1905年11月，在派遣五大臣出洋考察的时候，清廷同时设立了考察政治馆，以作为将来实行宪政的筹备机构。1907年8月，经奕劻等人的奏请，朝廷批准将考察政治馆改名为宪政编查馆，以使这个办理宪政的机构更加名副其实，并开始实实在在的推进宪政。
宪政编查馆的职责主要有四项，一是议复奉旨交议的宪政奏折；二是调研各国宪法，编订宪法草案；三是考核法律馆所提交的各项法典（如民法、商法、大清刑律及诉讼法等）和地方及部门制定的一些单行法规；四是中外宪政的统计调查和对比研究。宪政编查馆拟定和审核的文件，除了法典和重大事项需经资政院议决外，其它均呈由军机大臣阅定后奏准实施。
宪政编查馆的大臣则由军机大臣兼任，总共六人，分别为庆亲王奕劻、醇亲王载沣、文渊阁大学士世续、张之洞、鹿传麟、袁世凯。另外，宪政编查馆设有提调两人，总核两人，下面再设编制局、统计局、总务处、官报局等机构。后来在奕劻的奏请下，各省设立调查局，各部院则设立统计处，以配合宪政工作。
在宪政编查馆开展工作的同时，清廷再次派遣大臣出洋考察宪政。不过，这一次考察不是面面俱到，而是专门前往英国、德国和日本取经。1907年9月，清廷派遣外务部右侍郎汪大燮、学部右侍郎达寿和邮传部右侍郎于式枚为宪政考察大臣，分别前往英国、日本和德国考察。
有意思的是，前往德国考察的于式枚本北洋任职十余年，也曾参加保国会，他出使德国回来后却提出一个惊人之论，那就是中国无需立宪，因为各国的宪法条文，有很多是中国固有的成法本身就有的，有的是中国本身就没有、也没有必要去模仿的；各国立宪，大多由于下层老百姓要求，求而不得就要争，争而不以就要乱；国政归于一人则臣民无非分之想，散于众则臣民有竟进之心；立宪搞好了，就是日本的明治维新，搞不好反成了法国革命，祸害几十年。对于那些激进的立宪党人，于式枚更是指责他们“几近乱党”。
于式枚生性耿介，宽和待人，当年他的族人因为和别人争一墙之地，互不相让，于是写信给于式枚要他干涉一下。于式枚回书说，“千里书信为堵墙，让他三尺又何妨；万里长城今犹在，不见当年秦始皇”。争议双方见此信后，被官高位显的于式枚的豁然大度所感动，最后大家各让三尺（即后来的六尺巷），至今传为美谈。说真的，于式枚还真算不上什么守旧分子，他考察回来出此高论，要说反动荒谬，似乎也不是这么回事——至少后来的事实证明，他的担心还是不无道理的。
出使英国的汪大燮倒是认真的考察了一番，回来后编纂了《英国宪政要义》、《国会通典》等14种宪政著作呈递；出使日本的达寿中途被朝廷召回，改派驻日公使李家驹继续考察。达寿极力主张仿照日本实行立宪，他回国后呈献了《日本宪法论》、《议院说明》等5部宪政著作。李家驹考察了日本官制后则主张朝廷尽早推行中央和地方的官制改革，实行责任内阁制。回国后，他组织人编译了《官制篇》、《日本官制篇通释》等著作。
从某个意义上来说，载泽、端方等五大臣的第一次出洋考察促成了清廷宣布预备立宪，而达寿、李家驹等人的第二次宪政考察则让清廷决心以日本为蓝本，实行预备立宪。
话说回来，当时很多人嘴里虽说“立宪、立宪”，但宪政到底是个什么东西，其实还是不甚了然。因此，这里有必要插点宪政发展历史的题外话。简单的说，宪政就是指政府的行为是受到限制的政治形态，政府的权力由宪法授予并受到限制，广义的来说，是受民意所限制的。因此，宪政制度所约束的主要对象不是一般国民，而是政府等权力部门。用最简单的话来说，实行宪政，皇帝将不能为所欲为（而从法理上来说，中国的皇帝是拥有无限权力，而且不需要负任何责任的）。
宪政的历史，得从1215年英国的“大宪章”说起。当时英国有个国王，也就是历史所称的“狮心王”理查。理查在统领十字军东征期间战败被俘，结果他的弟弟，也就是后来所称的约翰王，他趁这理查被俘之际将原来的王位继承人（他的侄子）杀死并乘机夺取了权力，当上了英国国王。可叹的是，这个约翰王是个典型的暴君，残酷昏庸，愚昧无知，狂妄自大。他后来悍然对法国开战，结果大败而归，把英国在欧洲大陆的领土全部丧失。但约翰失败后还不甘心，还想着起兵复仇。但是，打仗是最花钱的，约翰王没钱，就在国内卖官鬻爵、绑架勒索那些贵族和家眷，逼迫他们出钱纳税。
约翰王的暴行激起了英国贵族的万丈怒火。由于当时的英国是封建制国家（和中国封建社会的概念是两回事），国王手下的那些贵族都有自己的势力甚至军队，于是大家一联合起来抗拒约翰王的命令。最后，在主教朗登的提议下，贵族们聚集在一起开会，会议上起草了一个文件，也就是英国历史上著名的“大宪章”。
“大宪章”里说：“除了经过合法审判，或是依照本国的普通法，任何自由人不得被逮捕、监禁、强占、剥夺法律保障、充军或其它损害。”另外，宪章内还明确规定，国王“禁买卖司法权、禁止随意占领他人土地、决策时须征询贵族意见，若违反宪意，贵族有权推翻国王”等条款。这等于是以公开的法律形式限制了国王的权力，使之成为有限权力。对此，约翰王怎肯罢休，最后双方开战，结果约翰王被贵族们的军队包围在泰晤士河边的伦内美德。约翰王无奈之下，只好当众宣誓遵守“大宪章”，并于1215年6月15日在宪章上加盖了英国的国玺。后来，约翰王的儿子亨利继位后又不肯遵守宪章，结果贵族再次向国王宣战，结果亨利又被打败了。贵族们胜利后，组织了国会监督国王，但凡国王征税或对外开战等国家大事都必须经过国会同意，由此国会也成为了英国的经常性制度。
后来英国国王查理一世即位后，对议会限制他的征税权十分不满，于是再次爆发国王和贵族的战争，结果查理一世战败后人头落地，议会军首领克伦威尔废除国王制而自任护国主。可惜的是，废除国王而不建立新制度也不行，后来斯图亚特王朝卷土重来，复辟了王朝。一直到1688年光荣革命颁布《权利法案》后，英国才真正确立了君主立宪的体制。
权利法案最核心的问题，就是剥夺了国王的主要权力而转由议会来行使，甚至国王的继承人问题，议会都有权干涉。这样，英国国王虽然得以保留，但已经成为没有实际政治权力的虚君，仅仅是作为国家的象征而存在。所以说，宪政的关键在于议会政治。在封建王朝里，国王的权力是一种不受限制的权力，就象一头老虎，它可能为善，也可能作恶，是难以判断的。由此，英国的宪政就是把国王这只老虎的权力剥夺，转由议会行使（至于议会这种代议制所涉及到的选举、政党制度等，限于篇幅，不另敷述）。
从这个意义上来说，当时的德国和日本的君主立宪其实并不是真正的君主立宪，而是一种伪君主立宪。道理很简单，英国的立宪制度是民众通过议会约束君主，而德国日本是君主放权给民众，议会只是辅助机构。看起来形式相同，但质完全是两样的（二战后的日本君主立宪另当别论，它是类似于英国的君主立宪，属于民主制度）。
也正是这个原因，清廷认定英国的君主立宪是不符合中国实际的，因此不能仿效。事实上，其中关键原因是，英国国王虽然也可以世袭罔替，但英国议会对君权有极其严格的限制，实际上是国王临朝而不理政，政权归于议会的虚君制君主立宪，这显然是不合清廷胃口的。(www.xing528.com)
最后比较下来，清廷最中意的还是日本的宪政。毕竟，中日两国一衣带水，同文同种，有着类似的社会结构和民族心理，历史上两国也多有了解和交流，移植日本制度似乎相对可行。最重要的是，日本“立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君有独尊之权”。也就是说，日本的宪政绝不侵犯皇家特权，颁发法典事先也无需接收公众的审评，皇帝公布宪法时，还仿佛是恩赐一般。如此一来，清廷当然喜欢了。
1908年8月，清廷在立宪派的鼓噪声中，终于颁布了《钦定宪法大纲》以及《议院法选举法要领》和《议院未开以前逐年筹备事宜清单》（后称《筹备事宜清单》），并宣称“上自朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越。”
朝廷正式颁布宪法这种公开政治，这在中国历史上是头一遭。不过，这个《钦定宪法大纲》模仿日本宪法的痕迹太重，未免有失体面，它的第一、二条差不多是直接从1889年日本明治宪法的第一条和第三条直接翻译过来的。
让现在人无法接受的是，《钦定宪法大纲》一共也不过23条，其中正文14条全是有关“君上大权”规定的，而关于国民权利的9条规定，只是可怜巴巴的附录在后面。不如先来看看《钦定宪法大纲》到底说了些什么。
正文第一条，“皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，第二条，“君上神圣尊严，不可侵犯”。这两条可谓的开宗明义，慈禧太后看了一定十分开心。随后的12条是具体的规定，包括皇帝拥有颁行已议决的法律及议案，召集并解散议院，设官制禄、黜陟百司，统率海陆军、编定军制，宣战讲和、订立条约及派遣与接受使臣，紧急之时宣布戒严、发布诏令，爵赏恩赦，总揽司法、委任法官，决定皇室经费和皇室大典等各种大权。
粗看起来，皇帝的事还不少，权力也挺大，而这也是为后人所诟病的主要原因了。不过，清廷能够把皇帝的权力明确规定出来，无疑是具有秘密政治公开化、无限权力有限化的意味，虽然这个《钦定宪法大纲》令人不甚满意，但毕竟还是很有进步的。
最重要的是，《钦定宪法大纲》颁布后，皇帝将不能像以前那样随心所欲了，正如宪政编查馆在上奏《钦定宪法大纲》的前言中说的：“夫宪法者，国家之根本大法也，为君民所共守，自天子以至庶人，皆当率循，不容逾越。”在正文的14条规定中，还是可以明显的看出议院、内阁和司法机关对皇帝行使权力的制约的。如第3条，“凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行”。这里的意思除了确定皇帝的法律颁发权外，值得注意的是，法律的议决也就是立法主体是议院，两者权限分明，体现了政治分工的宪政基本规则。再如正文第10条中规定，“皇帝总揽司法权，委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改”。也就是说，法官虽然是皇帝任命，但其司法主体是“审判衙门”而非皇帝，审判依据是钦定法律而非皇帝诏令，这其实体现的是司法权与行政权的分离。
另外，在正文第11条中说，皇帝有“发命令及使命令之权。惟已定法律，非交议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止。法律为君上实行司法权之用，命令为君上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改废法律”。这里更是明确提出了司法权与行政权的分离，而且，皇帝无权“废止”议院已经通过的法律，这实际上议院立法权的一种确认和对“朕即法律”专制皇权的否定。
毫不夸张的是，这种准三权分立的结构性变化是对原来一元专制结构的一种革命性颠覆，假以时日，这种仿日本的伪君主立宪制在民众觉悟日益提高的情况下，必然会向英国的虚君制君主立宪发展，从而和平、平稳的建立符合世界潮流的民主制度。这是何等美好的蓝图！
《钦定宪法大纲》之所以饱受非议，还有一个原因就是把国民的一些基本权利义务规定划到了附录而不是正文。不过，有总比没有好，毕竟这是中国历史上第一次以宪法性文件的形式规定了国民的基本权利义务。《钦定宪法大纲》中规定的“臣民的权利义务”有9条，臣民于法律范围以内，有“得为文武官吏及议员”、“言论、著作、出版、结社等事准其自由”；“非按照法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚”；“请法官审判其所呈诉之案件”；“专受法律所定之审制衙门之审制”；“财产及居住无故不加侵扰”这些基本权利。另外，《钦定宪法大纲》也规定了国民遵守国家法律和按法律所定的“纳税”、“当兵”义务。
应该说，《钦定宪法大纲》对国民权利的规定已经很接近现代的法律了，加上其附属的《选举法要领》，国民基本拥有了选举权和被选举权（有财产限制，当时的世界通例）和言论、著作、出版、结社等基本权利，特别是“财产及居住无故不加侵扰”这条，与欧美各国宪法的“私人财产神圣不可侵犯”这条基本接近。这些权利规定，在封建法典是不可想象的，要说它没有任何进步、完全是欺骗，是站不住脚的。
如果说诚意，《筹备事宜清单》还是能说明点问题的。这这份预备立宪路线路上，宪政的设计者们将预备立宪期限定为9年，并详细开列了这9年的筹办大事和时间表，比如第一年（1908年）筹办谘议局，颁布城镇乡地方自治章程，国民普及教育，编订重要法典等；第二年（1909年）举行谘议局选举，颁布资政院章程，人口调查，设立各级审判厅等；第三年（1910年）资政院开院，筹办厅、州、县地方自治，颁布文官考试制度等；第四年（1911年）续办各级地方自治，颁布地方税章程等；第五年（1912年）各级地方自治初具规模，颁布国家税制章程等；第六年（1913年）实行户籍法，试办全国预算，各级审判厅一律成立等；第七年（1914年）试办全国决算，各级地方自治一律成立等；第八年（1915年）确定皇室经费，变通旗制等；第九年（1916年）宣布宪法，宣布皇室大典，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法并举行选举，确定全国预决算等。
总的来说，九年的预备立宪期规划了设立谘议局和资政院，开办各级地方自治，调查人口和户口，修订法典，推广普及国民教育，实行地方税和国家税改革，编制国家预决算，办理巡警，清理财政，举行文官考试制度，厘定官制，变通旗制，确定皇室经费，举行皇室大典，颁布议院法，颁布议院法和选举法，进行选举，宣布宪法等等，诸如此类。
从规划和时间表来看，要办的这些事情基本都是大事情，对于一个向现代国家转型的旧中国来说，其难度可想而知。客观的说，新政和预备立宪的各项措施在辛亥革命前还是取得了一定成效，这也说明清廷已在某种程度上已经突破了沿袭千年的“祖制”（不仅是清朝，而是从秦汉以来的传统专制制度），正在自觉或不自觉地朝着现代国家推进。特别到了预备立宪，更是深刻地触动传统政治体制中最保守最核心的成分——专制皇权。在这个结构性变化即将来临的时候，任何的鲁莽和冒进都将给中国的未来带来灾难。但是，正如1909年日本首相桂太郎冷眼旁观的，“立宪和国会等制度是好的，但需要很长时间的准备，中国现在走得太快，一定会出问题的”。
不幸而言中。
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