，我国实行集体元首制。就国家主席而言，在立法方面的职权仅是形式意义上的公布法律权，而不具备实质意义上的立法权，因此，国家主席在我国不具有立法主体的地位。同时，我国的最高司法机关，即最高人民法院和最高人民检察院，根据《宪法》及《立法法》的规定，其有权向全国人大及常委会提出立法议案，也可向全国人大常委会提出法律解释的要求，但没有独立的立法权。因此，我国的最高司法机关也不是立法主体。此外，我国的立法实践中也未出现过授权社会组织或团体进行立法的先例。