我国法定立法原则

第二节　我国的法定立法原则

在我国丰富的立法实践中，总结和形成了具有中国特色的社会主义立法原则。然而长期以来，立法原则始终处在“实践潜原则”和“理论原则”的形态。直至2000年《立法法》出台，我国的立法原则终于有了“法定”的确认形态。

理论立法原则与法定立法原则是立法原则的两种确认形态。应当说，理论立法原则是形成法定立法原则的思想渊源之一，法定立法原则是对理论立法原则的法律化和制度化。从对立法实践的影响来看，法定立法原则具有更强的权威性和规制性。

我国的法定立法原则是当代中国立法必须遵循的法定准则。本教材认为，《立法法》对立法原则的规定可以概括为法治原则、民主原则和科学原则。

一、立法的法治原则

（一）法治原则的含义

《立法法》第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”^[6]第4条进一步规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这两条规定是对立法法治原则的概括。具体可以从以下几方面理解：

1.立法权限的法定性

立法权限法定强调立法权的行使应当有法的根据，何种立法主体在何种权限内开展何种立法活动，都应当符合法的规定。

（1）立法权限法定意味着立法主体的法定性。立法权限是不同立法主体所行使的立法权力的界分，换言之，立法主体是立法权限的载体，如果立法主体可以随意确认或变更，立法权限的法定便无从实现。立法权是国家权力的重要组成部分，保障立法权不被滥用的先决条件就是立法权行使主体在法律上必须具有确定性。因此，无论是职权立法权主体，还是授权立法权主体，都须基于宪法、法律或具有法律效力的授权决定的规定，才能得以行使相应的立法权。

（2）立法权限法定意味着立法权限的明晰化。立法权限不清，立法权的行使就会陷入无序状态，越权立法不仅难以避免而且难以确认。只有权限明晰，立法主体才能“守土有责”。立法权限的明晰化包含两个方面：一是实体性立法权力权限的明晰化，即明确相应的立法主体在制定基本法律、除基本法律外的其他法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等各类规范性法律文件方面的具体权限；二是程序性立法权力权限的明晰化，即明确法案的提案权、审议权、表决权及法的公布权的归属和界限。

（3）立法权限法定意味着立法权的受制约性。国家机关应当在宪法和法律规定的范围内行使职权，立法活动也不例外。立法权虽然在我国的国家权力体系中居于重要地位，但它不是也不可能是没有范围和限制的，更不能成为专断的权力。立法权如同其他国家权力，也须受到法的规制和社会公众的监督。随着我国宪政的发展和进步，它还将在一定程度上面对来自其他国家权力的制约。

2.立法程序的法定性

立法程序法定强调一切立法权的行使过程都应当与法有据，立法过程的基本环节都应当依法运行，强调立法运作的规则性、严肃性，强调立法是一个遵守制度或受节制的过程，强调法治与人治的基本区别。

立法程序的法定性意味着立法程序不因人的意志的改变而改变，立法主体必须而不是选择性地遵循法定的立法步骤和方法。首先，只有实现立法程序的法定性，以制度约束立法行为，才能将各种人治因素，如长官意志、主观随意性、权力干预和干扰等排除在立法程序之外，净化立法环境和立法过程。其次，法制的尊严与立法程序所具有的独立价值密切相关，而这种价值只有以法定的形式凝固下来，才能最终获致人们的认同和遵从，从而树立法的权威。

3.立法内容的合法性

立法内容的合法性强调立法的结果应当合乎宪法、上位法以及人类理性，一切反宪法、反上位法、反人类的立法内容都必须被摒弃。

（1）立法内容合法首先体现为立法内容的合宪性。在民主宪政国家，宪法具有最高的法律效力，是综合性地规定诸如国家性质、社会经济和政治制度、国家政权的总任务、公民基本权利和义务、国家机构这些重大关系或事项的根本大法。其他所有的规范性法律文件，均须直接或间接地以宪法为立法依据，不得同宪法或宪法的基本原则相抵触。背离了宪法的原则和规定，立法乃至整个法律制度和社会秩序必然会紊乱。因此，符合宪法原则和宪法的具体规定是立法法治原则的题中应有之义。不合乎宪法原则和规定的立法应当被依法撤销或宣布无效。1982年《宪法》第5条明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》第3条的规定无疑是对这一宪法精神的秉承。体现为：其一，强调所有“立法”应当合宪，此处的“所立之法”不仅涉及法律、行政法规和地方性法规，还包括自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章。对此，《立法法》第78条做出进一步规定。其二，强调立法应当遵循“宪法的基本原则”，因为宪法的基本原则是整部宪法的核心，立法内容合法首先在于符合宪法的基本原则。离开了这一准则，立法法治便无从谈起。

（2）立法内容合法其次体现为立法内容的协调性。我国是统一的单一制国家，坚持社会主义法制统一是根本原则，而立法内容的协调性则为实现社会主义法制统一之关键。因而，尽管我国有不同层次立法，但不同位阶的法都要保证法律体系内部的和谐统一，即不仅下位阶的法不得同上位阶的法相抵触或者必须有上位阶的法的依据，同位阶的法之间也要互相衔接、彼此协调。这一内涵在《立法法》第4条关于“维护社会主义法制的统一和尊严”的规定中得以概括阐明。

（3）立法内容合法还体现为立法内容的良善性。合法性不仅具有形式意义，实质意义的合法性更强调“恶法非法”。立法的法治化强调立法内容的“以人为本”，是对人的人格、尊严、人身自由等人类理性的基本肯定。

（二）法治原则的意义

1.立法的法治原则是依法治国的内在要求

国家和社会的法治化是人类社会的共同理想。人类社会的经验表明，在国家和社会法治化进程中，立法必须首先法治化。法治化的立法是国家和社会走向法治的前提和基础。由于我国数千年的历史所形成的人治观念在立法领域有程度不同的遗留，要实施“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略，就须首先在立法领域实现法治。

2.立法的法治原则是维护社会主义法制统一和尊严的内在要求

我国宪法明确规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。坚持法制统一是单一制国家的立法区别于联邦制国家的立法的一个重要特征，而立法法治则是实现社会主义法制统一和尊严的重要途径，经由立法法治，不同层次的立法活动才能保持内部的稳定、和谐、有序与统一。

（三）法治原则的要求

1.在观念层面，要树立法治意识，摒弃人治思想

立法是反映民意的权力活动，它应与人治相排斥，与法治相统一。一方面，要防止在立法中出现“言即为法”的现象，简单地把领导者的思想和讲话作为“金科玉律”入法；另一方面，要防止在立法中出现“立法工具主义”的现象，把立法当作掌控权力的工具，运用手中的权力为所欲为地进行立法；此外，还要防止立法中出现“借法扩权”的现象，即防止立法主体为了维护自身利益，借立法之机，或以权力压制权利，或回收权利归己所有，或入侵其他权力领域，或增加其他部门或相对人的责任与义务等不当行为。

2.在制度层面，有权立法主体要严格按照法定权限和程序行使立法权

我国宪法和有关法律对不同立法主体的立法权限及立法程序都作了相应规定。所有的立法主体都必须在宪法、法律规定的权力范围内，就法定的有关事项，按照法定的程序进行立法。具体而言，一方面立法主体要严格按照宪法、《立法法》中有关立法权限的规定，执行《立法法》、《国务院组织法》、《行政法规制定程序条例》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、各省级人大制定的地方立法条例以及《规章制定程序条例》等现有的立法程序规则；另一方面要强化立法程序的刚性，“权限或程序违法则立法无效”应当成为一项法定规则。对有权立法主体违反法定权限和程序的立法行为，除全国人大，全国人大常委会，国务院，省、自治区、直辖市的人大，地方人大常委会，省、自治区的人民政府等有关立法主体可以依法行使宪法与《立法法》赋予的改变或撤销权外，全国人大常委会和省、自治区的人大常委会也可以通过依法行使《立法法》赋予的批准权对部分违法行为做出相应处理。在此基础上，还应当探索建立立法审查制等一系列法律追究制度。

要求有权立法主体严格按照法定权限和程序行使立法权，前提要有一套比较完善的立法体制和立法程序。其一，要完善立法体制，科学配置立法权力，明晰权力边界。立法体制是一国立法制度的核心部分。我国《立法法》的实施，为明晰立法权限，解决和防止僭越立法权限的问题提供了制度基础，但这一问题尚未因《立法法》的出台而得到彻底解决。因而，完善立法体制仍然是当前和今后一个时期我国立法法治化的一个重要课题，其中，清晰的权限界分，以及“权”、“能”匹配的权力配置尤为关键。其二，要立足于实现程序对实体的保障以及程序的独立价值，进一步完善立法程序，特别要强化立法程序的表达机制、交涉机能、过滤功能和刚性规则，强化依法参与立法的主体在立法听证、立法论证和对公布的草案提出意见的各项程序性规则。^[7]

3.在价值追求层面，要强化法的秩序，维护法制统一

首先，立法内容要充分体现国家的整体利益，充分考虑和维护人民的根本利益和长远利益，防止狭隘的部门保护主义和地方保护主义。这是法制统一的落脚点。其次，要通过立法内容的层递式规制，保持法律体系内部的和谐统一，形成良好的法的秩序。不同层级的法律、法规、规章之间应当保持在遵循宪法原则和规范前提下的协调一致，下位法不得同上位法相抵触，各部门法之间相互配合、相互补充。一切立法活动都要统一于宪法和《立法法》所确立的立法指导思想、原则和精神。这是法制统一的核心所在。

二、立法的民主原则

在民主国家，立法是表达民意的政权活动。表达民意的立法必须遵循民主原则，这是民主国家的基本特征和民主政治的具体体现。

（一）民主原则的含义

《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这一有关立法的民主原则的规定实际上涉及两个方面：一是民主原则的本质方面，即立法的内容应当反映和体现民意；二是民主原则的方法方面，即立法的过程应当发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与并监督立法活动。仅仅强调内容的民主而忽视过程的民主，不可能真正实现立法民主，充其量只可能是偶然的民主；仅仅强调过程的民主而忽视内容的民主，也不可能真正实现立法民主，充其量只可能是形式的民主。正因为如此，完整的立法民主原则的含义应当包括不可或缺的两个方面，即立法内容的民主性和立法过程的民主性。

1.立法内容的民主性

立法内容的民主性强调一切法的内容都须以民意为依归，立法内容是民意的法律化。这是民主立法的实质要求。

立法内容的民主性是由我国社会主义国家的本质所决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，现行《宪法》在总纲中即开宗明义地指出：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”作为立法权力的行使结果，立法内容自应表达和维护人民的共同意志。人民的利益是最高的法律，立法内容只是人民意志在法律领域的转化。

立法内容的民主性是由立法活动的本质所决定的。无论是马克思对法律的社会基础的阐述，还是狄骥对“客观法”与“实在法”的划分，乃至哈耶克关于“阐明的规则与未阐明的规则”的论说，都证明了一个命题，即立法在本质上只是对人们潜在遵循的社会规则的阐明，尽管立法主体在立法过程中不可避免会有意或无意地创生出新的规则，以反映执政者本身对社会秩序的预期性架构。但在民主国家，这种预期也必须获致民众的认同。综合言之，无论是对潜规则的阐明，还是对新规则的创生，都须以民意为依归。否则，当立法内容从根本上与人心民意相去甚远之时，法的实施就必然要付出巨大的社会成本，其结果亦与立法的初衷相背离。

（1）立法内容的民主性意味着立法内容表达和维护的是人民的意志而非某一特定立法主体的意志。中央立法如是，地方立法亦如是；立法机关的立法如是，行政机关的立法亦如是。^[8]对人民依宪法所享有的各项权益，立法应当全面、充分地予以确认和维护。任何立法主体都不能对人民依法享有的权益予以干涉或剥夺。

（2）立法内容的民主性意味着立法内容表达和维护的是经过选择的，有必要提升为国家意志的，不特定多数人的共同意志，而不是作为人民的每一位成员的所有意志。在意志各异的情况下，立法必须通过确定的规则进行意志的博弈、选择和淘汰，并最终凝固最大多数人的共同意志。值得注意的是，就民主立法而言，多数是变动的、不特定的多数，即在某一项立法上处于多数地位的人，在另一立法中可能处于少数地位。多数是变动的，与少数互相渗透、交叉和转化。

2.立法过程的民主性

立法过程的民主性强调立法过程中的一切环节都应接纳民众参与或接受人民监督，立法过程是人民管理国家和社会事务的重要途径。这是民主立法的形式要求。

立法过程的民主性是由我国民主政治制度和执政党的工作方针所决定的。我国社会主义民主政治制度的一个重要方面，就是完善人民代表大会制度，实现立法民主；“从群众中来，到群众中去”是中国共产党一贯奉行的工作方针，立法工作概莫能外。

立法过程的民主性是由立法内容的民主性所决定的。如上所述，立法内容是民意的法律化，而法律化要求立法活动的一切过程都具有法的正义所需要的民主内核。因为立法内容的民主性不可能依靠立法主体自发自觉地实现，它只能经由民主的立法过程得以保障。

（1）立法过程的民主性意味着立法过程的程序性。“没有一定的程序，民主就体现不出来。”^[9]民主应当是有序的，民主立法需要程序保障。从形式上看，立法程序只是一个步骤方法问题，但就其实质而言，程序是民主立法不可或缺的载体。在一定意义上，民主政治就是程序政治。^[10]

首先，立法过程的程序性保证着利益竞争的可能。程序使立法过程不再是一个令人捉摸不透的“暗箱操作”过程，不同的利益主体在立法过程启动之前就清楚利益竞争的规则。从利益的表达到利益的选择，每一种利益都有挑战其他利益的机会，利益与利益的交涉结果具有某种不确定性。而从某种意义上讲，竞争规则的透明化和竞争结果的不确定性恰恰是民主的魅力之一。

其次，立法过程的程序性实现着权益平衡的可能。立法过程的程序性为各种利益的表达和交涉提供了外在动力，使利益与利益之间有了彼此认知和妥协的机会，立法主体也有了在各种利益间做出理性选择的依据，进而可以在可接受的妥协和平衡基点上形成区别于多数强权或者多数暴政的多数意志。

再次，立法过程的程序性预示着立法中立的可能。没有偏私的程序性才会孕育出广为认同的法律。法律之所以被人们接受，是基于其是在中立的程序规制下形成的。人们一旦同意了某一程序，则无论结果如何，他们都必须接受所同意的程序带来的合法结果。立法过程的程序性使得任何带有价值倾向的议决结果都更容易被接受和遵守，因为这样的结果会被普遍认为是民主的结果。

（2）立法过程的民主性意味着立法主体内部议事规则的民主。立法主体内部的议事规则是“法”这个“产品”得以出产的“生产线”，生产线的优劣决定着产品的品质。因此，立法主体内部议事规则的民主程度是影响法的民主本质的重要因素。如立法议案的提出规则影响着提案主体主张利益的积极程度；法律草案的审议时间影响着利益表达的充分程度；法律草案的表决方式影响着利益表达的真实程度，等等。由此可见，立法主体内部的一切议事规则都直接或间接地关涉民主立法的实现。

（3）立法过程的民主性意味着立法活动外部程序规则的民主。在立法主体外部运行的面向人民群众的立法程序是立法活动更广泛地联系公众的载体。鉴于社会现实复杂多变、利益关系日趋多元，仅仅依靠民选的代表已经越来越难以充分反映民众的各种不同的利益要求。因此，立法程序不仅要服务于立法主体的民主合议、民主议决，还要服务于民众对立法的了解、参与和影响。人民群众不仅是法的规范对象，更是一切立法活动的积极参与者。为人民群众提供平等参与立法的程序规则，使人民群众在程序的范围内影响立法，不仅可以最大限度地避免游离于程序外的利益与利益之间的不正当交易，更可以最大限度地反映民情、体现民意。

（二）民主原则的意义

1.立法的民主原则是实现人民主权所必需

我国是人民主权国家，人民是国家的主人、民主的主体，国家活动的根本任务之一就是确认和保障人民的民主权利特别是当家做主管理国家的权利。我国现行《宪法》第2条规定：“人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”列宁说：“民主组织原则……意味着使每一个群众代表，每一个公民都能参加国家法律的讨论，都能选举自己的代表和执行国家的法律。”在立法中遵循民主原则，用立法的形式充分反映和保障人民的民主权利，让人民群众成为立法的真实主人，正是实现人民当家做主管理国家的民主权利的重要体现。

2.立法的民主原则是反映社会客观规律所必需

要使所立之法正确反映社会客观规律，就要注意总结实践经验，因为法要符合客观规律，需要通过社会实践的中介来实现，而人民群众正是实践的主体，让最有社会实践经验的人民群众成为立法的主人，参与立法，便能有效地反映社会客观规律。如果只由少数人闭门造法，这种法即使“很完备”，也难以体现人民的意志和意志背后的社会客观规律。

3.立法的民主原则是实现立法目的所必需(www.xing528.com)

法律是社会的调整器。法律的规定能否变为现实的社会秩序，归根结底要靠人民群众的自觉守法。在立法过程中，让人民群众广泛参与其中，充分发表意见，不仅便于立法主体了解人民群众的意志和利益所在，更有利于增强人民群众对立法内容的认同感，使其感到法律是自己参与制定的，从而会更加自觉地遵纪守法。

（三）民主原则的要求

“为了保证人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[11]这是中国人民通过“文化大革命”的惨痛经历所得来的最宝贵的经验教训，也是依法治国方略对民主立法的要求。遵循立法的民主原则，关键要使民主原则制度化、法律化，保障人民群众通过各种形式和途径广泛参与和监督立法活动，并最终在立法中体现人民群众的意志。

1.坚持公开征求意见制，实现公民的意见陈述权

各种立法活动特别是那些关涉人民群众重要利益的立法活动，必须坚持法案公开，使人民群众能够通过各种方式和途径有效作用于立法过程。比如，通过调查研究、举行座谈会、组织社会媒体讨论，甚至是全民讨论这样的形式，为广大人民群众搭建各种各样的对话平台，使他们有充足的渠道和充分的机会陈述自己的意愿和诉求。对有关国家机关、社会团体、企事业单位以及专家学者，则可采取书面征求意见或召开咨询论证会等形式征求意见。《立法法》对此已有初步的制度设计，该法第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。”第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。”深化立法民主，需要在《立法法》的基础上进一步细化该项制度，逐步明确征求意见的法定形式和法定程序。

2.实践立法听证制，实现公民的质疑辩论权

立法听证制度是现代立法制度所追寻的公正性与民主性的集中体现，是民主政治发展的基本体现。立法听证能够以公开的方式为利害关系人参与立法活动提供平等的机会，给予不同利益和力量以制度性的表白途径，通过不同意见主张的相互质疑与辩论，最终以公共和理性的沟通化解冲突，使利益冲突达成最大限度的共识，并使各方意见在立法时都能得到应有的考虑。此外，立法听证可以折射出人民意志的统一程度，使立法主体得以检验立法的社会接受度。当然，总体而言，立法听证制度在我国还远未成为一种成熟的民主制度。《立法法》第34条和第58条仅对列入全国人大常委会会议议程的法律案和对行政法规的起草才将立法听证作为一项“或选”制度加以确认。至于立法听证的适用范围、立法听证的提出、立法听证参加人的组成、立法听证会主持人的职权、对听证会各种陈述意见的处理，以及意见陈述的时间、次序及其限制等一系列程序规则，都有待做出具体规定。

3.倡导立法旁听制，实现公民的知情权

立法旁听既是公民获取有关立法活动的真相和事实的有效途径，也是立法主体加强与公众的联系、平缓争议并消除隐患的安全阀门。无论是立法听证还是立法审议，均可由民众的代表作为旁听者列席，使他们了解议案的审议过程，保障其对立法过程的知情权。既有利于通过立法过程对公众实施法律教育，同时又能有效地扩大信息传播、扩展立法参与；既有利于创造开放透明的立法环境，规避立法腐败，同时又能方便公民实施立法监督，降低政治争议。这是“理性立法”、“民主立法”的必然要求。

4.完善立法提案制，实现公民建议权

我国的立法提案权由特定的国家机关和人员行使。《宪法》第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议”，《立法法》第12条、第13条规定，全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会以及一个代表团或30名以上的代表联名，可以向全国人大提出法律案。《立法法》第24条、第25条规定，委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会或常委会组成人员10人以上联名，可以向全国人大常委会提出法律案。由上可见，我国宪法和《立法法》尚未就公民行使立法提案权做出规定。虽然任何机关、组织或个人均可以适当的方式向有关立法主体提出立法建议，但立法建议权较之立法提案权缺少法律上的保障。立法主体对立法提案负有决定列入议程与否的义务，而对立法建议则无此义务。为真正实现公民的立法建议权，在充分保障人民代表的立法提案权的基础上，应适当拓宽立法提案权的主体范围，确认一定数量的公民或社会团体、其他组织也可以向有关立法主体提出法律案。同时，也须完善立法提案的程序性规定，如明确具体的提案接收主体，规定提案的处理时限等。

5.运行违宪违法立法审查制，实现公民监督权

立法参与和立法监督是实现立法民主的两个方面。立法民主不仅需要公民在立法活动中充分表达自己的意志，也需要公民对立法活动进行事中和事后的监督。事中的监督可以通过立法听证、立法旁听等制度实现，事后监督则要求赋予公民提出立法审查请求的权利，即对生效的法律、法规、规章，公民有权在法定情形下通过行使立法审查的请求权启动有权机关的审查程序，对违宪违法的规范性法律文件实施监督。《立法法》第90条关于公民有权向全国人民代表大会常委会提出审查其认为同宪法或者法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例的书面建议的规定，是实现公民立法监督权的制度保障，其使公民作为一个整体在立法活动中享有和立法主体相当的话语权，把立法参与向民主的更深层次推进。

6.真实反映民意，实现人民意志与国家意志的统一

立法过程的民主并不当然意味着立法内容的民主。立法内容的民主性首先要求立法内容应当全面、真实地反映公民在立法活动中表达的意志，将立法过程的民主价值汇结于立法内容的有形之中，防止立法内容脱离或者背离立法过程中的意志表达。其次，立法内容应当具体、实在地反映民意，通过具体的制度、措施贯彻和保护民意，防止立法内容在一般意义上抽象地肯定民意，却在具体的规定中忽略或者否定民意。马克思在批判1848年法国宪法时所指出的“用取消自由的办法来‘规定’被允诺的自由”的现象，对当代立法仍然具有警示作用。

三、立法的科学原则

（一）科学原则的含义

《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。《”立法法》对立法科学原则的规定可以从以下几个方面理解：

1.立法理念的科学性

立法理念的科学性指贯穿立法活动始终的理论信条和观念须符合客观实际，体现立法活动的客观规律。立法理念直接影响着立法活动的走向，只有立法理念具有科学性，所立之法才能具备良好的社会基础，才能成为行之有效的法。客观实际是立法的生命源泉，因此，《立法法》确立了“从实际出发”的立法理念。

2.立法内容的科学性

立法内容的科学性也可称为制度设计的科学性，指立法所做出的制度安排应从建设民主和法治国家的目标出发，满足现实需求中的合理部分而不迎合现实需求中的不合理部分，体现科学、中立的态度。内容的科学性是科学立法的根本，也是立法理念与立法技术为之服务的核心。因为只有法的内容才是最终调整人们社会关系的规范，而理念与技术是融合在法的内容中的因子。《立法法》明确规定立法内容的科学性重点在于“公民、法人和其他组织的权利与义务，国家机关的权力与责任”的设定。具体而言，就是本着法律主体地位平等、权利与义务一致、权力与责任匹配、权利制约权力的科学调整原则，在公民的权利与义务之间、在国家机关的权力与责任之间、在公民的权利与国家机关的权力之间做出合理的配置，使之达成平衡、和谐的关系。

3.立法技术的科学性

立法不是制造和发明法，而是运用科学的立法技术表述法。科学的内容要借助科学的方法、技术手段才能予以落实。立法技术的科学性指用来设计法律关系的方法和用以表达立法内容的技术手段专业、规范，恰当地、无疑义地体现立法真意。立法者所做出的制度安排和意欲达成的真实意愿，如果缺失了科学的立法技术，结果就有可能事与愿违。

（二）科学原则的意义

1.立法的科学原则体现了立法作为一种科学活动的本质

立法虽然渗透着执政者的意志，却绝非执政者可以任意操纵，立法受客观规律的制约和支配，因而说立法是一种科学活动。立法的科学原则体现了立法作为一种科学活动的主客观统一的本质。

2.立法的科学原则体现了理念、内容和形式的统一

立法本身是立法理念、立法内容与立法技术的整合。没有科学的立法理念，立法活动就有可能脱离现实难以致用；没有科学的立法内容，立法活动就有可能产生错误的调整结果；没有科学的立法方法和技术，立法活动就有可能目的与效果相去甚远。立法的科学原则强调三者的有机统一。

3.立法的科学原则体现了法律关系内容的调整准则

立法对各种利益取舍和协调的结果，最终总是通过对各种权利和义务或权力和责任的设定体现出来，因而，立法过程实际上就是权利与义务、权利与权力的配置过程。立法究竟以权利为本位，还是以义务为本位，亦即立法的本位之争，始终是立法活动要面临的问题。权力与责任是权利与义务在公权力主体上的体现。立法究竟应当重视权力的支配，还是强调责任的追究，也是立法要解决的问题。权利与权力则是现代民主社会给予极大关注的法律关系调整中的两大“阵营”。立法究竟应当强调权利的保障，还是强调权力对社会的有效干预，已日益成为影响一国法治程度的重要指标。立法的科学原则强调三对关系的调整应以恰当平衡为原则，以体现民主社会的特点为侧重。

4.立法的科学原则体现了提高立法质量的理性追求

提高立法质量是建设现代法治国家必须解决的一个根本问题，而科学立法则是提高立法质量的必由之路。改革开放后，我国在经历了立法数量上的快速增长期之后，开始关注立法质量的提高。党的“十六大”报告明确提出，要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。立法质量问题凸显出对立法理念、立法技术等一切立法元素科学化的理性追求，这也是立法和法治发展的规律性使然。

（三）科学原则的要求

1.实现立法与现实的适应性

客观实际是立法的生命源泉，脱离现实的立法在社会生活中缺乏生命力，要么形同虚设，要么扼杀和窒息社会的生机和活力。科学立法必然要尊重实际、尊重现实。就我国的立法活动而言，尊重实际就是尊重我国处于社会主义初级阶段的国情，尊重各地的特点，尊重我国社会发展的规律。

（1）因时制宜，从当代中国所处的特定历史阶段出发开展立法活动。因时制宜意味着一切立法活动都必须立足于我国所处的特定历史阶段，根据这一历史阶段的实际立法需求考虑立法条件是否成熟，准确把握立法时机，从而当时而立法，适时而修法，及时而废法。

（2）因地制宜，从各地区、各民族的实际情况出发开展有特色的立法活动。中国是一个人口众多、地域辽阔的统一的多民族国家，各地区的政治、经济和文化的发展并不平衡，各民族的风俗习惯、伦理道德、文化历史传统等也互不相同。这一现实决定了中央立法必须考虑到各地政治、经济、文化的实际发展状况，努力做到统筹兼顾；地方立法则要根据中央总的方针、政策、宪法和法律，结合本地实际，体现地方特色，有针对性地解决本地问题；立法还要照顾不同民族的特点和利益，重视对民情的调查与研究，发扬民族间的优良文化传统和道德风俗，体现民族特色，实现民族自治。

2.实现权利和义务的一致性

作为法律关系的内容，权利和义务的规定反映出一定社会法律关系的特征。《立法法》确立的科学原则要求在处理权利和义务的关系时，以权利为本位，实现权利和义务的一致性。

（1）以人为本，重视公民基本权利的立法。以人为本，就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利。人如果失去了权利，就会失去做人的资格。以人为本，在某种意义上说，就是权利本位，即在立法中应当以权利为起点、核心和主导，全面保障公民作为“人”所应享有的各项权利，以进一步弘扬人的自主意识和主体精神，认可与扩充人们活动的自由空间。基于此，立法活动应充分重视公民基本权利的行使和保障。我国宪法所确认的平等权、人身权、财产权、政治权利和自由等公民的各项基本权利，需要在各种规范性法律文件中得以具体的、可操作的体现。如果说宪法对公民基本权利的确认使人的权利从“应有权利”成为“法定权利”，那么法律、法规和规章的具体规范将使公民的“法定权利”成为“可实现的权利”。

（2）合理配置，重视权利规范与义务规范的和谐。享受一定权利与履行一定义务应当是对应而且相当的，权利和义务的配置不当，必然形成社会上的特权阶层。首先，权利规范与义务规范在结构上应相互对应、相互依存，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。其次，权利规范与义务规范在总量上要相当。从量的规定性上分析，一个社会的权利总量与义务总量是大体均衡的，具体到某一公民而言，权利量与义务量也是大致对等的。立法要从制度设计上保证任何公民在尽享权利和自由的同时受到相应义务的限制而不致滥用权利和自由。

3.实现权力和权利的平衡性

从完整意义上讲，立法须在权利与权力之间寻求调控的平衡点，实现两者的相互制约与平衡，但在我国，“以权利制约权力”更有其特殊的重要性。其一，中国是受封建专制影响较深的国家，权利在一个相当长的时期内没有受到应有的重视；其二，现代行政的迅速扩张使行政权力有更多的机会进入人们的日常生活，而对行政权力的约束机制目前还不尽完善；其三，行政机关行使一部分立法权，大量的法律草案由有关行政职能部门起草，而行政立法的民主程序还有待强化，部门利益法律化的可能不容忽视。因此，“权利本位”不仅应存在于权利与义务的关系中，亦应在权利与权力的关系中得以确立。我国要在权力本位的历史传统面前，实现权利与权力的理性平衡，就要适当强调权利对权力的基础地位，推动政治与经济、政府与企业、国家与市民社会的相对分离，促进经济市场化、政治民主化、文化理性化和社会现代化。当然，无论是制约还是平衡，都要防止权力异化为权利的对抗物。具体要做到：

（1）确立私法领域中法无明文禁止不为过和法无明文规定不受罚的原则。“权利”是私法制度的核心内容，是国家权力的源泉，也是国家权力配置、运作的目的和界限，应当受到最大限度地保护。对权利主体在私法领域，即经济领域和民间的或私人事务方面的权利的保护，应当明确：一方面，权利的行使应以法的明文禁止为限，即只要法没有明文禁止的事项，权利主体就可为，且不构成法律上的过错；另一方面，对权利主体之行为的受处罚性的认定应以法的明文规定为标准，即只要是法尚未做出处罚规定的行为，公民就不能因该行为受到处罚。我国目前正大力发展和完善社会主义市场经济体制，为此，立法对私法原则、私法精神的贯彻和对私权利的充分保障，既为势所必然，亦属当务之急。

（2）坚持公法领域中法无明文规定不可为的原则。从本质上讲，权力是为权利服务的，保障权利不受任何非法侵害和剥夺以及社会利益的实现，正是权力的宗旨和归宿。国家权力的配置和运作，只有为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，制止权利之间的相互侵犯，维护和促进权利平衡，才是合法的和正当的。然而，权力具有一种与生俱来的“积极主动作为”的特性。因此，必须通过法律规制确保权力的审慎行使。规制的根本原则之一，就是坚持“法无明文规定不可为”，使权力的边界依法而定。只要是法尚未明确授权的事项，权力就不能行使。尤其在行政管理领域，既要给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又要注意对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权利不受非法侵害。

4.实现法定义务与法律责任的对应性

无论是对权利主体违反法定义务的行为，还是权力主体违法行使权力的行为，都应设定相应的法律责任予以追究。

（1）法定义务与法律责任的形式对应。只要有法定义务，就有违反法定义务的可能；只要有违反法定义务的可能，就须设定相应的法律责任。从严格意义上讲，每一项法定义务都应附有相应的法律责任，以保证法定义务的履行，这就是两者的形式对应。同时，义务与责任的确定还应当明确、具体而不易产生歧义。对失职失责之行为，法律要有明确的、容易掌握标准的惩处规定，即强调责任规定的可操作性。

（2）法定义务与法律责任的实质对应。不同的法定义务决定了违反该项义务所产生的后果与影响不同；不同的后果与影响须对应严苛程度与之相当的法律责任，即法律责任的惩戒应足以并恰好足以对违反该项法定义务的行为产生威慑，使违法主体的违法成本与其预期或已实现的违法利益大致相当。这就是两者的实质对应。就权力主体而言，不仅要根据其具体违法性质和危害程度分别设定相应的宪法责任、刑事责任、行政责任、国家赔偿责任，还须就不同的权力运行过程分别设定权力获得责任、权力行使责任和权力后果责任，以形成严密的责任体系，避免权力的恶性膨胀。

5.实现实体规范和程序规范的协调性

实体规范与程序规范的关系，实质是内容与形式的关系。“理智最习于认内容为重要的独立的一面，而认形式为不重要的无独立性的一面。为了纠正此点必须指出，事实上，两者都同等重要，因为没有无形式的内容，正如没有无形式的质料一样，……内容所以成为内容是由于它包括了成熟的形式在内。”^[12]实体规范与程序规范都是法不可或缺的内容。仅有科学的实体规范而没有科学的程序规范，法的实体规范就难以有效实施；仅有科学的程序规范而没有科学的实体规范，程序规范的价值就失去了附着的载体，法的价值当然也无从实现。

从我国的传统和现实出发，实现实体规范和程序规范的协调性，关键是要转变“重实体轻程序”和“程序工具主义”的观念，充分发挥实体规范和程序规范相互不可替代的功能，在以程序规范保障实体规范落实的同时，以实体规范为程序规范提供价值载体，将程序权利义务作为独立的法律权利义务在立法中加以体现。尤其要纠正行政法实体规范中行政主体的实体权利（力）相对多而实体义务相对少、行政相对人实体义务相对多而实体权利相对少的现象，以及行政法程序规范中行政主体承担程序义务多、享有程序权利少，行政相对人承担程序义务少而享有程序权利多的现象，以彼此协调的实体规范和程序规范精致地权衡、公允地分配着权利（力）和义务，并最终兑现法的平等。

6.实现国家、集体和个人利益的多赢性

利益是人类社会一切活动的基因，也是立法活动的基本动力。立法是利益调整的重要手段。我国正处在社会转型时期，建设和改革的每一步都涉及利益关系的调整，立法工作不可能毫无差别地反映不同主体的所有利益，而必须在各种利益间进行取舍和协调。我国立法的科学原则要求，当国家利益、集体利益与个人利益之间发生矛盾或冲突，要从保障国家利益出发，同时兼顾集体或个人的最大利益，实现国家、集体和个人的多赢。

7.实现立法技术的规范化、专业化

（1）方略层面的要求。要科学把握立法时机的选择性与立法超前性的关系、原则性与灵活性的关系、稳定性与发展性的关系。

（2）操作层面的要求。要运用科学预测技术预见未来立法的状况和发展趋势；运用科学规划技术编制立法计划；运用系统化技术使法文件保持协调和统一；运用科学的规范结构技术使法的形式符合法的内容，使法规范具有逻辑性；运用科学的立法语言准确、凝练、严谨地表达立法意图、描述制度安排。