立法主体概述-《立法学教程》成果

第一节　立法主体概述

立法主体是所有立法活动的具体实施者，是立法权的直接行使者。立法活动过程中的每一个步骤，都依赖于一定立法主体行使相应的立法权才得以实现。立法主体是立法权的载体。离开了立法主体，立法权便无法转化为现实中的法律，其存在便毫无意义。因此，对立法主体进行研究是立法学研究中必不可少的重要课题。

一、立法主体的含义

现代国家的立法活动在本质上是一项复杂的系统工程。立法活动一般不能由某一个机关、组织或者人员孤立进行，而必须是在以某一机关、组织或人员为核心，诸多机关、组织或人员的共同参与的前提下才能进行。因此，立法主体——即立法权行使者——的表现形态极为复杂，人们对于这一概念的界定也各有不同。我们认为，首先，立法活动本质上是政权意志的反映，是一定政权机关按照法定职权和法定程序所进行的活动。因此，作为立法活动具体实施者的立法主体，其存在的前提是必须具备宪法和法律赋予的立法权。立法主体是与立法权密切相联系的。只有具备了立法权，立法主体才能对立法的最终实现有决定性影响，才能赋予或否决一项规范性文件的法律效力。当然，在现代国家的立法过程中，除了具有法定立法权的主体之外，某些相关的其他主体也或多或少影响着立法结果，其中有些主体的影响是非常重要的甚至是实质性的，如现代国家的执政党。但是，这些主体并不具有法定的立法权，其对立法的影响最终仍要通过合法渠道，即以法定的立法主体的名义根据法定程序才能实现。可见，界定立法主体的概念，首先要强调主体的法定因素。

其次，立法主体行使的立法权是整体意义上的国家权力。整体意义上的立法权，既包括法律文件的制定权、修改权、解释权、废止权、撤销权等实体性子权力，也包括提出议案权、审议权、表决权和公布权等程序性子权力。作为立法主体，应当行使包括制定权在内的一系列实体性子权力和全部程序性子权力。^[1]如果某一主体不能行使上述各项子权力，而只能行使其中某一部分，则该主体只是参与立法的主体，而不是独立的、完整的立法主体。由此可见，有些行为主体，如在行使立法权的国家机关中专门从事立法的工作机构及其工作人员，虽然也有部分参与立法的权力，但并不能行使完整的立法权，因此也不属于立法主体的范畴。

根据上述分析，立法主体的概念应界定为：立法主体是根据宪法和法律规定或授权，有权制定、修改、废止、解释规范性法文件的政权机关或其他社会组织、团体。

其中有两点需要加以说明：

第一，在各类立法主体中，实际以政权机关为主。立法体现的是政权意志，立法必然是政权机关的专有的活动。任何社会组织、团体，必须经由法律授权，才能进行立法活动。如在英、德等国，某些大学可获得议会授权而成为自治规范性法文件的立法主体。但此类立法主体毕竟是少数。一个国家当中绝大部分的立法活动都是由政权机关进行的。

第二，并非所有的政权机关都是立法主体，只有宪法或法律赋予其立法权的政权机关才是立法主体。如在我国，全国人大是制定基本法律的主体，全国人大常委会是制定其他法律的主体，国务院是制定行政法规的主体，而我国司法机关没有立法权，因此不能列入立法主体的范围。而在英美法系国家，由于判例法是其法律渊源之一，因此司法机关也成为立法主体。

二、立法主体的种类

根据不同的标准，立法主体可以划分为不同种类。如根据级别可分为中央立法主体和地方立法主体，根据其是否常设机关可分为普通立法主体和特殊立法主体，根据是否专门从事立法活动可分为专门立法主体和非专门立法主体。本教材主要依据两种标准进行划分。

（一）立法主体的性质(www.xing528.com)

依据立法主体的自身性质，可以划分为：

（1）具有代表性质的代议机关，即议会或代表机关，亦称立法机关（狭义）；^[2]

（2）具有管理性质的行政机关，即政府；

（3）具有创制判例性质的司法机关，即法院；

（4）具有特定职权的国家机关，如国家元首；

（5）由法律规定或国家机关授权的社会组织或团体。

这类划分的目的在于凭借立法主体自身的性质，进而判断其行使的立法权的性质。如政府行使的立法权通常从属于议会的立法权，不得与议会立法权相违背；司法机关的立法权通常表现为判例法的形式。

（二）立法权力的来源

依据立法主体行使立法权力的来源，可以划分为法定的立法主体和授权的立法主体。法定的立法主体，指立法权来源于宪法或宪法性法律明文规定的立法主体。如一国的立法机关通常都是法定的立法主体。授权的立法主体，是指立法权来自其他立法主体（主要是立法机关）的授权的立法主体。如在美国，根据《联邦行政程序法》的规定，行政机关制定实质性规章，必须获得议会的授权。

这类分类的目的在于根据立法权力的不同来源，可以判断不同立法权力的各自的权限范围、行使程序以及监督手段。